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【第1050号】台州市黄岩恒光金属加工有限公司、周正友污染环境案——如何认定行政主管部门与公安机关联合执法案件中的自动投案
一、基本案情
被告单位台州市黄岩恒光金属加工有限公司（以下简称恒光公司），住所地浙江省台州黄岩江口大闸路，系有限责任公司。
诉讼代表人周根法，男，1955年10月29日出生，系恒光公司法定代表人。
被告人周正友，男，1962年3月14日出生，系恒光公司股东。2013年9月4日因本案被取保候审，同年12月25日被逮捕。
浙江省台州市黄岩区人民检察院指控被告单位恒光公司、被告人周正友犯污染环境罪，向黄岩区人民法院提起公诉。
被告单位的诉讼代表人周根法、被告人周正友对公诉机关指控的犯罪事实和罪名均无异议。
被告人周正友的辩护人对公诉机关指控周正友的犯罪事实和罪名亦无异议，但提出周正友主动到公安机关投案，并如实供述犯罪事实，应当认定具有自首情节。
台州市黄岩区人民法院经公开审理查明：
被告单位恒光公司于2011年8月成立，被告人周正友作为公司股东负责公司的生产。恒光公司于2012年4月正式投产。同年10月，恒光公司因从事酸洗项目无环境保护行政主管部门批准的环境影响评价批准文件，被台州市环境保护局作出责令停止酸洗项目生产等行政处罚。2013年4月，周正友再次组织恒光公司从事酸洗项目，以苯丙三氮唑代替铬酸加工空调配件。后恒光公司于同年7月12日在台州市环境保护局等单位的联合执法行动中被查获，发现该公司硫酸铜回收仓库中回收废液的废桶中废液正在外溢，并从地面流入厂区东侧围墙墙角，再流出厂区围墙外的地面上，渗漏入地下。经对采集的外溢废水水样监测分析，总镍、总铬、六价铬等一类污染物的浓度分别达到国家最高允许排放浓度限值的10倍、280倍、541倍，总铜、总锌等亦严重超标。
另查明，2013年7月12日，台州市环境保护局对周正友进行调查谈话。同年7月22日，台州市环境保护局终结对被告单位的调查。8月8日，台州市环境保护局向台州市公安局移送被告单位超标排放环境违法案件。同月21日，台州市公安局进行刑事立案。同年9月4日，周正友到台州市公安局投案。
台州市黄岩区人民法院认为，被告单位恒光公司违反国家规定，排放有毒物质，严重污染环境；被告人周正友作为该单位直接负责的主管人员，因严重不负责任导致公司违反国家规定排放有毒物质，严重污染环境，应当以污染环境罪追究其刑事责任。公诉机关指控恒光公司、周正友的罪名成立。恒光公司曾因无环保部门批准的环境影响评价批准文件，擅自投入生产被行政处罚，现又犯污染环境罪，酌情予以从重处罚。恒光公司能如实供述犯罪事实，认罪态度较好，依法可以从轻处罚。关于周正友的辩护人所提周正友具有自首情节、犯罪情节较轻、主观恶性较小等辩护意见，经查，与本案的事实及相关法律规定不符，本院不予采纳。另辩护人所提周正友归案后能如实供述犯罪事实，认罪态度较好，应当从轻处罚等意见，经查，与本案的事实相符，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百三十八条、第三百四十六条、第六十七条第三款之规定，黄岩区人民法院以污染环境罪判处被告单位恒光公司罚金人民币十万元；以污染环境罪判处被告人周正友有期徒刑一年三个月，并处罚金人民币二万元。
一审宣判后，被告单位恒光公司、被告人周正友在法定期限内均未提起上诉，公诉机关亦未抗诉，该判决已经发生法律效力。
二、主要问题
如何认定行政主管部门与公安机关联合执法案件中的自动投案?
三、裁判理由
本案中，被告人周正友是否属于自动投案关系到自首是否成立的问题。换言之，行政执法机关发现违法行为并进行调查后，被告人再主动到公安机关投案的行为是否构成自动投案。本案审理过程，对周正友是否构成自首，主要形成两种意见：第一种意见认为周正友构成自首。理由是：被告人在被公安机关讯问或者采取强制措施之前就主动投案，并如实供述自己的犯罪事实，符合自首的两个条件；第二种意见认为环保部门是污染环境罪的办案机关之一，环保部门在进行调查谈话时已经初步掌握了本案的犯罪事实，其接受谈话的行为不能认定自动投案。案件移送到公安机关后，被告人再主动投案，更不能认定为自动投案，从而不能成立自首。
我们赞同后一种意见。具体理由如下：
（一）行政执法移送案件的特点
根据国务院2001年出台的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法等相关规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照该规定向公安机关移送。涉嫌污染环境犯罪案件属于该规定中行政执法移送的案件类型之一。（1）行政执法机关是具有法定职能的办案机关，行政执法机关是指依照法律规定，对破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序以及其他违法行为具有行政处罚权的行政机关，以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能、在法定授权范围内实施行政处罚的组织。可见，行政执法机关是具有法定职能的办案机关，涉及税务、工商、文化稽查、烟草专卖、盐业专卖等机关，同时也包括环保部门。（2）案件移送内容是涉嫌刑事犯罪的违法事实。行政执法机关根据发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等证据材料，向公安机关移送涉嫌犯罪的案件。可见，行政执法机关移送的内容是在日常的依法查处违法行为过程中，根据已掌握的线索通过调查、检验、鉴定，发现相关单位或个人涉嫌犯罪的事实。（3）移送的法律后果是依照刑事法律规定审查。公安机关在接受行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件后，依照刑事法律的相关规定，对所移送的案件进行审查。认为有犯罪事实，需要追究刑事责任的，依法决定立案；反之，依法不予立案，并退回案卷材料。可见，公安机关对行政执法案件是否进行刑事立案主要基于刑事法律进行审查。
从上述行政执法移送案件的特点来看，此类案件与职务犯罪移送案件具有一定的相似性。因此，在自首等问题上的法律适用，司法实践可以适度参照职务犯罪的相关规定。
（二）行政执法移送案件中自动投案的具体认定
结合实践中行政执法移送案件的特点，依照最高人民法院、最高人民检察院2009年联合出台的《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》（以下简称《2009年意见》）和最高人民法院2010年出台的《关于处理自首和立功若干具体问题的意见》（以下简称《2010年意见》）等相关司法解释性文件的规定，行政执法移送案件的自动投案主要有三种情形：（1）在犯罪事实和犯罪嫌疑人未被发现或者犯罪事实已被发觉，犯罪嫌疑人尚未被发觉以前，向公安、检察、法院等司法机关投案，或者向相关行政执法部门投案，都可以认定为自动投案。（2）犯罪事实和犯罪嫌疑人均已被发觉，但犯罪嫌疑人尚未受到办案机关调查谈话或者被宣布调查措施以前，向公安、检察、法院等司法机关投案，或者向相关行政执法部门投案，也可以认定为自动投案。（3）犯罪事实和犯罪嫌疑人均已在检查过程中被发觉，并已受到行政执法部门的调查，再到公安等司法机关投案的，不能视为自动投案。
上述前两种情形的认定并无争议，对于第三种情形的认定，要准确把握以下两点理由：一是从立法目的来看，犯罪嫌疑人在行政执法检查过程中被发觉犯罪事实，并受到办案机关调查后再到司法机关投案，表明犯罪嫌疑人此时投案的主动性不够明显；同时，在办案机关掌握了相关犯罪事实，并向公安机关移送案件后，犯罪嫌疑人此时投案客观上也不能满足及时侦破案件的政策理由。二是根据《2010年意见》的精神，办案机关在掌握相关线索进行行政执法检查后，犯罪嫌疑人主动交代自己的罪行，不能视为自动投案。同时，根据（2009年意见》的精神，犯罪嫌疑人在办案机关调查之前未自动投案，后到司法机关投案的，即便如实交代办案机关掌握的线索所针对的事实的，也不能认定为自首。因此，行政执法机关发现违法行为并进行调查后，被告人再主动到公安机关投案的行为不属于自动投案。
本案中，台州市环境保护局等单位根据相关线索，与公安机关等部门组成联合执法，在执法行动中发现被告单位、被告人周正友有污染环境的违法行为，其间展开对被告单位、被告人周正友的调查。在联合执法调查过程中，环保部门、公安机关均已掌握了被告单位、被告人涉嫌犯罪的事实和线索、材料。周正友在环保部门调查谈话期间，如实交代了相关犯罪事实?后环保部门根据行政执法移送制度，将案件移送至公安机关。周正友系在公安机关刑事立案之后，再主动到公安机关投案，属于上文分析的第三种情形，不属于自动投案，不应认定具有自首情节。
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