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【20210202】镇江市水利部门违法履行长江采砂监管职责行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼 非法采砂 类案起诉 督促继续履职
【要旨】
行政机关一段时间内连续作出多个同类型行政违法行为，不履行长江生态资源保护职责，损害国家利益和社会公共利益的，检察机关可以依法提起类案行政公益诉讼。行政行为属于“重大且明显违法”情形的，检察机关应当提出确认行政行为无效、责令继续履职的诉讼请求，督促行政机关依法全面履职。
【基本案情】
2006年至2016年期间，镇江市水利局、扬中市水利局在履行长江采砂监管职责过程中，存在随意降低处罚标准、遗漏“没收违法所得”“没收非法采砂机具”等处罚事项、对申请缓缴情形未经调查即批准、缓缴罚款未及时收缴也未申请法院强制执行、对“没收违法所得”“没收非法采砂机具”行政处罚未予执行、对逃逸的当事人违法行为未予处罚等26项行政违法情形。镇江两级水利部门有621件行政处罚案件涉及上述问题，致使国家罚没款损失3700余万元。
【检察机关履职过程】
线索发现。2017年3月，镇江市检察机关在查办镇江市水利局行政执法人员韩某某等人滥用职权、受贿案中发现，镇江、扬中市水利局在对长江非法采砂行为进行行政处罚时，存在行政不作为、乱作为等违法情形，致使国家罚没款损失巨大，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。
调查核实。由于该案时间跨度长、覆盖面广，镇江市检察院从京口区、扬中市检察院抽调力量组建办案专班，在全市范围内开展长江岸线资源保护公益诉讼专项监督行动。经调阅2006年至2016年镇江、扬中两级水利部门1000余起长江非法采砂行政处罚案卷材料，发现违法作出行政处罚案件线索621件，主要包括：处罚数额低于法律规定、遗漏行政处罚事项、罚款缓缴程序违法、处罚决定未予执行等行政违法问题。上述行政违法行为导致国家罚没款流失3700余万元，客观上放纵了非法采砂行为，对长江生态资源、水文环境和航道安全等公共利益造成严重损害。
诉前监督。2018年4月26日，镇江市检察院依据属地管辖原则，指导京口区、扬中市检察院针对行政机关违法行为，分别向镇江市水利局、扬中市水利局制发行政公益诉讼诉前检察建议，督促行政机关纠正行政违法行为，依法履行法定职责。2018年5月10日，江苏省检察院决定对该系列案件线索予以挂牌督办。
镇江市水利局、扬中市水利局在收到检察建议后，均承诺将采取向当事人制发缴款通知书、移送法院强制执行、寻找采砂机具等方式积极整改。同时，扬中市水利局还成立了纠正违法工作小组，专门制定了整改方案，定期将履职情况向检察机关进行书面反馈。检察机关多次主动联系了解整改进展情况，最终推动63件行政处罚案件整改到位。2019年4月，检察机关在督促整改“回头看”时发现，该案所涉行政处罚案件仍有558件未得到有效整改，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。
提起诉讼。2019年5月30日，经层报江苏省检察院同意，镇江市检察院选取5件具有代表性的案件，由京口区检察院、扬中市检察院向江阴市法院提起行政公益诉讼。
庭审中，被告单位提出：对违法采砂行为已收缴罚款，再进行立案调查，作出行政处罚决定，违反《行政处罚法》“一事不再罚”原则。且部分违法采砂行为已超出“两年追诉时效”，应当不再予以追究。
对此，公益诉讼起诉人答辩称：1.水利部门在执法过程中仅是随意收缴罚款，而未遵循立案、调查、告知、听证、作出行政处罚决定等法定程序，未认定违法事实，未明确适用法律依据，未没收违法所得及非法采砂机具，行政机关负责人集体讨论决定机制完全失效，且任意降低罚款标准，违反罚执分离原则，未保留相关卷宗材料，该罚款行为属于“重大且明显违法”。根据《行政处罚法》的规定，没有法定依据或不遵守法定程序的行政处罚无效，故水利部门作出的罚款行为应属无效行政行为，自始无效。综上，检察机关要求行政机关继续履职的诉讼请求，不违反“一事不再罚”原则。2.水利部门工作人员已发现违法行为，却因与违法行为人之间的不正当利益往来，而未对违法行为进行立案并依法查处。违法行为人利用不正当手段规避查处，根据任何人不得从违法行为中获益的法律原理，以及法律不保护基于不法手段所直接追求的目的，《行政处罚法》规定的“两年追诉时效”在本案中不应予以适用。
2020年10月21日，江阴市法院作出一审判决，确认镇江市水利局行政处罚未在法定期限内申请法院强制执行行政处罚决定行为违法；确认扬中市水利局降低处罚数额、遗漏处罚事项相关行政处罚无效，并责令其对涉案长江非法采砂行为依法作出处理。
办案过程中，镇江市检察机关与水利部门多次召开座谈会，深入剖析长江采砂监管工作中存在的问题并研究改进方式方法，推动镇江市水利局制定了《水行政执法行为规范》《关于加强和规范行政执法相关工作的意见》等文件，对镇江市水行政执法行为进行规范，提高了执法队伍履职的能力和水平。截至目前，镇江市水利部门对涉案的95名当事人，已联系87人次，对17人制作了调查笔录，对18项非法采砂事实予以立案调查。查处水事违法案件216件，其中非法采砂案83件，申请人民法院强制执行13件，收缴罚没款共计515.9万元。
【借鉴意义】
（一）检察机关对类型相同、数量较多的行政违法案件，可以采用类案起诉的方式进行监督。行政公益诉讼案件一般以“一案一诉”为原则。当行政机关在一段时间内连续作出多个同类违法行政行为时，若对每一个违法行政行为分别提起行政公益诉讼，既造成司法资源的浪费，也易引起行政机关的抵触。针对这一情况，检察机关可以分别选取代表性案件提起类案行政公益诉讼，促使法院作出类案判决。本案中，检察机关从行政机关执法过程中存在的程序违法、处罚内容违法、处罚执行违法等违法情形中，选取5件具有代表性的案件提起行政公益诉讼，通过“类案类判”的方式，以点带面推动行政机关自行整改，提升办案效果。
（二）精准区分行政行为违法情形，依法提出行政公益诉讼诉讼请求。检察机关提起行政公益诉讼时，应当依据相关法律赋予行政机关的职责，以及行政机关采取补正措施的可能性，提出确认违法或责令继续履职的诉讼请求，督促行政机关依法全面履职。本案中，对于行政机关违反行政处罚程序、低于法定处罚标准、遗漏处罚事项等“重大且明显违法”的行政违法行为，检察机关依法提出确认先前的行政行为无效、责令继续履职的诉讼请求，作为行政机关继续履行的法律依据。对于行政机关超过法定期限申请法院强制执行被法院依法驳回，导致行政机关履职不能的，检察机关依法提出确认行政行为违法的诉讼请求，促使行政机关在执法工作中规范各类行政执法行为。
【相关规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条
《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条、第四十四条、第五十一条、五十二条
《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条
《长江河道采砂管理条例》第十八条、十九条
《江苏省长江河道采砂管理实施办法》第二十八条
《水行政处罚实施办法》第二十二条、第二十四条、二十五条、二十七条、二十八条、二十九条
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