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【20180208】响水县林业局未及时履职行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼 纠正违法行政行为 督促履职
【基本案情】
公益诉讼人：响水县人民检察院
被告人：响水县林业局
2016年8月间，响水县居民支某某等人在未办理砍伐证的情况下擅自砍伐林木，期间，砍伐人王某某被树枝砸中当场死亡。经响水县林业局鉴定，所砍伐的47株杨树活立木材积为25.6641立方米。2016年12月，响水县人民检察院在履职中发现，响水县林业局未对支某某等人作出责令其补种林木，修复生态环境的行政处罚决定，即于2016年12月22日向响水县林业局发出督促履行职责检察建议。2017年1月16日射阳县人民法院以支某某等人滥伐林木罪，分别作出判处罚金1500元至3000元不等的的刑事判决。响水县林业局逾期于2017年2月3日回复响水县检察院：拟待射阳县人民法院作出刑事判决后再对支某某等人作处理决定（实际已判决）。
【核心意见】
响水县人民检察院经审查认为：
一、县林业局存在未及时履职情形。支某某等人无证滥伐林木，给森林资源造成了损害。响水县林业局作为主管部门，应当及时对支某某等人的行为进行行政处罚而未处罚，响水县人民检察院向该局发出督促履行职责检察建议书，该局仍未及时履职，该资源环境受损害的状态依然存在。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条第一款的规定，响水县人民检察院有权作为行政公益诉讼人提起案件诉讼。
二、县林业局在诉讼过程中提出“先刑后行、刑事案件优先、刑事处罚吸收行政处罚”的观点是错误的。支某某等人无证砍伐林木，根据刑法规定，涉嫌滥伐林木罪。同时根据《中华人民共和国森林法》第三十九条第二、三款规定：“滥伐森林或者其他林木，由林业部门责令补种滥伐株数五倍的树木。并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下的罚款。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”支某某等人的行为又构成行政违法。同一行为既违反了行政法规又违反了刑事法规，就存在竞合的情况。行政处罚既不是简单地并用，也不是简单地吸收，而应区分情况进行处理。根据《行政处罚法》第七条规定，“违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚”这说明二者不存在直接替代关系。只有对限制人身自由的处罚和剥夺财产的处罚，可以进行吸收。《行政处罚法》第二十八条规定，“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”
但是当处罚是专属行政机关的处罚（如责令停产），或者是不同种类的处罚（如行政处罚的吊销许可证之于刑事处罚的罚金），则不能吸收。如对危险驾驶的犯罪人员，吊销其执照比判处刑罚对于维护社会公众安全的作用更为直接。因此本案中，响水县林业局作为林业主管部门，应当依照上述规定对支某某等人的滥伐行为予以处罚，责令补植树木，直接恢复被破坏的生态，这种处罚是刑事处罚的罚金刑所不能替代的，也是林业行政部门所独有的行政处罚手段，即使刑事判决已经作出，责令补植仍然应单独作出。
2017年2月27日，响水县人民检察院经检察长决定，向射阳县人民法院提起行政公益诉讼，请求确认响水县林业局依法履行森林资源的保护职责，对支某某等人滥伐林木行为予以行政处罚。响水县林业局收到应诉通知后，及时对照诉讼请求采取了整改措施，纠正了违法行政行为，对支某某等人作出了行政处罚，责令补种林木235株。2017年3月10日，在林业局的监督下，支某某等人在响水县张集中心社区何圩中心路南北两侧植树250株，使检察机关的诉讼请求得以实现。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定“被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”，人民法院判决确认违法。2017年8月8日，响水县检察院及时变更了诉讼请求，要求确认响水县林业局发现支某某等人滥伐林木行为后未依法履行职责违法。
【裁判结果】
2017年11月21日，射阳县人民法院做出（2017）苏0924行初8号一审行政判决书，支持响水县人民法院的诉讼请求，确认被告响水县林业局未依法及时履行林业行政管理的行为违法。
【指导意义】
本案是全国人大常委会授权检察机关试点提起公益诉讼以来，响水县人民检察院依法提起的全市首例行政公益诉讼案件。作为公益诉讼机关提起行政公益诉讼开展检察监督行政权的有益尝试，纠正了行政机关关于“刑事处罚吸收行政处罚”的错误观念，并根据被告后续行政行为及时变更诉讼请求，对行政机关严格依法、规范履行职责起到了较好的监督效果。
报送单位： 盐城市响水县人民检察院
案件承办人：盐城市响水县人民检察院 李富金
案例编写人：盐城市响水县人民检察院 李富金；盐城市人民检察院 王剑
江苏省人民检察院 张登高 杨威
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