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《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部关于规范量刑程序若干问题的意见》解读
最高人民检察院 罗庆东 刘辰
为深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，落实认罪认罚从宽制度，进一步规范量刑程序，确保量刑公开公正，根据刑事诉讼法和有关司法解释等规定，结合工作实际，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部（以下简称“两高三部”）于2020年11月5日联合印发了《关于规范量刑程序若干问题的意见》（以下简称《量刑程序意见》）。为便于准确理解和适用有关规定，现解读如下。
一、修改背景和过程
2010年，“两高三部”联合制定了《关于规范量刑程序若干问题的意见（试行）》，引入量刑建议对于规范量刑程序，促进量刑公开公正，提高人民群众满意度和司法公信力发挥了积极作用。近年来，随着多个刑法修正案的出台和刑事诉讼法的修改，对于量刑情节和量刑程序的相关规定有了新的变化，特别是2018年刑事诉讼法修改确立了认罪认罚从宽这一重要制度，明确了量刑建议的法律依据和新的办案要求。2019年6月，“两高三部”决定共同修改《关于规范量刑程序若干问题的意见（试行）》。随后，最高人民检察院第一检察厅与最高人民法院刑事审判第三庭组织人员抓紧开展此项工作。经集中研究论证，广泛征求意见，充分沟通交流，最终达成一致意见。修改中，还将关于认罪认罚案件量刑建议的主要规范要求写入2019年10月“两高三部”会签的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《认罪认罚指导意见》），保持了规范性文件间的协调一致。
二、修订的主要内容
《量刑程序意见》共28条，是关于规范包括认罪认罚案件在内的所有刑事案件的量刑与量刑建议的程序性规定。
（一）关于规范量刑程序的基本要求
第一条是关于规范量刑程序的基本要求。其中，第一款要求法院审理刑事案件，在法庭审理中应当保障量刑程序的相对独立性。2012年与2018年两次刑事诉讼法修改，规定了庭审中定罪与量刑程序应适当分离。为了落实这一要求，《量刑程序意见》用较大篇幅对此作了规定，分别从速裁程序、简易程序、普通程序审理案件以及裁判文书的说理等方面提出了明确要求。第二款是新增加的规定，要求检察机关在审查起诉中应当规范量刑建议。认罪认罚从宽制度要求检察机关在认罪认罚案件中应当提出量刑建议，使得量刑建议在诉讼活动中的重要性更加凸显，具有独立价值。检察机关在审查起诉中的量刑建议活动只有遵循量刑规律，遵守量刑建议的相关规定，才能提高量刑建议的规范化。
（二）关于量刑证据的收集与审查
第二条主要是规范量刑证据的收集、审查、移送工作。全面收集、审查、移送量刑证据是实现量刑公正的前提，为转变实践中存在的重定罪证据轻量刑证据的倾向，第一款规定，侦查机关、检察机关应当依照法定程序，全面收集、审查、移送证明犯罪嫌疑人、被告人犯罪事实、量刑情节的证据。
第二款是新增条款，是关于财产刑的相关规定。实践中，司法机关对于财产刑适用的重视还不够，往往注重对犯罪构成证据的收集取证，忽视对犯罪嫌疑人财产状况的调查，这为罚金刑量刑建议的提出和判决造成了障碍。特别是认罪认罚从宽制度确立后，刑事诉讼法明确规定，量刑建议包括主刑、附加刑和刑罚执行方式，这就要求重视对罚金刑量刑建议的提出。罚金刑量刑建议的提出应当根据案件具体情况及犯罪嫌疑人、被告人财产状况，综合考虑其缴纳罚金的能力，依法提出。考虑到对财产状况的调查往往难度较大、历时较久，检察机关的手段有限、办案期限较短，由侦查机关调查更为合适，因此该款规定，对于法律规定并处或者单处财产刑的案件，侦查机关应当根据案件情况对被告人的财产状况进行调查，并向检察机关移送相关证据材料；检察机关应当审查并向法院移送相关证据材料。
第三款也是新增条款，主要是对引导侦查机关全面收集量刑证据的规定。根据规定，检察机关在审查起诉时发现侦查机关应当收集而未收集量刑证据的，可以退回侦查机关补充侦查，也可以自行侦查；检察机关退回补充侦查的，侦查机关应当按照检察机关退回补充侦查提纲的要求及时收集相关证据。检察官在办案时要注意防止证据收集不及时而灭失，充分发挥引导侦查的职能作用，退回补充侦查的，要制作详细的取证提纲。同时，也要注意考量退回补充侦查的必要性，对于易调取的证据，可以通过自行侦查等方式予以调取，增强检察机关收集量刑证据的主动性和灵活性，减少不必要的程序回流，有效降低“案-件比”。
（三）关于社会调查评估
第三条系新增条款，明确了司法机关委托社区矫正机构开展社会调查评估的程序，以及社会调查评估在决定非羁押刑罚中的定位。
一是重申检察机关有权委托社区矫正机构开展社会调查评估。根据刑法、刑事诉讼法的规定，对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正。社区矫正法第十七条没有将检察机关列为社区矫正决定机关，一些地方对检察机关是否能够委托社区矫正机构开展社会调查评估产生了分歧，对管制、缓刑量刑建议的提出及认罪认罚从宽制度的落实产生了一定影响。对此，最高检高度重视，通过多个渠道积极反映并得到中央有关部门一致认同。《量刑程序意见》第三条第一款明确规定，对于可能判处管制、宣告缓刑的案件，侦查机关、检察机关、法院均可以委托社区矫正机构或者有关社会组织进行调查评估，该条第二款还进一步对社区矫正机构落实侦查机关、检察机关或法院的调查评估委托作出了要求。“两高三部”对检察机关有权委托社会调查评估的意见是一以贯之且明确的，各地在执行过程中，应当加强与相关部门的沟通，落实好相关规定。
二是社会调查评估意见是判处管制或宣告缓刑的重要参考，但非必要前提。第三条第三款明确，社会调查评估不是判处管制和宣告缓刑的必要条件，同理，检察机关提出缓刑或者管制的量刑建议，也不以社区调查评估为必要前提。实践中，有些案件，特别是适用速裁程序审理的轻微案件，可能在十天甚至几天内就审结提起公诉，社区矫正机构往往尚未对能否社区矫正回复意见，但是其他证据可以证明符合宣告缓刑条件的，不影响检察机关根据在案证据提出判处管制或宣告缓刑的量刑建议。
（四）关于宣告禁止令和从业禁止
第四条系新增条款，主要是适应刑法修正案（八）、刑法修正案（九）新增禁止令和从业禁止的规定，规范禁止令和从业禁止建议的提出与判罚，与法律规定相衔接。基于有效预防犯罪的需要，特别是对与职业相关的犯罪，如危害食品药品安全，生产、销售伪劣商品，妨害对公司、企业的管理秩序等犯罪，不能“一判了之”，检察机关在对相关犯罪提起公诉时，要积极提出适用禁止令和从业禁止的建议。提出禁止令和从业禁止的建议前，要认真听取犯罪嫌疑人及其辩护人或者值班律师的意见。对于法院判处的禁止令和从业禁止刑罚有无得到有效执行，也需要开展跟踪监督。
（五）关于提出量刑建议的条件
第五条为新增条款，对提出量刑建议的条件进行了明确和细化。
—是对检察机关提出量刑建议的原则性规定。重申了被告人认罪认罚的案件，检察机关应当提出量刑建议。笔者认为，符合提出条件的，应尽量提出量刑建议，以利于量刑的规范化。对于非认罪认罚案件，鉴于被告人存在辩解，庭审中证据发生变化的可能性较大，量刑建议可以以幅度刑为主。
二是对提出量刑建议的条件予以细化。检察机关提出量刑建议的案件，必须犯罪事实和量刑情节均已查清。检察机关要秉承客观公正的立场全面收集、审查各种量刑证据。实践中酌定量刑情节、从宽量刑情节容易被忽略，检察官要及早关注，注意听取犯罪嫌疑人、辩护人、值班律师意见，鼓励犯罪嫌疑人、被告人及早提出对其有利的量刑情节，避免庭审中因提出新的量刑情节导致量刑建议的调整或者程序的转换，影响诉讼效率。对于不影响定罪量刑的其他情节，不要求全部查清。
（六）关于量刑建议的内容与要求
第六条主要规范量刑建议的内容与要求。对于主刑由原来的“应当具有一定幅度”改为“可以具有一定的幅度，也可以根据案件具体情况，提出确定刑期的量刑建议”。建议判处财产刑的，可以提出确定的数额，对量刑建议的精准化提出了更高的要求。
需要注意的是，《量刑程序意见》是对量刑活动的原则性规定，针对的是检察机关提起公诉的所有刑事案件，既包括认罪认罚案件，也包括其他案件。因此，为兼顾不适用认罪认罚从宽制度的案件，对量刑建议作出了可以具有一定的幅度，也可以提出确定刑期的较为原则的规定，但认罪认罚案件量刑建议是在此原则下适用更为具体、特殊条文的规定。理解该条不要忽视《量刑程序意见》前后条文的衔接呼应，《量刑程序意见》第二十七条专门对认罪认罚案件量刑建议适用《认罪认罚指导意见》的规定予以重申，即办理认罪认罚案件，检察机关一般应当提出确定刑量刑建议；对新类型、不常见犯罪案件，量刑情节复杂的重罪案件等，也可以提出幅度刑量刑建议。此外，要坚持量刑建议精准化的发展方向，对于不适用认罪认罚从宽制度的案件，根据案件的具体情况，也可以提出确定刑期的量刑建议以及确定数额的财产刑建议等。
（七）关于提出量刑建议的依据
第七条主要是规范量刑建议的提出依据。2014年最高法首次公布《关于常见犯罪的量刑指导意见》，后经修订完善，形成了对量刑的基本方法、常见量刑情节的适用、15个常见犯罪的量刑标准的细化规定，为量刑活动提供了可量化的方法和标准。在总结经验的基础上，根据工作需要，最高法、最高检拟在“刑法修正案（十一）”出台后，联合制发新的量刑指导意见。各省级检察院、法院可据此陆续制定本地区关于常见犯罪量刑的实施细则，对上述规定予以细化。这些规范性文件都是提出量刑建议的基本遵循，也是量刑活动最重要的指导标准。对于新类型、不常见犯罪案件，如何提出量刑建议，可以参照相关量刑规范提出，如可以参照相关司法解释、规范性文件中有关量刑的规定，参照指导性案例等。
该条还规定提出量刑建议应当说明理由和依据。量刑建议说理一直是量刑建议精准化的重要要求，有利于规范量刑建议活动，有利于法官采纳量刑建议；认罪认罚案件中，还有利于促进量刑协商一致，减少具结反悔。检察官应当重视对量刑建议的说理。对于说理的方式方法、详略程度，司法实践中还应加强探索，达到有效说理与保障诉讼效率间的平衡。对于适用速裁程序审理的案件，鉴于事实清楚、案情简单，可以简化说理。
（八）关于量刑建议的提出方式
第九条规范的是量刑建议的提出方式，主要有两种方式：一种是单独制作量刑建议书，另一种是在起诉书中写明量刑建议，后者主要是针对简单的适用速裁程序审理的案件。这也是总结了认罪认罚从宽制度试点以来的做法，适用速裁程序审理的案件事实清楚、证据确实充分，实践中出现变化的可能性较小，量刑建议在起诉书中载明简化了文书，有利于提高诉讼效率。而对于适用普通程序、简易程序审理的案件，由于案情、量刑情节相对复杂、易变，则可以制作量刑建议书提出，更有利于量刑建议说理和作出调整。
（九）关于量刑证据庭审举证方式
第十六条为新增条款，是关于量刑证据庭审举证方式的规定。分别从量刑证据举证一般要求和复杂案件举证两个方面作出规定。第一款规定了法庭调查中，公诉人可以根据案件情况合理安排和调整举证顺序，以及“先出示定罪证据，后出示量刑证据”的原则。第二款对有数起犯罪事实的较为复杂的案件作出规定，对于有数起犯罪事实的案件的量刑证据，可以在对每起犯罪事实举证时分别出示，也可以对同类犯罪事实一并出示。近年来发案量较大的涉众型案件，证据多、类型同一，如退赃的证据，由于受害人众多，有时难以一一对应具体某笔事实的赃款，有时一一列举耗时太久不现实。对此允许一并出示证据更符合司法实践，规定可以以一组量刑证据一并举证对应多笔事实，更有利于检察机关指控犯罪和庭审集中审理。
（十）关于量刑建议的采纳与调整
第二十三条规范了法院对量刑建议的采纳与量刑建议的调整。第一款明确了采纳量刑建议的标准，对于事实清楚，证据确实、充分，指控的罪名准确，量刑建议适当的，法院应当采纳。“应当采纳”意味着必须采纳，没有例外。第二款规定对量刑建议的调整程序。
需要强调的是，第二十三条的规定是针对所有刑事案件而言的，量刑建议的采纳标准和调整程序是原则性规定，准确地说是针对认罪认罚以外案件的规定，因此在采纳标准和调整程序上都与认罪认罚案件体现出了差别。对于认罪认罚案件量刑建议采纳标准和调整程序的要求，《量刑程序意见》第二十七条予以重申，仍然适用《认罪认罚指导意见》，即法院经审理，认为量刑建议明显不当，或者被告人、辩护人对量刑建议有异议且有理有据的，法院应当告知检察机关，检察机关可以调整量刑建议；法院认为调整后的量刑建议适当的，应当予以采纳；检察机关不调整量刑建议或者调整后仍然明显不当的，法院应当依法作出判决。
（十一）关于认罪认罚案件的量刑建议
第二十七条主要是明确《量刑程序意见》与《认罪认罚指导意见》之间的关系。《量刑程序意见》是针对所有刑事案件的规范，兼顾了认罪认罚案件与非认罪认罚案件的特点，相对较为原则。而办理认罪认罚案件，则需要按照《认罪认罚指导意见》的规范要求进行。
此外，《量刑程序意见》还规范了法院的量刑庭审程序，包括法庭审理应当保障量刑程序的相对独立性；适用认罪认罚从宽制度的速裁、简易和普通程序案件，庭审应当简化，主要围绕量刑展开；明确法庭调查和法庭辩论环节一般遵循先定罪后量刑的审理顺序；规定控辩双方无异议的有利于被告人的补充证据可以进行庭外核实；法庭辩论诉讼各方发表意见的顺序，等等。
三、适用中需要注意的问题
量刑建议是法律赋予检察机关的一项重要职责，实践中许多检察官对这项工作还不太熟悉，特别是提出确定刑量刑建议的能力还不适应这项工作，《量刑程序意见》是规范量刑程序的重要业务规范性文件，检察机关应当认真学习贯彻。
（一）切实提高对量刑建议工作重要性的认识
回顾量刑程序不断发展完善的过程，检察机关的量刑建议权经历了从无到有，从粗放到精准，从弱到强的演变。特别是2018年刑事诉讼法确立认罪认罚从宽制度，量刑建议从可有可无到必不可少，法律层面确立了量刑建议的重要意义。
在认罪认罚从宽制度的适用中，量刑建议具有程序启动的先决作用，是控辩双方合意的结果，对法院的判决具有法定的约束力。可以说，检察机关量刑建议的质量直接影响认罪认罚从宽制度的推进和实施，直接影响检察机关的司法权威和公信力。各级检察机关特别是刑事检察人员务必高度重视量刑建议权的重要意义和价值。
（二）加强学习培训，全面提升量刑建议能力
2010年起全国检察机关全面推开量刑建议工作，但实践中办案人员普遍对量刑建议的重视程度不够，对法院量刑规律研究不够，对量刑方法掌握不够，且不够规范和精准。认罪认罚从宽制度实施以来，量刑建议成为控辩审三方关注的一大焦点，不少检察官明显感觉到自身量刑建议的能力不足。
实践中，要高度重视量刑建议方面的专题培训，邀请资深法官、优秀检察官上台讲课，把量刑的规律、方法弄懂学透，将量刑建议的具体规则烂熟于心。各省级检察院要不断总结相关规范落实中存在的问题，加强研究指导，对一些共性问题也可以提交最高检共同研究。检察官也需要不断加强学习，尽快补齐短板，确保提出的量刑建议精准、合理，能让被告人信服，让法官采纳。
（三）借助量刑智能辅助系统提高量刑建议的精准度
最高检与最高法有关部门正在积极沟通协商，共同推广量刑智能辅助系统，通过嵌入业务系统，为检察官量刑建议工作提供最直观的指引。目前，已开始部署量刑智能辅助系统在部分地区试点，希望试点省份能用尽用，多用多试，积累经验，反馈情况。各地要及时总结量刑智能辅助系统应用中存在的问题及经验做法，不断提升其智能化水平，促进量刑建议工作创新发展。
[编辑：姜梦]
【注释】
*最高人民检察院第一检察厅副厅长、一级高级检察官，法学博士；
**最高人民检察院第一检察厅主办检察官，法学博士。
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