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【检例第165号】山东省淄博市人民检察院对A发展基金会诉B石油化工有限公司、C化工有限公司民事公益诉讼检察监督案
【关键词】
社会组织提起公益诉讼 和解协议 调查核实 书面异议
【要旨】
人民检察院发布民事公益诉讼诉前公告后，社会组织提起民事公益诉讼的，人民检察院应当继续履行法律监督机关和公共利益代表职责。发现社会组织与侵权人达成和解协议，可能损害社会公共利益的，人民检察院应当依法开展调查核实，在人民法院公告期限内提出书面异议。人民法院不采纳书面异议而出具调解书，可能损害社会公共利益的，人民检察院应当依法提出抗诉或者再审检察建议。
【基本案情】
2014年4月至9月间，B石油化工有限公司（住所地山东省寿光市，以下简称B石化公司）、C化工有限公司（住所地山东省高密市，以下简称C化工公司）分别将125车5107.1吨、70车2107.2吨废硫酸交由不具有危险废物处置资质的个人，违法倾倒至山东省淄博市淄川区岭子镇台头崖村附近废弃煤井和渗坑中，造成严重环境污染。2017年3月1日，淄博市淄川区人民检察院以被告单位B石化公司、C化工公司、被告人刘某等14人犯污染环境罪向淄博市淄川区人民法院提起公诉。2020年3月23日，淄博市淄川区人民法院判决两被告企业犯污染环境罪，分别判处罚金1000万、600万元，其他被告人被依法判处有期徒刑一年十个月至六年十个月不等，并处罚金两万元至四十五万元不等。
淄博市淄川区人民检察院在办理上述刑事案件中发现B石化公司、C化工公司等污染环境的行为已严重损害社会公共利益，依法于2018年1月26日将该公益诉讼案件线索移送淄博市人民检察院（以下简称淄博市院）。2018年3月20日，淄博市院依法立案并发布民事公益诉讼诉前公告。2018年4月，A发展基金会向淄博市中级人民法院提起民事公益诉讼，请求两被告企业承担环境侵权责任，具体赔偿生态环境损害费用以鉴定或评估报告为准，未请求其他侵权人承担环境侵权责任。
经淄博市环境保护局淄川分局委托，山东省环境保护科学研究设计院于2017年8月出具检验报告，评估被污染场地的生态环境损害费用为14474.18万元。2019年12月，淄博市中级人民法院根据淄博市公安局淄川分局查明的事实及上述检验报告，鉴于涉案环境污染系两被告以及河北省三家单位倾倒废硫酸共同造成，综合考量两被告非法倾倒污染物的数量及生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为获得的利益以及过错程度等因素，作出一审判决：两被告因非法倾倒造成涉案地环境污染，应承担生态环境修复费用和生态环境服务功能损失费，由B石化公司承担生态损害赔偿金6000万元，由C化工公司承担生态损害赔偿金3000万元，分别支付至山东省生态环境损害赔偿资金账户。
B石化公司不服一审判决，上诉至山东省高级人民法院。二审期间，A发展基金会、B石化公司、C化工公司三方达成和解协议：A发展基金会同意B石化公司、C化工公司在分别承担6000万元和3000万元生态损害赔偿金范围内自行修复所损害的生态环境。如按照修复方案完成修复工作，A发展基金会不再要求B石化公司、C化工公司承担生态损害赔偿金等。三方当事人请求法院对和解协议效力予以确认，2020年10月9日，山东省高级人民法院对该和解协议予以公告。
【检察机关履职过程】
淄博市院在和解协议公告期间得知协议内容，认为该和解协议未达到有效修复受损生态环境的目的，如被法院司法确认，社会公共利益可能受到严重损害，遂向山东省人民检察院报告。山东省人民检察院经审查，确定了“调查核实、提出异议、跟进监督”的工作指导意见。
检察机关通过向生态环境部门调取《山东省生态环境损害修复效果后评估工作办法》等文件资料，对被污染地进行现场勘验，询问当地村民，就环境修复问题咨询专业机构意见等方式调查取证，初步证明被污染地一直未修复，和解协议可能无法实现修复目的，损害社会公共利益。
检察机关会同市、区两级生态环境部门召开专家论证会，委托山东大学、山东省环境保护科学研究设计院等单位环保领域专家实地查看被污染现场，就和解协议实质内容、修复可行性、是否违反法律规定以及是否足以保护公共利益等进行论证。专家意见认为，和解协议在未对被污染地是否具有实际修复可行性论证的前提下，随意约定侵权人自行修复受损环境，并约定侵权人完成自行修复后不再承担生态损害赔偿金，缺乏第三方有效参与和监督，从程序上不足以保证社会公共利益切实得到应有保护。
经调查核实，检察机关认为和解协议不能确保受损生态环境得到有效修复，将损害社会公共利益。一方面，受损环境是否具有实际修复的可行性应在调查论证的基础上确定，不能由和解协议随意约定。山东省环境保护科学研究设计院出具的《淄川区岭子镇台头崖村污染环境案环境损害检验报告》证明，本案污染现场的环境损害范围已无法准确估算。A发展基金会与两涉案企业约定企业自行修复受损环境，不再承担生态环境损害赔偿金，可能损害社会公共利益。另一方面，案发6年多来，两涉案企业始终未出具任何修复方案，也未实际承担任何其它损害赔偿责任。和解协议未确定环境修复方案，由地处外地的侵权企业自行修复受损环境，缺乏当地环境保护部门和被污染地村民等第三方有效参与和监管，修复时间（协议约定5年内完成修复）和修复效果无法保证。
2020年11月9日，根据《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》第二十九条的规定，淄博市院会同淄博市生态环境局向山东省高级人民法院提出书面异议，指出和解协议内容达不到使受损生态环境得到有效修复的目的，可能损害社会公共利益，法院依法不应据此出具调解书；并将专家论证意见、走访当地村民以及政府工作人员调查笔录、生态环境损害结果地所在村村委会诉求书、相关刑事判决书等证据提交山东省高级人民法院。
山东省高级人民法院经审查认为，淄博市人民检察院和淄博市生态环境局在和解协议公告期间提出异议，故对和解协议效力不予确认。2020年12月10日依法作出民事判决，认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，B石化公司的上诉请求不能成立，不予支持，判决：驳回上诉，维持一审判决。
判决生效后，检察机关督促法院加大执行力度，并主动对接生态环境和财政部门，对已执行到账的生态环境损害赔偿金使用跟进监督，确保用于修复受损的生态环境。
【指导意义】
对于检察机关依法立案的民事公益诉讼案件，社会组织在公告期间提起民事公益诉讼的，检察机关应当继续关注，并依法履行法律监督机关和公共利益代表的相应职责。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条规定：“人民法院、人民检察院办理公益诉讼案件主要任务是充分发挥司法审判、法律监督职能作用，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益，督促适格主体依法行使公益诉权，促进依法行政、严格执法。”对于社会组织依法提起民事公益诉讼的，检察机关可以督促其依法行使公益诉权。对损害后果严重、社会影响较大、社会组织诉讼能力较弱等情形，检察机关可以采取提供法律咨询、向人民法院提交支持起诉意见书、协助调查取证、派员出席法庭等方式支持起诉。对于社会组织和侵权人达成和解协议的，检察机关应从合法性、可行性、有效性等方面进行审查，对可能损害社会公共利益的，在协议公告期间届满前发现的，应当向人民法院提出书面异议。人民法院未采纳检察机关提出的书面异议而出具调解书，可能损害社会公共利益的，检察机关应当依法提出抗诉或者再审检察建议；在协议生效后发现的，应当依职权主动开展监督。
【相关规定】
《中华人民共和国民事诉讼法》（2017年修正）第五十五条第二款、第二百零八条（现为2021年修正后的第五十八条第二款、第二百一十五条）
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（2015年施行）第二百八十九条（现为2022年修正后的第二百八十七条）
《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2018年施行）第二条（现为2020年修正后的第二条）
《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2015年施行）第十一条、第二十五条（现为2020年修正后的第十一条、第二十五条）
《人民检察院公益诉讼办案规则》（2021年施行）第九条、第二十八条、第一百零一条、第一百零二条、第一百零三条
《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》（2017年施行）第二十八条、第二十九条
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