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《最高人民检察院渎职侵权检察厅关于依法严惩食品安全领域渎职犯罪的通知》理解与适用
文/李文生；霍亚鹏；王建超
2012年6月23日，国务院出台《关于加强食品安全工作的决定》（以下简称《规定》），成为指导当前和今后一个时期我国食品安全工作的纲领性文件，高检院领导对此高度重视。曹建明检察长作出重要批示，要求各级检察机关进一步深入研究预防和惩治食品安全犯罪及职务犯罪问题，加强行政执法与刑事司法的衔接，加大司法支持食品安全工作力度。7月24日，为认真学习贯彻国务院决定及中央和高检院领导同志的重要批示精神，高检院渎职侵权检察厅下发了《关于依法严惩食品安全领域渎职犯罪的通知》（以下简称《通知》）。这是高检院渎职侵权检察厅开展严肃查办危害民生民利渎职侵权犯罪专项工作（以下简称“专项工作”）的一个重要环节和重要举措，旨在通过严惩食品安全领域渎职犯罪行为，切实维护广大人民群众的身体健康和生命安全。
一、制定《通知》的背景
严厉打击食品安全犯罪及所涉渎职等职务犯罪，是检察机关的重要职责。近年来，各级检察机关按照中央的统一部署，与有关执法、司法机关密切配合，不断加大工作力度，为维护食品安全作出了应有的努力。2010年9月15日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》，要求始终保持对危害食品安全犯罪活动的高压态势。随着近几年食品安全事件频发，高检院渎职侵权检察厅也进一步加大了打击危害食品安全渎职犯罪的力度，先后出台了一系列文件，有针对性地指导各级检察机关反渎部门查办该领域渎职犯罪案件。
2011年2月25日，《刑法修正案（八）》增设了食品监管渎职罪，并规定了比滥用职权罪和玩忽职守罪更重的法定刑，将最高法定刑从七年有期徒刑提高到十年，加大了对食品监管渎职犯罪的打击力度。渎职侵权检察厅随即于4月28日下发了《关于认真贯彻执行〈刑法修正案（八）〉严肃查办危害食品安全渎职犯罪的通知》。2012年前后，面对突如其来的“地沟油”和铬超标胶囊事件，渎职侵权检察厅接连下发了《关于转发国务院食品安全委员会办公室〈关于印发严厉打击“地沟油”违法犯罪专项工作方案的通知〉》、《关于认真贯彻执行〈关于依法严惩“地沟油”犯罪活动的通知〉要求，严肃查处“地沟油”犯罪所涉渎职犯罪的通知》、《关于严肃查办铬超标药用胶囊事件所涉渎职犯罪案件的通知》和《关于认真贯彻落实高检院领导批示精神，严肃查办铬超标药用胶囊事件所涉渎职犯罪案件的通知》，指导指挥各地密切关注事件发展，严厉查处有关监管人员渎职犯罪行为。
近年来，我国食品安全违法事件爆发的集中度较高，不断在社会上引起轩然大波，动摇人们对食品安全的信心；国务院计划用3年左右的时间整顿并取得食品安全治理工作的明显成效；人民群众要求检察机关查处有关食品监管人员不作为、乱作为等渎职行为的呼声日益高涨。7月24日，《通知》在我国食品乱象环生、国家治理食品安全工作力度不断加大的背景下应运而生。及时下发《通知》具有很强的必要性：一是进一步体现检察机关打击食品安全领域渎职犯罪的决心，在食品安全形势严峻的情况下必须重典治吏，切实发挥检察机关反渎职能；二是办案领域选择恰当，食品安全问题与人民群众生活密不可分，关系到每个人的饮食安全，严惩食品安全领域渎职犯罪体现了对社会关切的回应，深得人心；三是时间节点把握到位，目前不少地方检察机关已经根据各地实际，查办了一批食品安全领域渎职犯罪案件，下发《通知》既是对前期工作的肯定，又能鼓励和指导各地进一步加大办案力度；四是用集中查办食品安全领域渎职犯罪工作带动专项工作具有较强的可行性，事实证明，各地在开展专项工作过程中，摸索并采用“以小专项带动大专项”的做法确实能起到事半功倍的效果。
二、《通知》内容的理解
《通知》强调，要认真学习贯彻《决定》及中央和高检院领导同志的批示精神，切实增强依法严惩食品安全领域渎职犯罪的责任感和紧迫感；加强与有关部门的联系配合，深入了解食品安全风险点，认真摸排渎职犯罪案件线索；突出重点，主动出击，切实加大查办和预防食品安全领域渎职犯罪力度。在学习贯彻《通知》精神时，以下几个关注点需要加以重点把握。
（一）关于对食品安全的理解
这是严惩食品安全领域渎职犯罪的一个前提和基础。首先需要指出的是，这里的“食品”是一个较为宽泛的概念，涵盖了食用农产品、药品等与人体健康和生命安全有关的可食用产品。根据我国食品安全法的规定，食品安全，“指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。食品安全不是一个绝对的概念，通常认为对人体有益或者没有毒性的食品，在某些情况下也会对人体造成危害，譬如食盐过量会中毒，饮酒过度会伤身，一些人吃海鲜会过敏，等等。因此，评价一种食品或者其成分是否安全，不能单纯地看它内在固有的“有毒、有害物质”，更要看它是否符合食品安全标准，是否会造成实际危害。2009年，食品安全法取代了1995年起施行的食品卫生法，法律名称的更改体现了立法理念的深刻变革。对照来看，食品安全法扩大了法律调整范围，涵盖了“从农田到餐桌”的全过程，并且在一个更为科学的体系下，可以用食品安全标准来统筹食品相关标准，避免目前食品卫生标准、食品质量标准、食品营养标准之间的交叉与重复。因此，“食品安全”不仅指食品本身的安全无害，还要求用于食品的包装材料和容器，用于食品生产经营的工具、设备，用于食品的洗涤剂、消毒剂，食品添加剂等均不能直接或者间接影响食品安全。食品安全涵盖原料来源、生产、加工、贮运、分销、零售整个链条的安全问题。一方面是指原料的安全问题。食品原料最初均源自于种植或者养殖，当然一些食用农产品的加工制成品也可能成为另一些食品的原料来源。如果食品原料是种植的农产品，则需要对农药、肥料、生长调节剂等进行安全评估；如果是养殖的农产品，则需要对兽药、饲料和饲料添加剂等进行安全评估。用于食品生产的原料，一律要求致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质符合食品安全标准，而且这一要求通用于食品被食用前的各个阶段。另一方面是指成品的安全问题。食品生产、加工、贮运、分销、零售等环节可以合称为食品生产经营，生产经营环节更多地需要考虑成品的安全，每个环节都须符合一系列严格的标准和要求。
检察机关在执法办案中，不仅需要了解哪些食品是安全的，更需要知道哪些食品是有毒、有害、不安全的。根据食品安全法的相关规定，以下食品是禁止生产的：一是用非食品原料生产的食品或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品，或者用回收食品作为原料生产的食品；二是致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品；三是营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品；四是腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品；五是病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品；六是未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品；七是被包装材料、容器、运输工具等污染的食品；八是超过保质期的食品；九是无标签的预包装食品；十是国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品。食品监管人员在查处上述违法经营问题时是否依法正确履行职责，是检察机关必须关注的重点。
（二）关于对我国食品安全监管体制的认识
我国食品产业的复杂性及食品安全监管体制的多重性，导致司法实践中常常出现面对食品安全事故却无从确定监管主体和监管责任人的情况。因此，就查办食品安全领域渎职犯罪而言，检察机关需要对我国现行的食品安全监管体制有更加充分的认识。
我国食品安全监管体制经历了从卫生部门一家监管到各个部门实施分段监管的变化，自2004年国务院出台《关于进一步加强食品安全工作的决定》开始，我国确立了分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制。综合食品安全法等法律和规范性文件，我国分段监管的食品安全监管体制主要涉及食品安全委员会、卫生行政部门、农业行政部门、质量监督部门、工商行政管理部门、国家食品药品监督管理部门及县级以上各级政府。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；食药监部门负责餐饮服务环节的监管。食安委是议事协调机构，职能定位是加强对各有关监管部门的协调、指导；职能调整后，卫生部门主要承担食品安全综合协调职责，如食品安全风险评估、标准制定、信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规程制定，组织查处食品安全重大事故等；县级以上地方各级政府统一负责当地食品安全监督管理工作，乡（镇）政府和街道办事处应将食品安全工作列为重要职责内容，主要负责人要切实负起责任，并明确专门人员具体负责，做好食品安全隐患排查、信息报告、协助执法和宣传教育等工作。这种分段监管体制有利于各司其职，解决食品安全监管链条过长、监管乏力的问题，在实际工作中能够对改善食品安全状况发挥积极作用，提高各部门在食品安全工作中的监管效能，但这种监管模式也暴露了实际工作中存在监管职责交叉与空白并存、责任难以落实、问题面前推诿扯皮等情况。
（三）关于食品安全领域渎职犯罪的打击重点
《通知》强调，要重点围绕从食品原料来源到生产、加工、贮运、分销、零售等各个环节的风险点，严肃查办食品生产、流通、销售各环节监管人员的失职渎职犯罪案件。这实际上是为我们指明了办案方向。《通知》要求着力查办的五类案件都是食品监管人员未认真履行职责，给国家和人民利益造成重大损失的犯罪案件。一是严惩滥用职权类渎职犯罪案件。前两类案件重点打击的是食品安全监管人员滥用职权类的渎职犯罪案件。这两类案件涉案人员的主观恶性最为明显，一般具有徇私情节，主要表现为监管人员在执法过程中发现食品生产经营者存在制假售假等危害食品安全的行为，却不依法予以处理，该罚款的不罚款，该没收的不没收，该取缔的不取缔，该移交司法机关处理的刑事案件仅仅以罚款了事等。甚至还有一些监管人员，与不法食品生产经营者勾结，形成利益共同体，纵容违法生产经营行为，沦为不法分子的“保护伞”。二是严惩玩忽职守类渎职犯罪案件。第三类案件重点打击的是食品安全监管人员玩忽职守类的渎职犯罪案件。这类案件的涉案人员主观态度不如前两类那么明显，监管人员往往抱着睁一只眼闭一只眼的态度执法，主要表现为执法检查中走过场，或者受当地经济发展压力等因素限制不敢严格执法，对违法行为长期坐视不管，或者对辖区内众所周知的危害食品安全行为没有觉察或充耳不闻、不管不问等。三是严惩食品安全事故所涉渎职犯罪及影响重大的渎职犯罪案件。第四类案件重点打击的是食品安全恶性事件所涉监管人员渎职犯罪案件；第五类案件重点打击的是党委政府关注、人民群众关心的危害食品安全的渎职犯罪案件。第四和第五类案件着眼于“较大影响”，有的已经造成食品安全事故事件，有的群众反映强烈、党委政府关注，有的新闻媒体曝光、社会影响恶劣，这都是由于食品监管人员不认真履行监管职责，最终导致食品安全“潜规则”、事故事件等集中爆发的结果。以上五类案件，共同特点是危害人民群众身体健康和生命安全，破坏社会主义市场经济秩序，给国家和人民利益造成重大损失，影响社会和谐稳定，各级检察机关要认真领会《通知》精神，重点关注这些案件并予以严惩重处。
三、如何贯彻落实《通知》精神
贯彻落实好《通知》精神，必须按照中央和高检院领导的重要批示精神，围绕查办食品安全领域渎职犯罪案件采取有力措施，务必取得实效。
（一）高度重视《通知》的贯彻落实工作，加强打击食品安全领域渎职犯罪的组织领导
各级检察机关要充分认识贯彻落实《通知》精神的重要性和紧迫性，将集中查办食品安全领域渎职犯罪纳入专项工作，认真组织开展，抓实抓好。一是及时向当地党委、人大汇报中央要求和高检院部署，主动汇报执法办案的成效以及遇到的困难和问题，积极争取领导的重视和支持。二是检察机关要精心组织，认真部署开展工作。各级检察院党组要认清形势和要求，把打击食品安全领域渎职犯罪摆上议事日程，明确思路、把握方向，加强组织协调。各级检察长要靠前指挥，必要情况下可以成立领导小组，责任落实到人。三是处理好打击食品安全领域渎职犯罪工作和严肃查办危害民生民利渎职侵权犯罪专项工作的关系。切实将打击食品安全领域渎职犯罪工作作为专项工作的重要内容，纳入同一格局之中，达到专项工作突出重点、重点工作推动专项的良好互推关系。四是做好打击食品安全领域渎职犯罪的保障工作，重点解决办案经费不足、办案力量不强、装备保障落后等问题。
（二）坚持以执法办案为中心，把加大查办案件力度作为首要任务，不断强化工作措施
一要紧盯风险点，找准办案主攻方向。当前，乳制品、肉制品、食用油、米面主食、酒水饮料、食品添加剂等领域曝光的一些食品安全隐患和事件，充分说明与人民群众生活息息相关的重点品种食品的安全正受到严重威胁，执法监管人员在上述监管领域出现的渎职犯罪案件是检察机关查处的重中之重。总的来看，各环节的风险点主要有以下几方面：一是许可证发放问题，包括为不合格企业发证、续证，合格证过期仍允许继续生产，故意不给合格企业发证等行为；二是非法添加问题，包括不依法查处从业人员饲喂或者在生产经营中添加各种非法物质的行为等；三是病死肉问题，包括不依法查处从业人员非法屠宰、加工、运输、销售病害食用动物及其制品的行为等；四是过期或变质问题，包括允许过期或变质食品被从业人员重新加工、更改日期后销售等行为；五是包装问题，包括不依法查处包装不合规范、故意用工业物质冒充食品、用非食品级包装材料包装食品等行为；六是明令禁止生产的食品问题，包括不依法查处从业者用猪三腺加工肉制品，用厨余垃圾加工食用油等行为。各级检察机关要紧盯食品安全领域渎职犯罪的风险点，并将涉及的渎职犯罪作为办案重点和主攻方向，发现一起坚决查处一起，绝不姑息。二要强化办案措施，进一步加大办案力度。一是积极拓宽案件线索来源渠道。各级检察机关要健全举报和受理机制，主动从监管等部门了解线索，从社会热点事件、媒体舆论等渠道摸索线索，从各种日常信息中敏锐捕捉案件线索。二是重视整合检察机关内部资源。建立由院领导牵头的查办食品安全领域渎职犯罪协调领导小组，定期不定期地听取各内设机构线索移交、协作配合、办案情况汇报，做好并案侦查和侦监、公诉引导侦查取证工作，提高收集、固定证据和准确适用法律的水平。三是健全侦查办案一体化机制。重视基层院的基础作用，注重发挥市级院的主体作用，特别是对于危害食品安全的跨地区、重大复杂疑难渎职案件，要加强协作配合和统一指挥，综合运用上级院派员督办、参办、领办和异地交办、组织特别侦查队等多种措施，增强排除干扰阻力、侦查破案的能力。三要加强协作配合，形成执法办案合力。继续深入落实中办发《关于加大惩治和预防渎职侵权违法犯罪工作力度的若干意见》关于建立查办重大复杂渎职侵权犯罪案件联席会议制度、专案调查机制的要求，建立并完善行政执法与刑事司法相衔接机制。加强与纪检监察、有关行政执法和相关司法机关的联系沟通，推动形成信息共享、联网查询、线索移送、案件协查、共同协防、监督配合的机制，完善介入重大责任事故调查机制，增强惩治和预防食品安全领域渎职犯罪的合力。
（三）坚持惩治和预防相结合，切实突出执法办案效果
一方面要坚持惩防并举。各级检察机关要强化能动司法，推动完善食品安全犯罪防治体系。要进一步发挥反渎工作主动性，对在查办危害食品安全及相关职务犯罪案件过程中发现的食品监管领域存在的机制、体制、制度问题，以及渎职犯罪发生的原因、教训，要向有关部门和发案单位提出整改意见或检察建议，帮助其建章立制、堵塞漏洞，防患于未然。另一方面要做好适当宣传。要进一步加强舆论宣传和法制教育工作。对于社会高度关注的危害食品安全及所涉渎职犯罪案件，要注意关注舆论情况、及时发布工作部署和查处成效等，积极回应人民群众的关切。要通过发布典型案例等多种形式，做好法制宣传教育工作，营造良好的惩治危害食品安全犯罪及所涉渎职犯罪的舆论氛围，震慑不法分子，预防犯罪发生，进一步赢得人民群众的支持和参与。
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