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【第1332号】黎善文传染病防治失职案——多种因素造成传染病传播或者流行时，对从事传染病防治的政府卫生行政部门工作人员失职行为，如何定罪量刑
一、基本案情
被告人黎善文，男，壮族，1968年3月16日出生，原系广西壮族自治区巴马瑶族自治县（以下简称巴马县）卫生局副局长。2014年4月10日被取保候审。
广西壮族自治区巴马县人民检察院指控被告人黎善文犯传染病防治失职罪，向巴马县人民法院提起公诉。
被告人黎善文辩称：（1）起诉书指控“截至4月8日，巴马县陆续发现18例麻疹（乙类传染病）疑似病例”与“4月1—8日出现第一个小流行峰，发病22例”数字前后有出人；（2）“广西壮族自治区疾病预防控制中心于2013年5月3日发布的《广西巴马县麻疹暴发疫情处理情况（续报）》”是该中心副主任卓家同的个人续报，是个人观点；（3）巴马县疾病预防控制中心瞒报疫情，致使其不掌握疫情动态，导致误判疫情；（4）县卫生局班子决定不通过网络直报疫情，不是其个人行为；（5）在2013年4月10日全县麻疹疫情防控协调会上，其没有说“已经诊断的麻疹病病历必须改为肺炎或上呼吸道感染”之类的话；（6）巴马县麻疹疫情蔓延、暴发是多种原因造成的。综上，其行为是工作失误，不构成犯罪，请求法庭从轻或者减轻处理。
巴马县人民法院经审理查明：2013年2月14日，巴马县人民医院通过中国疾病预防控制信息系统网络直报1例麻疹疑似病例，后订正为风疹。同月16日，巴马县疾病预防控制中心通过中国疾病预防控制信息系统网络直报1例麻疹疑似病例，后订正为其他。同月21日，巴马县人民医院通过中国疾病预防控制信息系统网络直报1例麻疹疑似病例，后经实验室检验确诊为麻疹病。
2013年3月5日，巴马县人民医院又收治1例麻疹疑似病例，但没有通过中国疾病预防控制信息系统进行网络直报，而是依据“惯例”先口头向巴马县疾病预防控制中心免疫规划科科长周宝东报告。周宝东向该中心主任李树江汇报，李树江让免疫规划科去进行流行病学个案调查、采样，但调查、采样后并没有依照规定要求中心工作人员进行网络直报，而是将采样标本存放该中心冻库保存。
2013年3月7日，广西壮族自治区疾病预防控制中心副主任卓家同通过中国疾病预防控制信息系统发现巴马县网络直报且经实验室检验确诊1例麻疹病例，便打电话给李树江讲巴马县已出现1例麻疹病例，要求其做好防控，加强疫苗接种工作，不能出现第2例麻疹病例。
2013年3月15日，周宝东又接到巴马县人民医院报告收治1例麻疹疑似病例，当日其在外出差，就向李树江汇报，李树江当时在县政府参加计划生育工作会议，便发一条短信给中心免疫规划科副科长韦桂阳，短信内容为“桂阳，我在县里参加计划生育会议，县医院儿科有一例疑似麻疹，你现在上去调查核实相关信息及技术处理，不得再上报了”。韦桂阳接到短信后，便带免疫规划科的其他同事到巴马县人民医院进行流行病学个案调查及采样，并依其理解的“技术处理”让医院的医生在病历上将“麻疹”更改为“肺炎”“支气管炎”等，并根据李树江“不得再上报”的指示，要求医院不能进行网络直报。调查、采样回来后，李树江没有依照规定要求中心工作人员进行网络直报，而是将采样标本存放该中心冻库保存。
2013年3月26日，周宝东再接到巴马县人民医院报告1例麻疹疑似病例。该患者为巴马县甲篆乡甲篆村金边屯人，人院时间为2013年3月23日。周宝东接到报告后向李树江汇报，李树江让周宝东带人去进行流行病学个案调查及采样，并让周宝东告知医院不能进行网络直报，病历诊断上不能出现“麻疹”字样。周宝东依李树江的指示传达给县人民医院的医生。后周宝东等人进行个案调查及采样后并没有依规定进行网络直报，而是将采样标本存放该中心冻库保存。同月29日，百色市右江民族医学院附属医院通过中国疾病预防控制信息系统网络直报在该医院确诊的巴马县1例麻疹病例，患者为巴马县甲篆乡甲篆村金边屯人。依据麻疹暴发定义，巴马县甲篆乡甲篆村金边屯在10日内发生2例，已达到麻疹暴发的标准。
2013年3月19日、3月29日，巴马县卫生局分管疾病预防控制工作的被告人黎善文两次接到李树江关于巴马县麻疹疫情的汇报，但没有按要求及时督促疾病预防控制中心及医疗机构按规定及时上报相关部门。此后，巴马县又出现新的麻疹疫情。同年4月1日上午，巴马县卫生局召开了对麻疹疫情防控的紧急碰头会，由局长杨军主持，参会人员有黎善文、罗璇及李树江，会上李树江反映巴马县麻疹疫情的网络直报已有2例，继续网络直报巴马县卫生系统绩效考评会被“黄牌警告”。基于这种情况，此次会议形成了暂不进行麻疹疫情网络直报的一致意见。会议结束后，黎善文于当日11时召集人民医院、民族医院、妇幼保健院分管传染病防控的副院长开会，要求各医院在发现新的麻疹疫情后不能进行网络直报，同时要求对麻疹患者病历上的“麻疹”字样进行技术处理，但各医院分管副院长没有将会议内容传达给医院相关人员。截至4月1日，巴马县共出现8例麻疹疑似病例。
2013年4月8日，巴马县人民医院院长岑丹洁发现当日在该院就诊的麻疹病例多达10例，就打电话汇报给杨军。同日，巴马县疾病预防控制中心写了《2013年2—4月麻疹疫情调查处理》书面汇报给巴马县卫生局。次日，杨军局长打电话向河池市卫生局副局长文彪汇报巴马县已出现麻疹病例10余例，文彪副局长指示巴马县按要求进行防控工作。同日，巴马县卫生局写了《巴马瑶族自治县2013年2—4月麻疹疫情调查处理》书面汇报县人民政府副县长韦瑞芬。截至4月8日，巴马县共出现16例麻疹疑似病例。
2013年4月10日上午，巴马县卫生局召开疫情防控协调会，参会人员有卫生局领导班子、县人民医院、县妇幼保健院正副院长及李树江，会上被告人黎善文再次强调各单位要服从大局，服从领导，在对收治的疑似麻疹病患者的病历上不能出现“麻疹”字样，已经诊断的麻疹病历，必须改为“肺炎”“上呼吸道感染”等字样，不能进行网络直报，但仍以麻疹病情救治。县人民医院分管儿科副院长会后交代儿科按卫生局要求在病历上不出现“麻疹”字样，可改为“肺炎”“支气管炎”等。
2013年4月11日下午至12日，根据河池市卫生局文彪副局长要求，河池市疾病预防控制中心副主任黄绍毅和工作人员黄丽到巴马县进行督导检查，发现巴马县麻疹疫情严重，于同月12日下午召开麻疹防控工作汇报、推进会，部署麻疹疫情防控工作，并向巴马县疾病预防控制中心下督导意见。督导意见指出自2013年以来，巴马县陆续发现18例麻疹疑似病例，甲篆乡、巴马镇已达疑似麻疹暴发标准，要求加强疫情监测，实行零报告制度，对麻疹疑似病例按规定报告并采集血清、咽拭子和尿液告示标本及时送检。李树江签收后并未按要求网络直报，也未及时将采集标本送检。从2013年3月15日至4月14日，医疗机构发现的每一例麻疹病例均按巴马县疾控中心等单位的要求，不进行网络直报，而是报告给周宝东，后周宝东汇报给李树江，并进行流行病学个案调查和采样，先后共采样27份，采样标本均存放中心冻库，没有及时送检。
2013年4月14日晚，自治区、市卫生（厅）局及疾病预防控制中心领导、专家组到巴马县调查核实麻疹疫情，发现巴马县有瞒报行为，要求巴马县按规定网络直报，及时将采集标本送检。当晚，县疾病预防控制中心将采集的27例瞒报麻疹标本送市疾病预防控制中心专家，专家直接在该县疾病预防控制中心进行实验室检测。
2013年4月15日，全市麻疹疫情防控工作会议在巴马县人民政府召开，区、市及全市各县卫生系统领导参加，会上通报巴马县麻疹疫情，部署防控救治工作。4月15日以后，各医院按规定如实网络直报并补报之前瞒报的病例，各项防控救治工作按工作方案进行。
广西壮族自治区疾病预防控制中心于2013年5月3日发布的《广西巴马县麻疹暴发疫情处理情况（续报）》、河池市人民政府于2013年5月22日下发的河政发[2013]25号文件《河池市人民政府关于巴马瑶族自治县瞒报假报麻疹疫情的通报》、广西壮族自治区卫生厅于2013年7月9日下发的桂卫疾控[2013]33号文件《自治区卫生厅关于巴马县麻疹暴发疫情的情况通报》，都指出巴马县疫情暴发原因之一是瞒报迟报疫情，错过最佳处置时机，导致疫情蔓延扩散。
2013年8月5日，河池市疾病预防控制中心出具《2013年巴马县麻疹疫情结案报告》表明，截至6月28日，全县10个乡镇均有病例报告、累计报告麻疹病例．540例，排除12例，确诊528例，除死亡1例，其余527例经治疗痊愈。疫情出现两个流行峰，4月1—8日出现第一个小流行峰，发病22例；4月14日—5月13日出现第二个大流行峰，发病432例。疫情发生、蔓延的原因之一是“瞒报迟报疫情错过最佳处置时间”。
被告人黎善文在检察机关立案前询问时如实供述了其全部犯罪事实。
巴马县人民法院认为，被告人黎善文身为巴马县卫生局分管疾病预防控制工作的副局长，在履行传染病防治职责过程中，严重不负责任，授意、指使巴马县疾病预防控制中心和医疗机构隐瞒麻疹疫情，使上级有关部门没有及时掌握疫情动态，致使麻疹疫情错过最佳防控时机，导致传染病麻疹传播和流行，造成500余人感染麻疹病和1人医治无效死亡的严重后果，情节严重，其行为已触犯刑律，构成了传染病防治失职罪。根据专家分析及自治区卫生厅通报，造成巴马县麻疹疫情暴发的原因有多种：一是当地免疫规划基础工作严重滑坡、接种率低下；二是乡、村两级防保网络破溃，导致预防接种服务无法做到全面覆盖；三是瞒报迟报疫情错过最佳处置时机，导致疫情蔓延扩散；四是没有认真贯彻落实自治区卫生厅的文件精神，未成立独立的防保组，且专职防保人员不足，没有落实免疫规划工作经费。据此，黎善文瞒报迟报行为与造成麻疹疫情暴发的后果有刑法上的因果关系，但属一果多因，责任较轻。麻疹疫情扑灭后，黎善文于2013年8月13日在接受河池市人民检察院对事件调查时主动交代全部犯罪事实；同年12月25日，河池市人民检察院对黎善文涉嫌犯罪立案侦查，黎善文上述行为属自首，依法可以从轻或者减轻处罚。综上，黎善文的犯罪情节轻微，不需要判处刑罚，可以免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第四百零九条、第六十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人黎善文犯传染病防治失职罪，免予刑事处罚。
二、主要问题
在审理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件中，有多种因素造成传染病传播或者流行的情形下，对从事传染病防治的政府卫生行政部门工作人员失职行为应如何定罪量刑?
三、裁判理由
传染病疫情防控攸关人民健康、社会安定和国家安全。疫情就是命令，防控就是责任。疫情防控的有力保障是法治。我国历来重视依法科学防控传染病，要求疫情防控人员做到“守土尽责”，先后颁行《传染病管理办法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规。1997年刑法修订时，专门设立了传染病防治失职罪。2003年“非典”疫情发生后，最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），对传染病防治失职罪的主体范围和“情节严重”的四种情形作了具体规定。通常而言，导致传染病疫情发生和蔓延的原因有很多种，它既可能是相关人员的失职行为，也可能是非人为因素，以及人为与非人为因素叠加所致。为了保障相关人员依法履职，避免因不当追究对疫情防控产生消极影响，在追究相关人员失职行为的刑事责任时，需要严格依照法律法规及司法解释，准确执行宽严相济的刑事政策。结合本案，具体分析如下：
（一）关于本罪与一般工作失误的区别
根据刑法第四百零九条规定，传染病防治失职罪是指从事传染病防治的政府卫生行政部门工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行传染病防治监管职责，导致传染病传播或者流行，情节严重的行为。由于本罪与一般工作失误客观上都会造成传染范围扩大或者疫情、灾情加重的危害后果，实践中易于混淆。本案中，控辩双方争议焦点之一亦是被告人黎善文的行为是否属于工作失误。我们认为，这二者的区别在于：一是主观动机和客观行为表现不同，即行为人是否认真履职，在恪尽职守中是否能预见或者已经预见到其行为可能导致传染病传播或者流行的严重后果。工作失误的主观动机往往是行为人为了做好工作，认真履行工作职责，但主观上仍未预见到危害后果的发生，或者在尽责履职中已经预见，但因为经验能力有限、政策界限模糊、管理机制缺失等情况出现失误，以致发生传染范围扩大或者疫情、灾情加重的危害后果。反之，传染病防治失职罪在主观上表现为行为人对自身职责的认识偏差，不认真履行职责，违反《传染病防治法》及相关法律和工作制度，疏忽大意、过于自信、不尽职责、擅离职守等，导致发生严重危害后果。二是追责的前提条件不同，即行为人违反职责的行为与传染病传播、流行的后果是否有刑法上因果关系以及因果作用力大小。如果行为人没有违反所承担职责的规定，或者违反职责的行为与危害后果之间不具有刑法上因果关系或者作用力较小，即便发生了严重危害后果，也属于工作失误或者意外事件；反之，则构成本罪的失职行为。三是政策界限不同，即在国家对突发传染病疫情等灾害尚未采取预防、控制措施时，行为人履职中行为有差错，通常属于工作失误；反之，在采取预防、控制措施之后，具有上述司法解释所规定“情节严重”的情形之一，才以本罪论处。
具体到本案，被告人黎善文作为巴马县卫生局分管疾病预防控制工作的副局长，负有组织对突发疫情的调查、通报、控制和医疗救治工作的职责，且国家已对麻疹疫情采取了疫苗接种、疫情通报等预防、控制措施，但黎善文在疫情发生后，严重不负责任，授意、指使他人隐瞒麻疹疫情，致使错过最佳防控时机，造成麻疹传染范围扩大。黎善文授意、指使他人瞒报疫情的行为与造成麻疹疫情加重的后果之间有刑法上的因果关系，且情节严重，依法应认定构成传染病防治失职罪。
（二）关于指使他人隐瞒疫情并造成传染范围扩大或者疫情、灾情加重的情节认定
本罪属于情节犯，情节是否严重是区分罪与非罪的关键。根据《解释》第十六条第二款的规定，在国家对突发传染病疫情等灾害采取预防、控制措施后，具有下列情形之一的，属于刑法第四百零九条规定的“情节严重”：（1）对发生突发传染病疫情等灾害的地区或者突发传染病病人，病原携带者、疑似突发传染病病人，未按照预防、控制突发传染病疫情等灾害工作规范的要求做好防疫、检疫、隔离、防护、救治等工作，或者采取的预防、控制措施不当，造成传染范围扩大或者疫情、灾情加重的；（2）隐瞒、缓报、谎报或者授意、指使、强令他人隐瞒、缓报、谎报疫情、灾情，造成传染范围扩大或者疫情、灾情加重的；（3）拒不执行突发传染病疫情等灾害应急处理指挥机构的决定、命令，造成传染范围扩大或者疫情、灾情加重的；（4）具有其他严重情节的。
本案在审理过程中，被告人黎善文就辩称其没有“隐瞒疫情”。审查认为，根据《解释》，本罪“情节严重”第二项中的“隐瞒疫情”是“造成传染范围扩大或者疫情、灾情加重”的前提，是认定行为人失职且情节严重的客观行为表现。对此，可以从行为人在疫情发生后履职行为表现、履职行为对疫情发展所起的作用、上级疾控部门对疫情的调查分析等方面进行综合审查。
1．本案被告人黎善文在履行传染病防治职责中有指使他人隐瞒疫情的行为
在案证据证实，案涉疫情发生前，巴马县疾病预防控制中心主任李树江曾两次向黎善文汇报麻疹疫情，报告了该县麻疹疫情已达到暴发标准。但是，黎善文考虑到继续网络直报疫情会给县卫生系统绩效考评造成不利影响，便授意、指使巴马县疾病预防控制中心和医疗机构隐瞒麻疹疫情，并且在疫情发生后的2013年4月10日全县麻疹疫情防控协调会上，黎善文要求相关医院在收治患者的病历上不能出现“麻疹”字样，而可改为“肺炎”等字样，且不能通过网络直报疫情。
值得注意的是，集体研究不能成为行为人失职行为的免责理由。案涉疫情发生后，巴马县卫生局相关领导于2013年4月1日召开了麻疹疫情防控紧急碰头会，形成“不进行网络直报疫情”的意见。黎善文作为该局有关疾病预防控制的主管人员，既参与了上述意见的讨论和决定，之后又多次授意、指使他人隐瞒疫情，应当对其失职行为承担责任。
2．被告人黎善文隐瞒疫情的行为造成了传染范围扩大的严重后果
2013年4月27日，广西壮族自治区疾病预防控制中心工作组到巴马县指导疫情防控，随即发布《广西巴马县麻疹暴发疫情处理情况（续报）》，其中指出“瞒报迟报疫情，错过最佳处置时机，导致疫情蔓延扩散”是案涉疫情暴发的原因之一。之后，《河池市人民政府关于巴马瑶族自治县瞒报假报麻疹疫情的通报》《自治区卫生厅关于巴马县麻疹暴发疫情的情况通报》中均重申了导致疫情散播的这一原因。疫情结束后，河池市疾病预防控制中心出具的《2013年巴马县麻疹疫情结案报告》显示，截至2013年6月28日。该县10个乡镇均有麻疹病例报告，累计确诊528例，其中死亡1例。
需要说明的是，人们对传染病疫情往往有一个逐步认识和完善应对的过程，不同时期有关疫情报告中会出现病例统计数据不同的情况。具体到本案，河池市疾病预防控制中心工作组在2013年4月12日的督导意见中统计“自2013年2月以来，巴马县陆续发现18例麻疹疑似病例”，而该中心在2013年8月5日出具的《2013年巴马县麻疹疫情结案报告》则为“2013年4月1—8日出现第一个小流行峰，发病22例”。前组数据是该中心工作组调查核实是否存在疫情及其严重程度，以便及时部署疫情防控工作，故统计时间有限，并没有全面掌握全部疑似病例数据。后组数据是对麻疹疑似患者采样标本，经实验室检测后得出。这两组数据客观反映出对疫情发展的认识经过，并不影响对被告人行为性质、后果的认定。因而被告人所称两组数据不一致、指控事实有误的辩解不能成立。
（三）关于导致传染病传播或者流行存在其他原因，且行为人有自首情节时，量刑时应体现宽严相济刑事政策
对于发生在预防、控制突发传染病疫情期间的犯罪行为，现行法律及司法解释强调了依法从严从重处罚的内容，但并不意味着相关案件都要一味从重，应当根据个案具体情况，切实做到严之有据、宽之有度，只有如此方能督促卫生行政部门工作人员依法履职，推进传染病防治工作健康有序发展，维护人民群众的身体健康和生命安全。
本案中，广西壮族自治区卫生厅通报及专家分析均指出，除被告人黎善文瞒报疫情行为外，导致麻疹疫情蔓延还有其他原因，包括当地免疫规划基础工作严重滑坡、乡村两级防保网络破溃、未成立独立的防保组、专职防保人员不足等。另外，在疫情扑灭之后，被告人黎善文向河池市人民检察院主动交代了全部犯罪事实，构成自首。根据《解释》第十七条的规定，人民法院、人民检察院办理有关妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件，对于有自首、立功等悔罪表现的，依法从轻、减轻、免除处罚或者依法作出不起诉决定。正是基于上述情节，依法对黎善文从轻处罚。
综上，被告人黎善文作为疾病预防控制工作的主管人员，严重不负责任，授意、指使他人隐瞒麻疹疫情，导致传染病麻疹传播和流行，情节严重，其行为构成传染病防治失职罪。人民法院综合考虑本案系多种因素造成麻疹疫情暴发，且黎善文有自首情节，故对黎善文予以定罪免刑。
（撰稿：广西壮族自治区高级人民法院 刘茂盛
广西壮族自治区巴马瑶族自治县人民法院 王丰贤
审编：最高人民法院刑二庭 韩维中）
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