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【苏检参例21号】宜兴市人民检察院督促整治永久基本农田种植草皮行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序 永久基本农田 非粮化 分类监督
【要旨】
永久基本农田“非粮化”危害粮食安全，检察机关应发挥公益诉讼职能，督促行政机关依法履行监督管理职责。对大面积种植草皮等侵占破坏永久基本农田，相关行政机关怠于履行职责的，检察机关可分类综合运用磋商、要求说明情况、公开听证、检察建议等方式跟进监督，推动整改落实到位。
【基本案情】
2016年起，宜兴市A、B、C三镇部分农户，将原种植粮食作物的永久基本农田改种草皮等经济作物。农户在移栽草皮时将耕作层土壤一并铲走，导致耕地优质表土流失、土壤板结、肥力下降。
【检察机关履职情况】
宜兴市人民检察院（以下简称宜兴检察院）在履行职责过程中发现上述线索，初步调查认为占用永久基本农田种植草皮的行为破坏耕地资源，危害粮食安全，致使国家利益和社会公共利益处于受侵害状态，A、B、C三镇人民政府负有监管职责，存在怠于履职的情形。2021年10月18日，宜兴检察院以行政公益诉讼案件立案。
调查查明，A、B、C三镇分别约有8030亩、7870亩、1250亩永久基本农田被用于种植草皮，涉及农户3800余户。为扩大种植面积，部分草皮田内原有灌溉沟渠亦被填平。农业专家提供专业意见认为，移栽草皮过程中破坏土地耕作层，灌溉系统无法正常运转，将导致粮食综合生产能力下降。
鉴于本案涉及农户数量较多、土地面积较大，宜兴检察院先与三镇政府进行磋商，研究解决措施。2021年11月2日，宜兴检察院又依据《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》，分别向三镇政府发函，告知永久基本农田应当用于粮食生产，耕地“非粮化”危害粮食安全，要求三镇政府依法进行整治,并书面说明情况。
2021年12月底，B、C两镇政府书面回复检察机关，称已部署开展草皮田专项清退整治工作，并按草皮生长周期作出调整计划，指导种植户有序退出。经现场跟进调查发现，至2022年5月B、C两镇政府已基本完成草皮田清退整治工作。
A镇政府仅口头回复检察机关，称已开展整治工作。但是，宜兴检察院实地查看后发现整治工作进展缓慢，遂与A镇政府进行单独磋商，并再次向其发函催告。至2022年5月，该镇仍有约3000亩永久基本农田用于种植草皮。6月9日，宜兴检察院组织公开听证，听证员评议后一致认为A镇政府未依法全面履行监管职责，检察机关应予监督。
参考听证意见，宜兴检察院向A镇政府制发了行政公益诉讼诉前检察建议，督促其履行永久基本农田保护和管理职责，依法对草皮田进行清退整治。A镇政府收到检察建议后，加大清退整治力度，并对已清退土地组织深翻复垦。2022年10月，宜兴检察院会同宜兴市自然资源部门、A镇政府等对草皮田清退整治情况进行现场验收，确认种植草皮的永久基本农田已经恢复种植粮食作物。
【参考意义】
1.负有耕地保护监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，属于资源保护类公益诉讼检察监督范围。为确保粮食安全，国家实行严格的耕地保护制度。永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。种植草皮等规模化的耕地“非粮化”现象造成对耕地资源的占用和破坏，导致粮食种植面积减少，危害粮食安全。对此，检察机关应发挥公益诉讼监督职能，督促行政机关依法履职，切实加强耕地资源保护。
2.根据行政机关不同的履职情况，检察机关可以分别类型运用不同方式开展监督。耕地“非粮化”形成一定规模后，因涉及农户众多，整改工作往往面临较大阻力。检察机关应充分考虑经济社会因素，以磋商、要求说明情况等方式，推动行政机关在合理期限内整改落实。对于在规定期限内无正当理由未整改落实的，检察机关应跟进监督，综合运用公开听证、制发诉前检察建议、提起行政公益诉讼等方式，督促行政机关全面依法履行职责。
【相关规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条
《中华人民共和国土地管理法》第三十三条、第三十五条、第七十五条
《基本农田保护条例》第六条、第十七条
《人民检察院公益诉讼办案规则》第七十五条
《人民检察院审查案件听证工作规定》第四条、第十七条
国务院办公厅《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）
自然资源部、农业农村部《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）
江苏省人民代表大会常务委员会《关于加强检察公益诉讼工作的决定》第九条
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