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【第1551号】刘某甲、刘某乙等诈骗案——申报国家专项补贴资金过程中伪造申报材料的是否构成诈骗罪的认定与把握
一、基本案情
被告人刘某甲，男，1958年×月×日出生，湖北A公司实际控制人。2016年1月8日被监视居住，同年12月26日被取保候审。
被告人刘某乙，系被告人刘某甲之女，1983年×月×日出生，A公司法定代表人、B公司法定代表人。2015年5月6日被刑事拘留，同年6月11日被逮捕，2021年11月26日被监视居住。
被告人任某某，男，1980年×月×日出生，A公司研发部经理。2015年7月30日被刑事拘留，同年8月20日被逮捕，2019年7月30日被取保候审。
湖北省襄阳市人民检察院指控被告人刘某甲、刘某乙、任某某犯诈骗罪，向襄阳市中级人民法院提起公诉。
被告人刘某甲对指控的事实无异议。其辩护人提出，刘某甲的行为不构成诈骗罪。
被告人刘某乙辩称，未伪造申报材料。其辩护人提出，A公司具备申报项目资格，刘某乙没有伪造文件骗取专项资金，无诈骗故意；B公司申获银行贷款贴息系企业行为，且贷款贴息用于企业发展和生产经营，刘某乙没有诈骗的故意；B公司作为A公司的关联公司，申报的企业和项目均真实存在，获取资金用于企业生产经营，不构成诈骗罪。
被告人任某某辩称，其受刘某乙指使，从事技术方面工作。其辩护人提出，任某某未占有申报所获款项，也未获取报酬，系从犯，且系初犯、偶犯。
襄阳市中级人民法院经审理查明：
1.
2011年4月，被告人刘某甲获悉湖北省发改委、经信委联合印发《关于开展2011年中央投资重点产业振兴和技术改造专项投资工业项目申报有关工作的通知》后，拟利用A公司杜仲综合利用项目申报专项资金。A公司伪造环境评估、资金筹措及部分林权证等材料，并委托中国轻工业武汉设计工程有限责任公司对该杜仲综合利用项目作出可行性研究报告。刘某乙作为A公司法定代表人在《资金申请报告》上署名，经襄阳市发改委逐级报请国家发改委审批通过。同年9月，A公司获取国家项目补助资金798万元。（以下简称第一起犯罪）
2.
2012年5月，襄阳市人力资源和社会保障局、襄阳市财政局联合印发《关于进一步做好劳动密集型小企业认定工作的通知》。B公司不符合劳动密集型小企业认定条件。公司法定代表人刘某乙为获取政府贴息贷款，伪造申报材料取得劳动密集型小企业认定，并向襄阳农村商业银行贷款400万元，骗取政府贴息12.
436665万元。（以下简称第二起犯罪）
3.
2014年上半年，被告人刘某乙获悉2014年中小企业发展专项资金科技创新项目申报信息后，明知B公司不符合申报条件，仍安排被告人任某某制作申报材料，伪造财务报表、产品销售合同等申报材料，并授意公司员工何某某、胡某某（另案处理）刻印虚假印章，伪造科技创新项目专项资金申报材料。2015年1月，B公司获得科技创新项目专项资金200万元，刘某乙将该笔资金用于归还上述其向襄阳农村商业银行所贷政府贴息贷款。（以下简称第三起犯罪）
襄阳市中级人民法院认为，被告人刘某乙单独或伙同被告人刘某甲、任某某虚构事实，隐瞒真相，多次骗取国家资金共计1010万余元；被告人刘某甲伙同刘某乙骗取国家资金798万元：被告人任某某伙同刘某乙骗取国家资金200万元。三人行为均已构成诈骗罪。刘某乙、刘某甲、任某某诈骗数额特别巨大，应依法惩处。刘某乙在第二起、第三起诈骗共同犯罪中系主犯，刘某甲在第一起诈骗共同犯罪中系主犯，二人均应按照其所参与或者组织、指挥的全部犯罪处罚。刘某乙在第一起犯罪中系从犯，任某某在第三起犯罪中系从犯，依法均可以从轻或者减轻处罚。刘某甲到案后认罪态度较好，可以酌情从轻处罚。任某某经公安机关电话通知后主动到案，并如实供述犯罪事实，系自首，依法可以从轻处罚。依法判决如下：被告人刘某甲犯诈骗罪，判处有期徒刑十一年，并处罚金十万元；被告人刘某乙犯诈骗罪，判处有期徒刑十年六个月，并处罚金十万元；被告人任某某犯诈骗罪，判处有期徒刑四年，并处罚金一万元。
一审宣判后，刘某甲、刘某乙均不服，以原判认定诈骗罪事实不清、证据不足为由提出上诉。
湖北省高级人民法院经审理认为，一审法院认定的第一起犯罪、第二起犯罪事实不清、证据不足；认定第三起犯罪中被告人刘某乙、任某某诈骗科技创新项目专项资金200万元的事实清楚，证据充分。刘某乙接到有关调查人员要求其接受询问的电话后即在现场等待，在侦查人员到达现场将其带至办案场所后，如实交代诈骗犯罪事实，构成自首。依法判决如下：对被告人刘某甲宣告无罪；对被告人刘某乙以诈骗罪判处有期徒刑六年六个月，并处罚金十万元；维持一审对被告人任某某的定罪量刑部分。
二、主要问题
在企业申请国家专项资金补贴过程中伪造申报材料的，是否应认定为诈骗罪？
三、裁判理由
诈骗罪，是指以非法占有为目的，使用虚构事实、隐瞒真相等欺骗方法，骗取数额较大的公私财物的行为。本案中，涉案企业申报国家专项补贴资金、申请贷款，企业负责人伪造部分申报材料，通过有关部门审批取得财政专项资金、贷款及政府贴息，客观上均有虚构事实、隐瞒真相等欺骗行为，但主观上是否具有非法占有的目的，还要结合案件事实和证据进行判断，这是认定诈骗罪的关键。同时，还要审查造假行为是否可能致使相关人员陷入错误认识并处分财物。判断行为人有无非法占有目的，相关造假行为是否可能致使相关人员基于错误认识而发放资金，关键在于申报企业是否具备申报专项资金补贴的关键资质、是否符合实施补贴资金项目的基本要求和必备条件，这是诈骗罪成立与否的核心问题。如果伪造材料不涉及关键资质造假，申报企业客观上已具备申获资金的资格与条件，主观上就不应认定为存在非法占有目的，相关审批人员亦不是因误信造假材料而放款，对参与造假人员则不应认定为诈骗罪，但构成其他犯罪的，依法追究刑事责任。
（一）第一起犯罪中，被告人伪造环境评估、资金筹措及部分林权证等申报材料，获得国家专项资金798万元的行为，不构成诈骗罪
本案审理过程中，对该行为是否认定诈骗罪，存在以下两种意见。
第一种意见认为，被告人为了成功申报国家专项资金，伪造项目申报所需的环境评估、资金筹措、林权证等材料，虚构事实，骗取国家专项资金798万元，数额特别巨大，构成诈骗罪。至于所获资金是否用于企业发展，系犯罪既遂后对非法所得的处置问题，不影响行为定性。
第二种意见认为，A公司基本符合资金申报条件，在案证据不足以认定被告人伪造的申报材料系申获资金的关键材料，不应认定被告人具有非法占有的目的，不构成诈骗罪。
我们赞同第二种意见。理由如下：
专项补贴资金系由有关部门、单位拨付，体现国家对相关个人、企业、单位经营发展的单方资金支持，不存在财产交换或交易对价关系。申报主体只要符合有关政策规定的申报条件，即可无偿获得专项资金补贴。行为人如果明知不符合申报条件，虚构事实、隐瞒真相进行申报，使得相关审批部门人员陷入认识错误，将本该给予合格申报者的国家资金拨付给不符合条件者，侵害其他个人、企业权益，也给国家资产造成损失。因此，申报资质是专项资金申报的核心问题。申报企业不具备专项资金申报的关键资质，不符合实施补贴资金项目的基本要求和必备条件，通过虚构事实、隐瞒真相骗取国家专项补贴，致使有关部门基于错误认识批准、下拨补贴款项，应认定行为人主观上具有非法占有目的，符合诈骗罪构成要件的，依法追究刑事责任。反之，行为人具备申报资质且在相应限度内申报资金，其获批取得资金本身就不具有非法性，不具有非法占有目的，不应认定为诈骗罪。
实践中，地方政府为拉动经济、创造税收、促进就业，支持、鼓励企业申报专项补贴资金。企业对于资金申报往往较为积极主动，客观上也存在一些企业不同程度造假的情况。我们认为，对于造假申报专项补贴资金的行为，应区分情况进行处理，不能“一刀切”，认为只要造假就一律定罪。特别是在当前服务保障民营经济发展背景下，在遵循罪刑法定和罪责刑相适应原则前提下，要严格审慎把握入罪标准，对于申报项目符合国家专项资金政策基本条件，只是在申报过程中存在个别夸大实际的情况，伪造或提供非关键性虚假申报材料的，对行为人一般不宜按诈骗罪定罪处罚。
具体到本案，二审法院认定第一起犯罪事实不清、证据不足，不构成诈骗罪，是适当的。理由如下：
首先，申报企业和项目均真实存在。申报企业A公司是依法成立、真实运营的民营企业，有法人执照、公司章程及公司设立登记的相关材料，有真实出资，有独立厂房、员工和实际生产经营项目，系当地重点联系帮扶单位、农业产业化重点龙头企业。A公司杜仲综合利用项目是当地市委、市政府重点招商项目和市领导包保项目，属于国家重点发展的新技术产业化示范领域，符合国家产业政策发展方向，公司拥有实施该项目的专利和技术。与为申报资金而专门成立“空壳公司”或者项目本身系虚构的情形，存在本质不同。
其次，在案无证据证实伪造材料为申获资金的关键材料。根据在案证据，A公司基本符合项目申报条件，已满足资金申报必需的项目备案、资金、土地、规划等条件，拥有实施项目最关键的核心技术和专利，且已实际开工建设。虽然伪造了环境评估、资金筹措、个别林权证等部分材料，但不涉及基本项目及实施能力造假，伪造的资金筹措材料实为银行贷款承诺，亦不涉及经营资金问题，故没有证据证实造假材料是申报专项资金所需的关键材料，不足以认定申报企业缺乏实施补贴资金项目的必备条件。
最后，符合服务保障优化法治化营商环境的目的。对于企业申报国家专项补贴资金，因不完全符合申报条件，而对部分材料造假的情况，应客观看待、分析，准确区分企业违规经营与违法犯罪行为的界限，保持刑法的谦抑性，在罪与非罪问题上严格窜查、严格标准，避免简单泛化处理，切实加强产权刑事司法保护。
（二）第三起犯罪中，刘某乙、任某某虚构项目、伪造财务报表等材料，获取科技创新项目专项资金200万元的行为，构成诈骗罪
与第一起犯罪不同的是，本起犯罪申报的B公司实为“空壳公司”，不符合科技创新项目专项资金申报条件，申报项目也系虚构，申报材料中绝大多数内容均为伪造。被告人刘某乙、任某某明知B公司不符合申报条件，通过虚构事实、隐瞒真相的手段，使得审批部门人员陷入认识错误而将专项资金拨付至B公司，侵害了其他符合条件者的正当权益，而且申报的项目也没有运行、实施，资金被刘某乙全部用于归还贷款，非法获利200万元，非法占有目的明显，一审、二审法院认定二被告人构成诈骗罪，是适当的。
另外，第二起犯罪中，刘某乙在B公司申请劳动密集型小企业认定及贷款过程中伪造申报材料，取得400万元贷款后获得国家贷款贴息12万余元。二审法院审理认为，刘某乙在填写《湖北省微利项目小额担保财政贴息贷款申请审核表》时，并不明知该贷款享有政府贴息，其造假系为获取贷款，而非骗取贴息，一审认定伪造材料获取贴息构成诈骗罪的依据不足，是正确的。此外，该笔贷款有企业已经公证的林权作为抵押，故被告人行为也不构成骗取贷款罪。
综上，对于伪造材料申报国家专项补贴资金是否构成诈骗罪，要根据审理查明的事实和证据审慎判断，准确认定被告人是否具备申报专项补贴资金的关键资质、是否具有非法占有的目的，避免“一刀切”简单化处理、只要材料造假即一律入罪。
（撰稿：最高人民法院刑一庭 马渊杰
湖北省高级人民法院 王纳新 肖黾
审编：最高人民法院刑一庭 孟伟）
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