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《全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第九章渎职罪主体适用问题的解释》的理解与适用
文/黄太云
2002年12月28日，九届全国人大常委会第三十一次会议通过了《关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》，对于惩治渎职犯罪，维护国家权力行使的廉洁性，具有重要意义。现将该立法解释涉及的有关问题介绍如下：
一、立法背景
我国刑法专设渎职罪一章。1997年修改刑法时，将本章所规定的犯罪主体由国家工作人员修改为国家机关工作人员，主要考虑是国家机关工作人员行使着国家公权力，这些人员如果玩忽职守、滥用职权或者徇私舞弊，社会危害较大。为使国家机关工作人员正确行使权力，有必要对国家机关工作人员的渎职行为单独作出规定。对于国有公司、企业、事业单位等国家工作人员的渎职犯罪规定在其他有关章节。
根据宪法的规定，国家机关包括国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关。国家机关工作人员应是在上述机关中从事公务的人员。近年来，在司法实践中遇到一些新情况：一是法律授权规定某些非国家机关的组织，在某些领域行使国家行政管理职权；二是在机构改革中，有的地方将原来的一些国家机关调整为事业单位，但仍然保留其行使某些行政管理的职能；三是有些国家机关将自己行使的职权依法委托给一些组织行使；四是实践中有的国家机关根据工作需要聘用了一部分国家机关以外的人员从事公务。上述这些人员虽然在形式上未列入国家机关编制，但实际是在国家机关中工作或者行使国家机关工作人员的权力。一些部门认为，这些人员在行使国家权力时，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊构成犯罪的，也应按照国家机关工作人员渎职罪的规定处罚。最高人民法院、最高人民检察院建议全国人大常委会对此作出明确解释。
根据立法法第四十四条的规定，法制工作委员会邀请最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国务院法制办等有关部门和专家学者对刑法渎职罪主体的适用问题进行了研究，本着“权利与义务相统一，行使职权与承担责任相平衡”的原则，拟出了立法解释草案，经九届全国人大常委会第三十一次会议审议后通过。
二、立法解释的主要内容
全国人大常委会《关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》主要内容如下：“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。”
根据此解释，除国家机关工作人员以外，在行使国家权力时，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊构成犯罪，应依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任的还包括以下几类人：
1.在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员。
《行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”近年来，随着机构改革的深入和政府部分权力的下放，一些法律、法规授权某些非国家机关的组织在某些领域行使国家行政管理职权。如根据《证券法》的规定，证券业和银行业、信托业、保险业实行分业经营、分业管理。证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理；《保险法》规定，国务院保险监督管理机构负责对保险业实施监督管理。这些权力过去法律规定是由中国人民银行行使的，而证监会、保监会并非国家机关。虽然法律授权行使国家行政管理职权的主体由过去的国家机关变为现在的非国家机关的组织，但从职权的性质和权限上讲，仍属于国家管理职权的一部分，与过去由国家机关行使时的权限是一样的。在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员的权力与过去该权力由国家机关行使时国家机关工作人员的权力也是一样的。
2.在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员。
《行政处罚法》第十八条规定：行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合法定条件的组织实施行政处罚，受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚。在实践中，一些国家行政机关将部分行政处罚权进行了委托授权。如一些地方的卫生行政部门委托卫生防疫站向食品卫生经营企业和食品生产经营人员发放卫生许可证，文化局委托其事业单位文化市场管理办公室负责开办文化娱乐场所的审批，等等，都属于此类委托。接受委托的组织可以委托行政机关名义实施行政处罚。很显然，接受委托的组织行使的仍是国家的行政处罚权。在受委托的组织中从事公务的人员，与委托授权的国家机关工作人员所拥有的该项行政处罚权是相同的。
3.虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员。这主要是指那些虽不属于国家机关的正式在编人员，但由于临时借调，聘用关系而在国家机关中行使国家机关职权的人员。如在监狱行使监管、看守职责的合同制民警，等等。
应当指出的是，本立法解释所要解决的不是这三类人的“血统”、“身份”问题，而是要解决当这些人在行使国家机关职权过程中，有渎职行为构成犯罪时，如何适用刑法追究刑事责任的问题。因此，立法解释强调这三类人必须是“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员”、“在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员”、或者“虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员”，并且是在代表国家机关行使职权时，发生的渎职行为，构成犯罪的，才依照渎职罪追究刑事责任。换言之，虽在这类组织中或者在国家机关中工作，但不是从事公务，而是从事其他事务，如从事劳务的人员，也就谈不上“代表国家机关行使职权”，即使有犯罪行为，也不应按渎职罪追究刑事责任。
三、《关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》的效力问题
立法解释是对法律条文立法原意的阐释或者对法律条文的含义作进一步明确，并不涉及对法律条文的修改、补充。法律条文规定的含意应当是在法律生效时就存在的。因此，立法解释对法律条文的效力没有影响。对于立法解释公布前还没有判决的案件，应当根据立法解释的精神适用有关刑法条文作出判决。
（作者单位：全国人大常委会法工委刑法室）
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