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【20210401】某船业公司非法占用长江湿地公益诉讼案
【关键词】
民事、行政公益诉讼 非法占用湿地 长江大保护 民营经济保护
【要旨】
对于行政执法单位较多、执法权责交织的环境资源侵权案件，检察机关可以同时进行民事公益诉讼和行政公益诉讼审查。对怠于履职责的行政机关，查清监管权责，分析问题症结，将环境整治行政执法难题纳入公益诉讼中解决；民事公益诉讼审查中，充分考量民事侵权主体的合理化诉求，引入专业化办案力量，推进生态环境修复，实现公益和民营经济保护共赢格局。
【基本案情】
2008年3月，某船业有限公司（以下简称某船业）未经批准，在其租赁的扬州市广陵区某镇113亩长江湿地上建造船厂。2013年8月，江苏省人民政府将某船业所在区域划为长江重要湿地二级管控区。2013年至2018年期间，扬州市自然资源局、广陵区某镇政府、区生态环境局、区水利局、航道管理等六家职能单位多次对某船业作出罚款、责令限期拆除等行政处理，但某船业一直未履行拆除，长江流域湿地生态持续受到侵害。经查，某船业有3艘万吨级船舶在建，尚未交付。
【检察机关履职过程】
线索发现。本案线索由中央第四环保督察组反馈。2018年12月，省检察院与省生态环境厅联合挂牌督办，并交扬州市检察院和广陵区检察院办理。
调查核实。2018年12月底，扬州市两级检察院启动调查核实程序。一是调取有关行政执法部门的行政处罚决定、责令限期拆除通知等材料，掌握相关行政处罚的执行情况及履职难点。二是实地走访、约谈企业负责人，掌握某船业的合同订单、用工、资金及土地租赁等经营情况。三是运用现场勘验绘图、无人机取证等方式，固定某船业在建3艘船只、4层楼高的龙门吊及4800平方米厂房等侵害湿地的事实证据。
2019年2月，检察机关对某船业予以民事公益诉讼立案，对市自然资源局、广陵区某镇政府等六家单位分别予以行政公益诉讼立案，并向各职能单位宣告送达公益诉讼诉前检察建议，督促限期履行拆除违法建筑物和修复生态湿地的职责。
监督履职。扬州市两级检察院坚持一体化办案，在行政公益诉讼案件办理中，由于涉案行政职能部门较多，存在职权交叉复杂、协调不畅、任务分解不明等问题，检察机关在积极争取地方党委、政府支持的情况下，牵头成立专项整治小组，五次召开联席推进会，共同分解任务、制定预案、明确船只建造、拆除序时进度、修复方案等症结难题。组建“专项整治小组工作群”，实时记录各职能部门的履职情况，按照商定的进度表赴拆除现场拍照取证，及时掌握船厂拆除进度。在民事公益诉讼案件办理中，检察机关多次约谈某船业负责人，从其建造船厂的行政违法性、民事有责性等方面进行释法说理，阐明逾期不配合的法律后果。考虑到某船业尚有3艘总造价1.92亿元在建船只，为保护民营企业合法利益，检察机关在征询地方政府和行政执法单位的意见后，决定给予其拆除宽限期，并给予合理补偿，促成船厂负责人从被动履行到主动配合的思想转变。为保证拆除工作安全有序，检察机关还邀请安全生产与造船专家，协同船厂破解技术难题，制定在建船只下水可行方案，实现同步拆除、同步修复。
2019年4月29日，某船业自行拆除超4.8万平方米违法建筑，被占用的113亩湿地重新与长江连成一片；某船业3艘万吨巨轮顺利下水交付。经生态部门、造船专家联合鉴定验收，符合环境标准和安全规范。公共利益和企业权益得到平等保护。
监督延伸。广陵区检察院坚持“把诉前实现维护公益目的作为最佳状态”的工作理念，在办理类似公益诉讼案件的基础上，积极争取区委、区政府下发《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的通知》，建立了与行政机关公益诉讼工作联席会议、公益信息共享、调查取证协作配合等工作机制。同时，推动区人大常委会出台《关于加强检察建议工作的决议》，增强检察建议刚性。该案办理取得明显效果后，区委书记专题调研，区人大常委会专题听取工作汇报，区政府主动移送其它公益诉讼案件线索，广陵区检察院在随后办理的某建材公司非法占用廖家沟河道滩地案、某工业公司非法占用夹江河道案时，将某船业公益诉讼案经验推广应用，推动廖家沟滩地和夹江河道岸线生态得以修复，取得较好的社会效果和法律效果。
【借鉴意义】
（一）对行政执法职能交叉的生态环境侵权案件，检察机关可以通过行政公益诉讼促进厘清权责，推动解决行政执法难题。长江湿地具有调节径流、涵养水源、改善气候等复合型生态特征。保护湿地工作中，容易出现行政权责交叉不明的情况，导致行政执法履职不到位、推进缓慢，影响生态公益保护效果。对此，检察机关在依法开展行政公益诉讼过程中，应当明确行政机关的法定职责、履职期限、怠于履职等法律后果，坚持资源整合、力量融合、手段结合，实现信息共享、协作配合、多赢共赢良好局面，将行政执法难题纳入检察公益诉讼中解决。本案中，检察机关在取得地方党委、政府支持下，厘清职能单位权责，共同推进某船业拆除违法建筑，修复湿地生态环境。
（二）办理民事公益诉讼案件，应当兼顾侵权主体合理诉求，保护涉案主体合法权益。对民事公益诉讼侵权主体的违法行为和合理诉求，检察机关应明确指出其违法之处、承担的法律后果，同时正面回应其诉求，保护民营企业合法权益。本案中，因某船业对非法占用湿地是否违法存在错误认识，同时担忧企业利益无法保障，导致其对拆除工作存有抵触情绪，拒不配合行政执法。检察机关立足民事公益诉讼职能定位，充分考虑到船厂的合理诉求和市场订单交付期限，避免因监督执法导致企业垮掉；争取地方党委政府资金支持，妥善处理厂区异地搬迁，解决企业继续发展的后顾之忧；根据在建船只现状制定拆除可行方案，合理安排船只建造、合拢、迁移进度，给予民事主体自行拆除宽限期，最终完成拆除和生态修复任务，充分释放司法善意。
（三）对于专业性较强的公益诉讼案件，可以借助外脑辅助办案。造船行业专业性强、施工量大、工艺复杂，安全生产形势严峻。对于这种技术密集型涉案企业，检察机关在开展公益诉讼时容易出现“外行监督内行”情况，甚至造成不良的社会效果。对此，检察机关可以统筹专业化办案力量，充分开展办案效果评估和风险预防，辅助案件办理。本案中，检察机关邀请造船专家商定船舶建造、拆除周期、工艺标准，根据气象条件适时调整工艺顺序和进度，采取措施确保工人、资金、建材实时到位，保障生产安全和监督效果。
【相关规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条
《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条
《中华人民共和国环境保护法》第六十一条
《中华人民共和国水法》第三十八条
《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条
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