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【20180305】泰州市高港区检察院诉该区水利局行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼 未依法履职 行政处罚时效
【基本案情】
2014年至2015年期间，泰州市高港区检察院在查办水利部门相关国家工作人员职务犯罪过程中发现，该区水利局未履行长江采砂监督管理法定职责，明知泰兴市江汉水利工程有限公司（以下简称江汉公司）、泰兴市江润水利建筑工程有限公司（以下简称江润公司）未办理河道采砂许可证，非法在长江采砂，仍放纵江汉公司非法采砂317430.1立方米、江润公司非法采砂399599.7立方米，致使长江河道砂石资源损失共计2151089.4元。
【要旨】
行政机关工作人员徇私枉法，明知并放任行政违法行为，未对违法行为依法及时查处的，行政机关不能以行政处罚已过诉讼时效为由不履职，检察机关应当依法督促行政机关履行职责。诉前程序中，行政机关虽采取一定措施履职，但未履职到位、未消除公共利益损害影响的，检察机关可依法提起行政公益诉讼。
【检察工作情况】
高港区检察院在查办、该区水利局工作人员职务犯罪案过程中，发现有不依法履行监管职责的行为，于2016年9月16日决定以行政公益诉讼案件立案审查。
诉前程序阶段，针对本案国家工作人员与行政相对人互相勾结，直接损害国家利益和社会公共利益的职务行为，高港区检察院在全省范围内首次以“督促履职令”的方式，要求水利部门纠正行政违法行为。2016年10月24日，泰州市高港区检察院分别向高港区水利局发出督促履职令，要求依法查处江润公司、江汉公司非法采砂行为，但高港区水利局接到督促令后未及时履职到位。
2016年12月16日，高港区检察院以水利局为被告提起行政公益诉讼。2017年2月22日，泰州医药高新技术产业开发区人民法院公开开庭审理了此案。
法庭调查阶段，公益诉讼起诉人宣读起诉书，请求确认水利局不及时查处江汉公司、江润公司非法采砂的行为违法，并责令依法查处违法行为。针对起诉的事实重点出示了三组证据予以证明：1.被告高港水利局具有长江河道采砂监管职责的证据。包括被告单位职责规定、执法巡查记录台账、行政处罚决定书、非法采砂计算成果报告；2.被告单位放纵江汉公司、江润公司非法采砂行为的证据。3.公益诉讼人履行诉前督促程序的证据。
法庭辩论阶段，公益诉讼起诉人发表检察意见：针对江汉公司、江润公司未办理河道采砂许可证、非法在长江采砂行为，高港区水利局负有监管职责。在收到检察院督促履职令后，未在规定期限内对违法行为进行查处，其不作为导致国家矿石资源费的流失，使长江生态、水文及航道安全的破坏未得到有效遏制，社会公共利益处于受侵害状态，高港区水利局不履行长江采砂监管法定职责行为违法。
针对公诉意见，被告提出3点辩护意见：1.被告相关工作人员对非法采砂行为的枉纵，不应当构成对被告行政机关履行职责的消极评价。2.被告在接到督促履职令后，已经主动作为、积极履职；3.非法采砂行为已过两年行政处罚时效。
针对被告辩论意见，公诉人作出答辩：
1.被告应承担其工作人员怠于履职的法律后果。《长江河道采砂管理条例》规定，被告作为长江高港区流段水行政主管部门，负有对辖区内非法采砂行为予以查处的职责。同时，水利局本身并无行为意志，其决策与管理活动依赖于负责人集体研究决定及工作人员具体实施，其工作人员因职务犯罪放纵非法采砂活动的行为，对外代表单位意志，从效果上归属水利局行政监管活动的一部分，相应法律后果应由被告承担。
2.接到督促履职令后，被告未依法履职到位。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定，对行政机关履行法定职责的判断标准以其消除公共利益受侵害状态为限度。本案中，水利局在接到督促履职令后，仅作出立案、研究案情、请示汇报等形式上的处理，而未在规定期限内采取任何实质的处理措施，没有调查第三人违法行为发生、持续等基本事实，也没有向公司及施工合同相对方调取相关证据，导致第三人非法采砂行为至今未受到查处，矿石资源费未得以追缴，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。
3.非法采砂行为未超过行政处罚的追究时效。《行政处罚法》规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。但是行政处罚追究时效针对未能发现的行政违法行为，不适用本案行政机关工作人员和行政相对人勾结串通，明知并放任违法行为，故意不履行监管职责情况下的行政违法行为，否则将无法有效维护国家和社会公共利益。因此，水利局应依法对江汉公司、江润公司的违法行为作出处理。
2017年5月30日，泰州医药高新区法院作出一审判决，责令高港区水利局对江汉公司、江润公司的非法采砂行为作出处理。
判决执行阶段，高港区检察院应水利局邀请，列席了江汉公司、江润公司非法采砂案行政处罚听证会，并对被处罚人进行了释法说理，得到了被处罚人的配合执行。
【借鉴意义】
非法采砂行为导致国家资源流失、严重影响长江航道和防洪堤坝安全，行政机关应依法履行监管职责，严厉打击此类活动。针对行政机关违法履职、怠于履职等行为，检察机关依法履行诉前程序，拒不履职或履职不到位的，可依法提起行政公益诉讼。在办理该类案件时，应当着重把握以下几点：
【借鉴意义】
非法采砂行为导致国家资源流失、严重影响长江航道和堤坝安全，行政机关应依法履行监管职责，严厉打击此类活动。针对行政机关违法或怠于履职行为，检察机关依法履行诉前程序，拒不履职或履职不到位的，可依法提起行政公益诉讼。在办理此类案件时，可以着重把握：
1.实质判断行政机关是否履职到位。经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼。这是检察机关提起行政公益诉讼的前提必要条件。实践中，行政机关往往提出其在接到检察建议后，已经积极履职并采取了一定措施，检察机关不应提起诉讼。对此，检察机关可以准确把握提起诉讼的标准，实质审查行政机关是否已经履行法定职责，一般以是否消除公共利益受侵害状态为标准，既包括不采取措施纠正违法行为的完全不作为行为，也包括采取一定措施而未达到维护公益效果的履职不到位行为。本案中，水利局指出其在接到督促履职令后，采取了研究分析案件、请示汇报、立案等工作。但检察机关经综合判断认定上述措施只是辅助、形式手段，水利局未在规定期限内采取真正纠正违法行为的措施，没有调查第三人违法行为发生、持续等基本事实，也没有向公司及施工合同相对方调取相关证据，第三人非法采砂行为至今未受到查处，矿石资源费未得以追缴，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态，检察机关必要且应当提起行政公益诉讼。
2.准确把握行政处罚追究时效。《行政处罚法》规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。对于“发现”的理解，一般以立案为时间节点。本案水利局也据此答辩称，非法采砂行为已过两年追究时效，不宜追究违法行为人责任，水利局已无履职必要。但该条规定不应机械适用，应排除适用行政机关工作人员和行政相对人勾结串通，明知并放任违法行为、故意不履行监管职责的情形。因为对于此种情形，行政机关已经“发现”违法行为，只是因为工作人员个人不廉洁行为而未立案处理。依据“任何人不得从违法行为中获益”的法理原则，利用不正当手段规避查处、逃避监管，已不产生对行政机关“发现”的期待与信赖，不受追究时效的保护，否则无法有效维护国家和社会公共利益。据此，检察机关认定行政机关以超过两年追究时效作为拖延履职的理由不成立，诉请行政机关继续履职、依法追究违法行为，获法院支持。
3.注重提升行政公益诉讼办案效果。坚持“诉讼不是目的，维护公益才是目的”的原则，通过开展类案监督和释法说理，争取行政机关的理解支持，达到双赢多赢共赢的效果。一案带动一片，开展类案监督。检察机关不能简单满足于个案办理，可以通过一个案件的成功判决，全面审查相关行政执法部门是否存在类似违法不履职行为，进而通过类案检察建议的方式，帮助其纠正共性违法行为，保持行政公益诉讼的谦抑性，而不是就案办案、件件诉讼。泰州市高港区检察院便是采用类案监督方式，办理了另外12件行政处罚违法的行政公益诉讼案件，提起公益诉讼1件，扩大了办案效果。同时，检察机关应持续跟踪判决执行情况，做好行政机关和行政相对人释法说理工作。高港区检察院在判决生效后，派员出席行政处罚听证会，结合办案现场进行释法说理和法律宣传，争取行政相对人配合执行，获得了行政机关的支持认可，公益受损状态得以修复。
【相关规定】
《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。
《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十四条、第二十八条、第四十一条。
《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十一条
《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、第五十二条
《长江采砂管理条例》第十八条
《关于制定长江河道砂石资源费征收标准的通知》第一条
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