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【检例第228号】内蒙古自治区鄂尔多斯市检察机关督促保护秦直道遗址公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼 民事公益诉讼 文物保护 综合履职 模拟修缮 指定管辖
【要旨】
检察机关办理严重损毁文物案件，应当注重依法综合运用刑事检察和公益诉讼检察等职能。不可移动文物本体全部毁坏，依法不得在原址重建的，可以采取模拟修缮方式确定受损文物价值。上级人民检察院可以商同级人民法院共同指定基层人民法院、基层人民检察院办理民事公益诉讼案件。
【基本案情】
秦直道南起陕西省淳化县，北至内蒙古自治区包头市九原区，全长700多公里，是我国古代重要的交通、贸易和民族融合大通道，对研究我国古代交通史及秦代历史具有重要价值。2006年，秦直道·达拉特旗段（秦）被国务院核定公布为第六批全国重点文物保护单位。2009年至2020年，内蒙古自治区达拉特旗A煤矿（以下简称A企业）、B煤炭有限责任公司（以下简称B企业）在秦直道遗址本体上生产作业，造成3214.01米秦直道遗址全部毁坏。
【检察机关履职过程】
线索发现。2023年3月，达拉特旗公安局以杨某某（A企业负责人）、郭某某（B企业原法定代表人）等人涉嫌故意损毁文物罪移送达拉特旗人民检察院审查起诉。案件办理过程中，达拉特旗人民检察院刑事检察部门发现该案可能存在损害公共利益的情形，遂将案件线索移送该院公益诉讼检察部门。
行政公益诉讼案件办理。达拉特旗人民检察院发现公益诉讼案件线索后，请示鄂尔多斯市人民检察院，两级检察机关研判认为，A、B两家企业的生产作业行为造成秦直道遗址被毁坏，损害了公共利益。根据《中华人民共和国文物保护法》（2017年修正，以下简称文物保护法）规定，达拉特旗人民政府负责本行政区域内的文物保护工作，但其在工程建设文物前置审批工作中把控不严；达拉特旗文化和旅游局（以下简称达拉特旗文旅局）负责对本行政区域内的文物保护实施监督管理，但其未依法落实有保护范围、有标志说明、有记录档案、有专门保护管理机构或者专人负责保护管理的“四有”工作要求。2023年7月5日、7月13日，达拉特旗人民检察院、鄂尔多斯市人民检察院分别对达拉特旗文旅局、达拉特旗人民政府以行政公益诉讼立案。立案后，两级检察机关邀请内蒙古博物院专家多次深入遗址开展现场勘验，查明A企业、B企业煤炭生产作业分别导致1798.88米、1415.13米秦直道遗址区段全部毁坏。
2023年10月30日，鄂尔多斯市人民检察院依据文物保护法第八条的规定，向达拉特旗人民政府制发检察建议，督促其依法全面履行文物保护责任，统筹文物行政部门和相关职能部门严格落实工程建设文物前置审查制度，加强对秦直道遗址的保护。同日，达拉特旗人民检察院依据文物保护法相关规定向达拉特旗文旅局制发检察建议，督促其全面履行对秦直道遗址的监管职责，依法处理A企业、B企业在秦直道遗址范围内的采矿行为，落实秦直道遗址“四有”工作要求，对秦直道遗址达拉特旗段采取有效保护措施。收到检察建议后，达拉特旗人民政府积极推动秦直道遗址保护工作，申请专项文物保护资金，加强文物管理力量；严格落实工程建设文物前置审查制度，完善相关流程，累计督促完成611个建设项目文物考古调查和前置审批手续办理。达拉特旗文旅局依法对案涉企业作出行政处罚，核查辖区内秦直道遗址分布及保存现状，委托编制《达拉特旗秦直道遗址专项文物调查勘探报告》，落实秦直道遗址“四有”工作要求，在秦直道遗址重要地段增设了安全警示牌，并组织开展不定期安全巡查。
民事公益诉讼案件办理。检察机关进一步研判认为，文物保护法针对破坏文物行为仅规定了责令改正、罚款等行政处罚种类。本案中，单纯给予行政处罚，受损公共利益无法全面恢复，检察机关可以依法提起民事公益诉讼，要求违法行为人承担损害赔偿责任。2023年7月5日，达拉特旗人民检察院对A、B两家企业以民事公益诉讼立案，并依法开展调查取证。同年9月25日，达拉特旗人民检察院就提起民事公益诉讼向鄂尔多斯市人民检察院报请指定管辖。鄂尔多斯市人民检察院经审查认为，本案侵权行为发生地、损害结果地均位于达拉特旗，且刑事案件由达拉特旗人民检察院办理，为便于当事人诉讼，更好发挥庭审对当地群众的法治宣传教育作用，提升文物保护意识，可以由该院提起民事公益诉讼。鄂尔多斯市人民检察院商请鄂尔多斯市中级人民法院指定管辖，鄂尔多斯市中级人民法院报请内蒙古自治区高级人民法院批准后，裁定本案由达拉特旗人民法院审理。
文物保护法规定：“不可移动文物已经全部毁坏的，应当实施遗址保护，不得在原址重建”，案涉秦直道遗址区段已全部毁坏，但目前尚无在不可移动文物全部毁坏的情况下计算其受损价值的参考方法，难以通过司法鉴定确定损害赔偿数额。经咨询，内蒙古博物院认为，秦直道作为人文遗迹属于环境的一部分，结合文物保护的特殊性，可参考《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》和《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》，采用替代等值分析法评估文物受损情况，即以实施模拟修缮工程等价量化受损价值。
2023年11月2日，达拉特旗人民检察院委托具有文物保护工程勘察设计资质的第三方企业制定模拟修缮方案。该企业依据《文物保护工程管理办法》等相关法规及《土遗址保护试验技术规范》（WW/T0039-2012）等土遗址修缮保护规范，借鉴以往实体保护修缮工程的成功经验对秦直道进行模拟修缮。根据原始山体轮廓以及秦直道沿线分布情况等，确定矿界范围内秦直道的损毁长度；对形成的采矿坑进行模拟回填；针对秦直道被破坏的夯土层、垫土层进行秦直道道路本体模拟修复，在夯筑过程中针对不同土层选用与现存遗址最为相似的土壤材料，以模拟秦直道原本建造工艺的方式，分层夯筑修补。在此基础上，综合考虑其历史、文化等价值，最终量化出受损文物价值506.66万元。
2024年2月6日，检察机关邀请内蒙古自治区文物专家库成员召开论证会。与会专家认为，运用科学评估办法量化受损的秦直道遗址价值，对于不可移动文物的有效保护具有必要性。在暂无规范标准的情况下，检察机关委托专门机构，采用模拟修缮方式，选用与秦直道遗址最为相似的土壤材料，以模拟秦直道原始建造工艺的方式对道路本体进行模拟修缮，并考虑了文物的历史、科学、社会价值，以此方式认定秦直道损害价值具备科学性。
2024年3月12日，达拉特旗人民检察院向达拉特旗人民法院提起民事公益诉讼，诉请判令A企业承担损害赔偿112.17万元、B企业承担损害赔偿394.49万元，二被告共同承担评估费用47.5万元。2024年4月28日，达拉特旗人民法院依法作出一审判决，支持达拉特旗人民检察院全部诉讼请求。2024年6月4日，A企业、B企业均已缴纳秦直道遗址损害赔偿费用，生效判决确定的所有义务均已履行完毕。达拉特旗文旅局制定《秦直道遗址达拉特段保护规划》，利用上述费用实施秦直道遗址未灭失段的局部本体抢险加固工程及秦直道遗址整体预防性保护工程，实现对秦直道遗址的系统保护。
【指导意义】
（一）针对严重损害文物的行为，检察机关可以依法统筹运用刑事、公益诉讼等检察职能，实现对文物的综合保护。文物和文化遗产承载着中华民族的基因和血脉，是不可再生的文化资源。在办理文物保护案件过程中，检察机关要充分发挥法律监督职能，注重各项检察职能协调互补，形成惩治不法行为、保护受损公益的合力，以高质效办案服务保障文化强国建设。对于严重损毁文物构成刑事犯罪的，应当依法追究刑事责任；对于文物保护过程中地方政府、文物行政部门未依法履行职责的，应当以行政公益诉讼督促其履行法定职责；对于行政处罚仍不能全面实现公益保护，符合起诉条件的，依法对违法行为人提起民事公益诉讼。
（二）针对不可移动文物全部毁坏，依照法律规定不得在原址重建的情况，可以采取模拟修缮方式量化受损文物价值。不可移动文物全部毁坏，认定受损文物价值尚无规范性标准，司法鉴定又难以确定损害赔偿数额时，检察机关可以委托具有文物保护工程勘察设计等资质的机构，参考《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》中的替代等值分析法进行评估，统筹考虑文物的历史、科学、社会价值，运用模拟修缮方式量化受损文物价值。针对评估结果，可以邀请文物行政部门、文物专家出具专业意见，进一步分析说明评估方式的科学性。
（三）上级人民检察院可以商同级人民法院共同指定基层人民法院、人民检察院办理民事公益诉讼案件。综合考虑违法行为发生地、损害结果地或者违法行为人住所地等因素，由基层人民检察院提起民事公益诉讼更为方便、更有利于法治宣传教育的，上级人民检察院可以商请同级人民法院，按照相关规定指定基层人民法院审理。
【相关规定】
《中华人民共和国民法典》（2021年施行）第一千二百二十九条、第一千二百三十五条
《中华人民共和国文物保护法》（2017年修正）第八条、第十五条、第二十二条、第六十五条第一款（现为2024年修订后的第九条、第二十六条、第三十三条、第九十六条）
《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）第二条
《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第二十五条
《中华人民共和国民事诉讼法》（2023年修正）第五十八条
《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2020年修正）第五条
《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2020年修正）第六条
《人民检察院公益诉讼办案规则》（2021年施行）第十四条、第十六条、第七十五条、第九十八条
办案检察院：鄂尔多斯市人民检察院
达拉特旗人民检察院
承办检察官：郃忠平 白翠琴 魏红霞 李敏
案例撰稿人：张云龙 李娜 郝向阳 魏红霞
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