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【202414026】环评造假案中犯罪主体、虚假标准认定及从业禁止的适用
文/吴胜；沈双武；崔芳
作者单位：江西省高级人民法院 江西省九江市中级人民法院 江西省九江市濂溪区人民法院
【裁判要旨】买证、卖证、挂证者均属于从事环境影响评价、环境监测等职责的中介组织人员，是环评领域提供虚假证明文件刑事案件中提供虚假证明文件罪的犯罪主体。人民法院在审理环评造假案时，对于虚假证明文件认定标准，可参照生态环境部《关于严惩弄虚作假提高环评质量的意见》中弄虚作假情形的认定。对于违背环评领域职业要求的特定义务，仅通过买证、卖证、挂证等形式出具的环评报告，属于形式造假，不论环评报告的内容是否存在重大数据遗漏等实质虚假情形，均可认定为刑法第二百二十九条中的虚假证明文件。提供虚假证明文件罪在量刑时可根据犯罪情节、社会危害性、认罪悔罪态度、行业现状等因素综合考量，在处刑的同时，一并判处从业禁止。
□案号 一审：（2023）赣刑初57号 二审：（2023）赣04刑终303号
【案情】
公诉机关：江西省九江市濂溪区人民检察院。
被告人：余某、肖春某、肖某玲、肖某风、肖冬某、常某某、田某某、郑某某。
九江市濂溪区人民法院经审理查明，被告人常某某为环境影响评价工程师（以下简称环评师），被告人余某、肖某风、肖某玲、肖春某、肖冬某系姐弟关系。2019年12月，肖家姐弟共同商议成立展航公司，通过对外出售公司环评资质的方式牟取非法利益。后余某通过他人居间介绍，让持有环评师职业资格证书的常某某挂靠展航公司，展航公司给予常某某挂靠费和签字费（按照出具报告书的份数收取）。经统计，自2019年12月至2020年10月，余某、肖春某等5人利用常某某的环评师职业资格以展航公司名义共对外出具700余份环评报告书（表），违法所得共计70余万元。田某某、郑某某共同出资成立恒辉公司，向展航公司购买环评资质，先后共承揽了13家企业的环评报告业务，共获利713500元。
【审判】
濂溪区法院一审认为，环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测、评估，是环境风险的过滤器、安全阀，是约束项目与规划环境准入的法治保障，是在发展中守住绿水青山的第一道防线，对协同推进经济社会高质量发展和生态环境高水平保护具有重要作用。在环评工作中弄虚作假，不仅严重扰乱环评市场秩序，甚至可能对一个区域的生态环境造成难以逆转的重大危害。被告人田某某、郑某某编制并出售虚假环评文件，被告人余某、肖春某、肖某玲、肖某风、肖冬某伙同被告人常某某共同对外提供虚假环评报告所需要的环评资质，扰乱市场秩序，造成恶劣社会影响，情节严重，其行为均构成提供虚假证明文件罪，依法应予惩处。综合考虑各被告人各自的自首、自愿认罪认罚、积极退赃等法定、酌定从轻情节，以提供虚假证明文件罪分别判处被告人田某某有期徒刑2年2个月，并处罚金35万元；被告人郑某某有期徒刑2年，并处罚金35万元；被告人余某有期徒刑2年，并处罚金8万元；被告人肖春某有期徒刑2年，并处罚金15万元；被告人肖某玲有期徒刑1年8个月，缓刑2年，并处罚金15万元；被告人肖某风有期徒刑1年6个月，缓刑2年，并处罚金8万元；被告人肖冬某有期徒刑1年6个月，缓刑2年，并处罚金15万元；被告人常某某有期徒刑1年6个月，缓刑2年，并处罚金15万元；已查扣在案的8名被告人违法所得均予以没收，上缴国库；禁止8名被告人终身从事环境影响评价工作。
一审宣判后，余某、肖春某不服一审判决，提出上诉。
九江市中级人民法院二审审理后认为原审判决认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律基本正确，量刑适当，审判程序合法。遂作出裁定，驳回上诉，维持原判。
【评析】
由于法律及司法解释对犯罪主体界定模糊，对于虚假标准缺乏明确规定，本案审理中存在以下争议点，一是环评师之外的其他主体是否属于提供虚假证明文件罪的犯罪主体；二是环评报告已通过审批，无证据证明存在内容虚假，是否属于虚假证明文件。除此之外，换“马甲”虚假环评，如何治理。对于该类争议焦点，一是要准确界定中介组织人员范围；二是要厘定虚假证明文件的标准；三是对于环评造假的治理可适用从业禁止判罚，从源头管控环评造假行为。
一、犯罪主体界定
提供虚假证明文件罪的主体是特殊主体，法条将其概括为“中介组织的人员”。中介组织的概念理论上尚存在争议，实务中对于哪些中介组织及人员可以构成提供虚假证明文件罪主体，也存在困扰。
（一）中介组织概念界定
中介组织概念的界定关系犯罪主体的认定。本案中8名被告人是否属于中介组织人员，决定了是否构成提供虚假证明文件罪。有学者认为中介组织是指介于政府与企业之间、商品生产与经营之间、个人与单位之间为市场主体提供信息咨询、培训、经纪、法律等各种服务，并且为各类市场主体从事协调、评价、评估、检验等活动的机构或组织。有观点认为中介犯罪是指中介组织及其从业人员在执业过程中，利用职业便利所实施的具有严重社会危害性，依法应当受到刑罚处罚的行为。[1]国家工商行政管理局《关于清理市场中介组织的通知》（以下简称《通知》）将中介组织的作用界定为服务、沟通、公正和监督，并具体列举了验资、资产评估、代理、经纪、职业介绍、拍卖行、交易所和各类信息咨询服务等机构主体。从列举主体看，《通知》将中介组织限定为市场中介组织，与我国刑法将提供虚假证明文件罪置于第三章相契合。总结上述观点，中介组织可以认定为在市场经济运行过程中，依法为委托人提供专业性知识和专业性服务的居中服务性机构。
（二）买证、卖证、挂证者均属于中介组织人员
田某某、郑某某作为买证者，二人共同成立恒辉公司，该公司作为环评公司对外承接环评编制业务，为委托人提供环评报告编制服务，恒辉公司属于提供专业性服务中介机构。该公司成立后，田某某负责对外承接环评编制业务，郑某某负责招揽人员编制，并购买环评资质，二人均属于中介机构中从事服务工作的人员，即属于中介组织人员。
肖家兄弟姐妹5人共同成立展航公司，对外出售环评资质，属于卖证者。展航公司成立后，肖家五兄弟姐妹各司其职，以展航公司的名义对外出具环评报告，展航公司属于中介组织。余某作为环评公司的从业人员，具有相关专业知识，熟悉相关业务，积极提供业务指导。肖某玲等4人负责接受中间商的环评报告、在环评信用平台录入相关的环评信息、在虚假的环评资质文件材料中代环评师签名。从5人工作内容看，属于为委托人提供环评编制业务服务的人员，属于中介组织人员。
常某某作为环评工程师，属于挂证者。其将持有的环评师职业资格证书挂靠展航公司，展航公司给予常某某挂靠费和签字费，属于提供专业性知识的人员，属于典型的中介组织人员。
可见，买证、卖证、挂证者均属于中介组织人员，属于提供虚假证明文件罪的犯罪主体。
二、虚假证明文件刑法标准
2023年8月15日起施行的最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》明确规定了环评领域提供虚假证明文件情节严重的情形，采取“情节+数额”相结合的入罪模式，但司法实践在审理该类案件时仍存在罪与非罪的困境，主要是何为虚假证明文件？法律或司法解释缺乏明确认定标准，实践中存在两种不同的观点：
第一种意见为实质标准，认为虚假证明文件必须要文件内容实质虚假，如关键数据、内容存在弄虚作假等情形，才属于虚假证明文件。
第二种意见为形式标准，认为形式虚假与实质虚假一样，同属于弄虚作假的情形之一。如环评工程师未进行现场踏勘、未参与环评报告的编写，仅通过买证、卖证的形式形成的环评报告，从形式看即属于弄虚作假行为，不论环评报告的内容是否存在实质虚假，均属于虚假证明文件。
笔者持第二种意见，主要理由如下：
（一）提供虚假证明文件罪属于法定犯
行政犯是指违反行政法规，侵害刑法保护的法益，情节严重的行为。行政犯主要是经济犯罪，经济犯都是行政犯，反之则不必然。[2]提供虚假证明文件罪属于刑法第三章破坏社会主义经济秩序罪第八节扰乱社会秩序罪中，从该罪名所处章节看，属于经济类犯罪，是规制中介组织人员出具证明文件失范行为的核心罪名，属于典型的行政犯。
（二）行政犯入刑可参照行政标准
行政犯典型特征为双重违法性。首先，该行为违反了行政法规，因而具有行政违法性；其次，该行为侵害了刑法保护的法益，具有刑事违法性。双重违法性之间存在位阶关系：刑事违法性以行政违法性为前提，刑事违法性却并不是行政违法性的必然后果。司法解释对提供虚假证明文件罪的情节严重标准进行了列举式规定，即刑事违法性有了明确标准，但是提供虚假证明文件罪只有首先认定所提供的证明文件为虚假证明文件，具有行政违法性，达到情节严重的标准才构成犯罪。
而何为虚假证明文件？法律和司法解释均没有明确规定，但行政规章对环评领域弄虚作假的情形有明确规定。生态环境部《关于严惩弄虚作假提高环评质量的意见》（以下简称《意见》），明确规定下列情形属于弄虚作假：（一）环评文件抄袭；（二）关键内容遗漏；（三）数据结论错误；（四）其他造假情形。其中其他造假情形主要包括建设单位和规划编制机关未组织开展公众参与却凭空编造公众参与内容，或者篡改实际公众参与调查结果的；相关单位故意篡改、隐瞒工程建设内容、规模等，以降低环评文件类型或者评价工作等级的；环评单位、环评文件编制主持人、主要编制人员在环评文件中假冒、伪造他人签字签章的；其他基础资料明显不实，内容、结论有重大虚假的。
从行政法规看，弄虚作假的情形既包括文件抄袭、关键内容遗漏、数据结论错误等实质虚假的情形，也包括未组织开展公众参与却凭空编造公众参与内容、环评单位、环评文件编制主持人、主要编制人员在环评文件中假冒、伪造他人签字签章等形式造假行为。作为行政犯，虚假证明文件可适用行政法规中弄虚作假的规定。可见，形式虚假和内容实质虚假均属于弄虚作假的行为。
（三）通过买证、卖证形式出具的报告属于虚假证明文件
本案中，被告人田某某、郑某某合伙成立恒辉公司，对外承接环评业务，聘请不具有编制环评被告资质的人员编写环评报告文本，再通过买证的方式对外出具环评报告书（表）的行为，与被告人余某、肖春某等5人以牟利为目的，共同成立展航公司，招揽挂证的环评师，对外卖证，环评师既不到现场踏勘、现场监测、数据资料收集，也不编制环评报告，甚至环评报告书（表）及相关材料上的签名都是他人代签。这种买证、卖证行为均属于《意见》中规定的其它造假情形，通过该种模式出具的环评报告书（表）违背了行政法规的规定，属于虚假证明文件。
综上，环评造假案件中，环评报告内容存在重大数据遗漏等情形，属于实质虚假，无疑构成提供虚假证明文件罪。但是行为人违背环评领域职业要求的特定义务，环评师不到现场踏勘、主持报告编制，仅通过买证、卖证、挂证等形式出具的环评报告，属于形式造假。通过形式造假编制的报告，不论环评报告的内容是否存在重大数据遗漏等实质虚假情形，均可认定为刑法第二百二十九条中的虚假证明文件，符合情节严重标准，则构成提供虚假证明文件罪。
三、从业禁止的司法适用
从业禁止制度是刑法修正案（九）新增的刑事处分措施，对特殊身份犯罪具有打击作用。环评领域弄虚作假屡禁不止，在处刑的同时一并判处终生从业禁止，有利于防止环评从业人员“带病”从业，有效震慑环评领域的造假行为。
（一）适用从业禁止的必要性
环境影响评价是约束项目与规划环境准入的法治保障，是守住绿水青山的第一道防线。从事环评业务的中介组织、人员弄虚作假，提供虚假证明文件，不仅严重扰乱环评市场秩序，甚至可能对一个区域的生态环境造成难以逆转的重大伤害。本案通过公安机关调查发现，余某等人在经营展航公司的同时，还分别在安徽、湖北等地注册了5家环评公司。实践中一些企业虽然被列入禁止从事环评工作的“黑名单”，但其关联企业仍在开展业务，换个“马甲”又重新犯罪，导致环评领域买证、卖证等弄虚作假行为屡禁不止。
环评领域弄虚作假需要提前预防，从业禁止令可预防环评领域再犯可能性。实践中有些单位未对雇员作详尽调查而雇用曾被吊销专业证书的人员继续从事环评报告编制工作，从业禁止可以有效预防此种可能性的出现，从源头遏制犯罪行为，维护公众利益。
（二）从业禁止适用的法律依据
刑法第三十七条之一对从业禁止进行了规定，对于利用职业便利实施犯罪，或者实施违背职业要求的特定义务的犯罪被判处刑罚的，人民法院可以根据犯罪情况和预防再犯罪的需要，禁止其自刑罚执行完毕之日或者假释之日起从事相关职业。但从业禁止的规定，并非新设刑种，只有在符合条件的情况下才予以适用，其初衷主要是防止犯罪分子利用职业和职务之便再次犯罪。
此处需要注意的是，从业禁止与刑法第七十二条规定的禁止令不同，二者禁止内容、适用对象、执行期间均不同。第一、禁止内容不同。虽然从业禁止与禁止令均禁止特定人员从事特定职业，但禁止令还禁止犯罪人进入特定场所、会见特定人员。第二、适用对象不同。刑事从业禁止的适用对象应当是违反职业义务或利用职业便利实施犯罪被判处刑罚的，且宣告从业禁止符合犯罪情况和预防犯罪的需要，未对所判刑罚的种类进行明确规定。但禁止令的适用对象只是被判处管制或适用缓刑的犯罪人，并未对危害行为的内容进行限定。第三、执行期间不同。禁止令只适用于管制与缓刑的考验期内。从业禁止的执行期间为刑罚执行完毕之日或假释之日。
（三）从业禁止的适用标准
根据刑法第三十七条之一规定，从业禁止的适用标准要求利用职业便利实施犯罪或实施违背职业要求的特定义务的犯罪被判处刑罚的。具体到本案中，提供虚假证明文件的犯罪违背了职业要求的特定义务，显然契合从业禁止的适用标准。
生态环境部《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》（以下简称《管理办法》）第十条规定：“编制单位应当具备环境影响评价技术能力。环境影响评价报告书（表）的编制主持人和主要编制人员应当为编制单位的全职人员，环境影响报告书（表）的编制主持人还应当为取得环境影响评价工程师职业资格证书的人员。”本案中，环评师常某某属于挂证者，田某某：、郑某某以及肖家五兄弟姐妹成立环评公司对外承接业务，两家公司均没有全职环评师，违反了全职人员的要求。
《管理办法》第十三条规定：“编制单位应当建立和实施覆盖环境影响评价全过程的质量控制制度；落实环境影响评价工作程序，并在现场踏勘、现状监测、数据资料收集、环境影响预测等环节以及环境影响报告书（表）编制审核阶段形成可追溯的质量管理机制。有其他单位参与编制或者协作的，编制单位应当对参与编制单位或者协作单位提供的技术报告、数据资料等进行审核。编制主持人应当全过程组织参与环境影响报告书（表）编制工作，并加强统筹协调……”而本案中，环评师常某某没有履行“现场踏勘、主持报告编写”等法定义务，田某某、郑某某以及肖家五兄弟姐妹却以环评师常某某的名义对外出具环评报告，虚构现场踏勘的情形，均违背职业要求的特定义务。
综上，本案中犯罪主体利用职业便利，违背了职业要求的特定义务，提供虚假的环评报告书，符合刑法关于从业禁止的适用标准。
（四）从业禁止适用期限
刑法第三十七条之一对从业禁止期限进行了规定，一般自刑罚执行完毕之日或者假释之日起从事相关职业，期限为3年至5年，但其他法律、行政法规对其从事相关职业另有禁止或者限制性规定的从其规定。环境影响评价法第三十二条第三款规定编制主持人和主要编制人员违反行政法的，禁止5年内从事环境影响报告书、环境影响报告表编制工作；构成犯罪的，依法追究刑事责任，则终身禁止从事环境影响报告书、环境影响报告表编制工作。
可见，从业禁止适用期限一般为3至5年，有特殊规定的按特殊规定处理。环评领域构成犯罪则要终身从业禁止。本案中，8名被告人均已构成提供虚假证明文件罪，应依法判罚8名被告人终身禁止从事环境影响评价工作。
本案对“环评报告贩子”定罪判刑，终身禁业，增加违法成本，有效防范“环评报告贩子”重操旧业，从源头管控“挂证”环评现象，严厉打击了环评领域弄虚作假行为，最大限度实现了以首案治罪推动环评行业整体治理的功效，被写入2024年全国两会最高人民法院工作报告。
【注释】
作者单位：江西省高级人民法院；江西省九江市中级人民法院；江西省九江市濂溪区人民法院
[1]阴建峰、张巧娜：“中介犯罪刑法规制研究”，载《法学评论》2007年第4期。
[2]陈兴良：“法定犯的性质和界定”，载《中外法学》2020年第6期。
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