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《最高人民检察院关于全面加强和规范刑事执行检察工作的决定》解读
文/袁其国
作者单位：最高人民检察院刑事执行检察厅
为深入贯彻修改后刑事诉讼法赋予检察机关法律监督的新职责和新要求，认真落实十二届全国人大常委会对《最高人民检察院关于刑罚执行监督工作情况的报告》的审议意见，2015年12月4日，最高检印发了《最高人民检察院关于全面加强和规范刑事执行检察工作的决定》(以下简称《决定》)。《决定》的出台，对于贯彻落实党中央会议精神和习近平总书记重要指示批示精神，全面落实全国人大常委会审议意见，积极回应人民群众和社会各界的关切，充分发挥刑事执行检察的职能作用，全面加强和规范刑事执行检察工作，推进刑事执行检察工作的创新发展，都具有十分重要的意义。为便于深入理解和掌握《决定》的主要精神和内容，现就《决定》的有关问题解读如下：
一、《决定》起草背景及过程
刑事执行检察是检察机关的一项基础业务，也是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。2001年9月，最高检出台了《关于监所检察工作若干问题的规定》，2007年3月，最高检出台了《关于加强和改进监所检察工作的决定》，这两个文件对于促进一个时期的监所检察工作起到了重要作用。随着刑事执行检察工作形势、任务、要求的发展变化，全国检察机关告别了具有六十多年历史的监所检察时代，正在开创刑事执行检察的新局面。面临着刑事执行检察的新形势和新任务，研究制定《决定》不仅非常必要，而且非常及时。
第一，党的十八大以来重要会议精神和全国人大常委会对《关于刑罚执行监督工作情况的报告》审议意见，对进一步加强和规范刑事执行检察工作提出了明确要求。习近平总书记等中央领导同志多次对刑事执行检察工作作出重要指示批示，党的十八届三中、四中、五中全会也都要求检察机关加强对刑事执行活动的法律监督。全国人大常委会第十七次会议听取和审议了最高检关于刑罚执行监督工作情况的报告，对刑事执行检察工作提出了很好的意见和建议。
第二，修改后刑事诉讼法拓展了刑事执行检察职责，需要一个规范性文件引领和指导全面工作。随着修改后刑事诉讼法、《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》的实施和劳动教养制度的废止，原监所检察部门承担的法律监督职责有了大幅调整：有的是“从有到优”，原来固有的一些职责得到加强和优化了，如刑罚执行监督；有的是“从他有到我有”，如死刑执行临场监督；有的是“从无到有”，如指定居所监视居住执行监督、刑罚变更执行同步监督、社区矫正执行监督、强制医疗执行监督、羁押必要性审查等新的职能。从监督领域看，明确将刑罚执行、刑事强制措施执行、强制医疗执行的监督职责统一由刑事执行检察部门负责。因此，需要一个规范性文件引领和指导刑事执行检察全面工作。
第三，随着监所检察部门更名为刑事执行检察部门，相应的工作理念、原则、方式和要求等内容需要随之调整。2014年底，最高检经报中编办批准，将监所检察厅更名为刑事执行检察厅。这不仅仅是简单的名称变更，而且是工作内涵和外延的调整；这既是新形势下刑事执行检察工作布局的调整，又是工作理念、工作原则、工作方式、工作要求的重大转变，标志着监所检察迈入了刑事执行检察的新时期。因此，需要一个文件对这些变化指出方向，提出要求，作出部署，提供保障，以利于更好地推动当前和今后一个时期刑事执行检察工作的科学发展。
第四，刑事执行检察面临不少新的形势、任务和要求，需要作出有针对性的回应。2009年初云南省晋宁县看守所发生“躲猫猫”事件以来，刑事执行检察工作得到了社会各界和新闻媒体前所未有的关注。特别是，近年来发生的广东省江门市原常务副市长林崇中违法保外就医案，广东健力宝集团原董事长张海违法减刑案，黑龙江省延寿县看守所在押人员杀警脱逃案，讷河监狱服刑罪犯利用手机网络诈骗、敲诈勒索案等，人民群众对刑事执行活动中存在的“花钱减刑”“提钱出狱”“牢头狱霸”、在押人员非正常死亡和脱逃等问题反映强烈。大众不仅关注刑事执行是否公平公正，而且关注检察机关是否忠实履行了法律监督职能以及法律监督是否及时、规范和有效。面对这些新形势、新任务、新要求，也需要一个规范性文件作出积极回应。
第五，近年来刑事执行检察工作中积累了一些好的经验和做法，也制定了一些规范性文件，这些也需要以文件的形式进行萃取和固定。近年来，最高检在全国检察机关组织开展了集中清理纠正久押不决案件、减刑假释暂予监外执行专项检察、社区服刑人员脱管漏管专项检察等活动，取得了明显成效，总结了一些好经验和好做法。同时，为不断规范刑事执行检察的司法行为，最高检制定了一些新的规范性文件，修订完善了原有的一些工作制度。这些都需要一个文件将其中的主要内容和成熟做法萃取和固定下来。
从2015年2月起，最高检启动文件起草工作，成立了专门的起草小组，进行了认真调研和论证。4月份，最高检刑事执行检察厅起草了《决定》初稿，进行了讨论和修改后形成了第二稿。5月份，全国检察机关刑事执行检察工作会议讨论了第二稿，根据会议代表意见修改形成了第三稿。6月初，最高检刑事执行检察厅下发通知，书面征求各省级院刑事执行检察部门意见，根据各地意见修改形成第四稿。在此基础上，最高检刑事执行检察厅多次召开厅务会进行研究和修改完善。9月14日，最高检党组会审议了《决定》稿，要求征求有关单位意见，进一步修改完善。根据最高检党组会精神，刑事执行检察厅将《决定》稿分送各省级检察院和机关有关内设机构征求意见，根据反馈意见认真进行了研究和修改。10月底、11月初，中央十八届五中全会和全国人大常委会召开后，根据十八届五中全会会议精神和全国人大常委会审议最高检关于刑罚执行监督工作情况的报告的意见精神，对《决定》稿再次进行了修改。12月初，刑事执行检察厅将修改完善后的《决定》稿，报送最高检领导和检委会专职委员进行审改和把关。12月4日，经曹建明检察长签发后，最高检正式印发了《决定》。
二、《决定》主要内容及说明
《决定》共包括五大部分，分为二十六条。《决定》强调，刑事执行检察要牢固树立维护刑事执行公平公正、维护刑事执行场所监管秩序稳定、维护刑事被执行人合法权益、维护社会和谐稳定的工作理念，遵循依法监督与加强配合相结合，实体监督与程序监督相结合，纠正违法、查办职务犯罪与保障人权相结合，法律效果与政治效果、社会效果相结合，强化刑事执行监督与强化自身监督相结合的工作原则，以强化刑事执行监督、强化人权司法保障为主线，在全面履行职责、规范司法行为、创新体制机制、提升履职能力、增强监督实效上下功夫，全面加强对刑罚执行、刑事强制措施执行、强制医疗执行的监督。
(一)关于刑事执行检察的工作理念和工作原则
刑事执行检察工作理念的主要变化，是将原来的“三个维护”更新为现在的“四个维护”有机统一。此前的提法是维护刑罚执行和监管活动的公平公正、维护监管秩序稳定、维护被监管人合法权益这“三个维护”的工作理念。根据刑事执行检察工作面临的新形势、新任务、新要求，在2015年5月召开的全国刑事执行检察工作会议上，曹建明检察长将工作理念更新为“四个维护”有机统一，即维护刑事执行公平公正、维护刑事执行场所监管秩序稳定、维护刑事被执行人合法权益、维护社会和谐稳定。《决定》对这个重要变化作了吸收和固定，“四个维护”，目标一致、内在统一、相辅相成，是新时期刑事执行检察工作理念的发展和完善，必须全面理解、一体贯彻，形成推动工作发展的强大动力。
《决定》主要确立了五项工作原则，也是对刑事执行检察提出的“五个结合”的工作要求。一是坚持依法监督与加强配合相结合。要求既要敢于监督、善于监督、规范监督，又要注重加强与被监督单位的工作配合。二是坚持实体监督与程序监督相结合。要求既要重视纠正实体违法，又要重视纠正程序违法。三是坚持纠正违法、查办职务犯罪与保障人权相结合。要求既要依法坚决打击违法犯罪行为，又要依法保护刑事被执行人的合法权益。四是坚持法律效果与政治效果、社会效果相结合。要求把监督效果作为评价监督工作的基本标准，既要追求良好的法律效果，又要追求良好的政治效果和社会效果。五是坚持强化刑事执行监督与强化自身监督相结合。要求既要依法履行监督职责，又要积极主动接受人民群众和社会各界的监督。
(二)关于刑事执行检察的职责范围和工作重点
刑事执行检察的职责较多，有人形象地称之为“小检察院”。为了使全国刑事执行检察人员能够明确自身担负的职责，严格按照法定职责开展工作，而不能超越职责进行监督。
《决定》明确了刑事执行检察十一项主要职责，包括：(1)对人民法院、公安机关和监狱、看守所、社区矫正机构等执行机关执行刑罚活动和人民法院执行没收违法所得及其他涉案财产的活动是否合法实行监督；(2)对减刑、假释、暂予监外执行的提请、审理、裁定、决定、执行活动是否合法实行监督；(3)对监管被刑事拘留、逮捕和指定居所监视居住的犯罪嫌疑人、被告人的活动是否合法实行监督；(4)对犯罪嫌疑人、被告人的羁押期限是否合法实行监督；(5)对被逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查；(6)对强制医疗执行活动是否合法实行监督；(7)对刑事执行机关的监管活动是否合法实行监督；(8)查办和预防刑事执行活动中的职务犯罪；(9)对罪犯又犯罪案件审查逮捕、审查起诉、出庭公诉，对罪犯又犯罪案件的立案、侦查、审判活动是否合法实行监督；(10)受理刑事被执行人及其法定代理人、近亲属、辩护人、诉讼代理人的控告、举报和申诉；(11)其他事项。
同时，为指引各地检察机关刑事执行检察部门将主要精力放在重点工作上，《决定》要求，在全面履行刑事执行检察职责的同时，刑事执行检察部门要进一步突出工作重点，加强刑罚交付执行和变更执行监督、羁押必要性审查、社区矫正执行监督、强制医疗执行监督、刑事被执行人合法权益保障等工作。
(三)关于改进监督方式和强化监督手段
调研发现，实践中刑事执行检察部门的监督方式和手段均存在一些问题，影响了监督效果。就监督方式而言，有的地方派驻检察存在驻而不察、察而不纠的问题；有的地方巡回检察存在检察次数、时间要求不明确；作为刑事执行检察部门创新举措的巡视检察，仍然存在组织形式、巡视范围有待进一步规范的问题。就监督手段而言，有的地方查办职务犯罪案件数量偏少，办案结构不尽合理；有的地方纠正违法通知书、检察建议书一发了之，跟踪问效不够；个别地方存在降格使用监督手段的问题。
针对上述问题，《决定》围绕进一步增强监督实效的工作目标，就如何改进派驻检察、巡回检察、专项检察、巡视检察等四种监督方式，如何强化检察建议、纠正违法、查办职务犯罪等三种监督手段提出了具体意见。《决定》明确要求：改进派驻检察方式，每月派驻检察时间不得少于十六个工作日。改进巡回检察方式，巡回检察每周不得少于一次，参加人员不得少于两人。改进专项检察方式，针对一个时期刑事执行活动中的突出问题，可以组织开展专项检察活动。改进巡视检察方式，上级人民检察院对下级人民检察院负责日常监督的刑事执行活动，可以组织巡视检察。刑事执行检察要强化监督手段，通过严肃查办职务犯罪，积极纠正违法行为，充分运用检察建议等方式加强监督效果。
需要强调的是，查办和预防刑事执行活动中的职务犯罪，既是刑事执行检察工作的重要内容，也是增强刑事执行法律监督刚性的重要手段，必须贯穿整个刑事执行监督全过程。这些年来，各级检察机关刑事执行检察部门坚持纠正违法与查办背后的职务犯罪相结合，对维护和促进刑事执行公平正义发挥了重要作用。但客观地讲，当前的办案情况与刑事执行活动中实际发生的职务犯罪状况相比，与人民群众的反映相比，还存在着一定差距。各级检察机关刑事执行检察部门要高度重视办案工作，坚决克服畏难情绪，采取更加有力的措施，充分运用法律赋予的侦查权，依法严惩刑事执行中的职务犯罪，增强法律监督的权威和效果。
(四)关于进一步加强刑事执行检察工作
《决定》从八个方面，对刑事执行检察工作进一步进行了加强。一是加强组织领导。要求各级检察机关要高度重视刑事执行检察工作，真正摆上重要位置，加强领导，强化保障，狠抓落实。
二是加强五项重点工作。即加强刑罚交付执行和变更执行监督工作、羁押必要性审查工作、社区矫正执行监督工作、强制医疗执行监督工作、刑事被执行人合法权益保障工作。
三是改进四种监督方式。即改进派驻检察、巡回检察、专项检察和巡视检察等四种监督方式。
四是强化三种监督手段。即要把查办职务犯罪作为强化监督效果的最有力的手段，积极纠正违法行为，充分运用检察建议。
五是加强专业化和履职能力建设。优化队伍结构，建立与刑事执行检察专业化相适应的教育管理模式和培训体系，制定完善岗位素能标准。加强省级以上检察机关刑事执行检察人才库建设，努力培养一批刑事执行检察业务专家和标兵、能手。
六是加强基层基础建设和经费保障。加大对刑事执行检察工作的经费投入，保障刑事执行检察院有独立的办案和专业技术用房，保障派驻检察室有专门或者独立的用房、必要的执法车辆，落实派驻检察人员生活补助费。
七是加强刑事执行检察信息化建设。加快研发和推行刑事执行检察业务应用软件，加强“两网一线”的建设和使用，会同有关部门共同推进减刑假释网上办案平台和社区矫正信息平台建设，全面建成与刑事执行机关数据信息网络交换平台。探索建立刑事执行检察业务综合信息平台。
八是加强刑事执行检察理论建设。重点加强对刑事执行检察重大实务和基础理论的研究，通过理论创新推进制度创新和工作创新，促进理论研究成果的转化和应用，构建中国特色刑事执行检察理论体系。
(五)关于进一步规范刑事执行检察工作
《决定》从三个方面，对刑事执行检察工作进一步进行了规范。一是进一步深化检务公开。坚持以公开促规范，依法公开刑事执行检察的职责、依据、程序、结果、工作纪律和生效法律文书，不断拓展检务公开范围，创新检务公开方式，规范检务公开场所，使刑事执行检察活动更加公开透明。对有较大社会影响的刑事执行监督案件、罪犯再犯罪案件和刑事执行活动中的职务犯罪案件的办理情况，以及已经办结的典型案例，及时向社会公开。
二是全面完善刑事执行检察业务规范。深入贯彻中央关于深化司法体制改革部署，健全刑事执行监督机制。针对刑事执行检察各项业务、各个岗位、各个环节，制定细化工作规则，明确权力边界、司法标准、操作程序和监督责任，规范权力运行，防止权力滥用。修改完善监狱检察、看守所检察、监外执行检察等工作办法，制定羁押必要性审查、强制医疗执行监督、指定居所监视居住执行监督等新增业务规范，全面提升刑事执行检察工作规范化水平。
三是建立健全业务考核评价和管理机制。针对刑事执行检察部门、刑事执行检察院、派驻监管场所检察室的不同职能，建立科学的业务数据通报和考核评价体系，全面准确评判刑事执行监督工作的力度、质量和效果。加强对刑事执行检察院的统一业务管理和派驻监管场所检察室规范化等级动态管理，并将日常管理考核情况与评定先进基层检察院、示范检察室、检察室规范化等级结合起来。刑事执行检察部门办理的减刑假释暂予监外执行监督、羁押必要性审查、查办职务犯罪、被监管人死亡检察等案件，都应当纳入检察机关统一业务应用系统，加强管理和全程监督。
(六)关于刑事执行检察人员“十项禁令”
《决定》规定了刑事执行检察人员的“十项禁令”。研究制定刑事执行检察人员“十项禁令”，主要基于以下考虑：
第一，这是规范刑事执行检察人员司法行为的需要。从去年底开始，最高检在全国检察机关部署开展了为期一年的规范司法行为专项整治工作，刑事执行检察厅也印发了《全国检察机关刑事执行检察部门深入开展规范司法行为专项整治工作的指导意见》。我们认为，应当以这次制定《决定》为契机，就如何进一步规范刑事执行检察人员的司法行为提出明确要求。
第二，这是保证刑事执行检察工作健康发展的需要。当前，刑事执行检察职责得到了较大拓展，也可以说权力大了，但随之也带来了责任加重和权力滥用的风险。我们认为，刑事执行检察人员在监督别人执法行为的同时，更要注重对自身司法行为的监督。越是在刑事执行检察职责得以加强和拓展的时候，越是要进一步规范刑事执行检察行为。只有这样才能保证刑事执行检察权依法正确行使，才能不断提高刑事执行检察的司法公信力。
第三，这是预防刑事执行检察人员违纪违法的需要。当前，一些地方仍然存在个别刑事执行检察人员违纪违法问题，最高检对此高度重视，深入分析了近年来全国刑事执行检察人员违纪违法的原因，排查出了容易导致刑事执行检察人员违纪违法的廉政风险点。为有效预防刑事执行检察人员违纪违法，《决定》中明确提出“十项禁令”。“十项禁令”既有利于维护司法公正，规范司法行为，也有利于加强队伍管理。
三、《决定》的学习和贯彻
《决定》是最高检加强和规范刑事执行检察工作的重要指导性文件，认真学习和贯彻《决定》，全面贯彻落实文件精神，是各级检察机关特别是刑事执行检察部门的一项重大任务。各级检察机关刑事执行检察部门应当充分认识做好刑事执行检察工作的重要意义，高度重视刑事执行检察工作，准确把握《决定》的精神实质和具体要求，积极贯彻落实《决定》提出的任务和要求，全面加强和规范刑事执行检察工作，开创刑事执行检察工作新局面。特别是，要注意把握好以下几点：
第一，注意与贯彻落实全国人大常委会对《关于刑罚执行监督工作情况的报告》审议意见结合起来。全国人大常委会组成人员从工作摆布、推进改革、加强机构和队伍建设、加强协调配合等方面对刑事执行检察工作提出了很好的意见建议，《决定》出台也是对这些审议意见的贯彻落实，因此要注意把二者结合起来，一并进行学习贯彻。
第二，注意与学习贯彻全国检察机关刑事执行检察工作会议精神结合起来。全国检察机关刑事执行检察工作会议是监所检察厅更名为刑事执行检察厅后召开的第一次全国性工作会议，具有划时代的重要意义。最高检党组非常重视，曹建明检察长出席并作了重要讲话。会议首次提出了一个工作思路、两条工作主线、三个监督领域、四个更加维护理念、六条工作经验、八个方面转变、八个方面能力建设，指明了当前和今后一个时期刑事执行检察工作的发展方向和工作重点。《决定》的不少内容是对这次会议成果的提炼和固定。
第三，注意对今后刑事执行检察工作的引领和指导。当前，刑事执行检察工作既面临一些长期未能很好解决的老问题，也面临近年来出现的一些新问题，《决定》从理念、原则、工作重点、工作规范等方面进行了一些顶层设计，实际上是当前和今后一个时期刑事执行检察工作的指挥棒，需要发挥引领和指导作用。
第四，注意与其他刑事执行检察规范性文件的协调统一。近年来，最高检先后出台了一些规范刑事执行检察业务工作的规范性文件，如《人民检察院办理减刑、假释案件规定》《人民检察院临场监督执行死刑工作规定》《关于在刑事执行检察工作中防止和纠正冤假错案的指导意见》《人民检察院刑事执行检察部门预防和纠正超期羁押和久押不决案件工作规定(试行)》等。《决定》对这些文件中的基础性的、重要的内容予以合理吸收，对已经不合时宜的内容进行了修改完善，要注意协调统一地学习和贯彻。
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