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【202402072】《九江市人民政府诉江西正鹏环保科技有限公司、杭州连新建材有限公司、李德等生态环境损害赔偿诉讼案》的理解与参照——生态环境损害赔偿案件诉前磋商与诉讼程序的衔接机制
文/沈双武；骆丽玲；朱婧
为了正确理解和准确参照适用第210号指导性案例，现对该指导性案例的选编过程、裁判要点、参照适用等有关情况予以解释、论证和说明。
一、案例选编过程
指导性案例210号《九江市人民政府诉江西正鹏环保科技有限公司、杭州连新建材有限公司、李德等生态环境损害赔偿诉讼案》，由江西省高级人民法院作为备选指导性案例向最高人民法院报送，经最高法院环资庭推荐。2022年8月19日，最高法院研究室召开专业会议对该案例进行了讨论。10月25日，该案例经最高法院第1876次审判委员会讨论，同意作为指导性案例。12月30日，最高法院以法〔2022〕277号文件将该案例编入第37批指导性案例予以发布。
二、本案例的相关情况
2017年至2018年间，江西正鹏环保科技有限公司（以下简称正鹏公司）与浙江杭州塘栖热电有限公司（以下简称塘栖公司）等签署合同，运输、处置多家公司生产过程中产生的污泥，收取相应的污泥处理费用。正鹏公司实际负责人李德将从多处收购来的污泥直接倾倒，与丰城市志合新材料有限公司（以下简称志合公司，已注销）合作倾倒，或者交由不具有处置资质的张永良、舒正峰等人倾倒至江苏省九江市区多处地块。杭州连新建材有限公司（以下简称连新公司）明知张永良从事非法转运污泥活动，仍放任其持有加盖公司公章的空白合同处置污泥。经鉴定，上述被倾倒的污泥共计1.48万吨，造成土壤、水及空气污染，所需修复费用1446.29万元。案发后，九江市浔阳区人民检察院依法对被告人张永良等6人提起刑事诉讼。九江市中级人民法院经二审审理，于2019年10月25日判处被告人张永良、舒正峰、黄永、陈世水、马祖兴、沈孝军6人犯污染环境罪（李德、夏吉萍另案处理），判处有期徒刑3年2个月至有期徒刑10个月不等，并处罚金10万元至5万元不等。九江市人民政府依据相关规定开展磋商，与塘栖公司达成金额计487.2387万元的赔偿协议，但未能与正鹏公司、连新公司、李德等7人达成赔偿协议。塘栖公司所赔款项包括1号地块、2号地块全部修复费用及4号地块部分修复费用等，已按协议全部履行。协议双方向九江中院申请司法确认，该院依法裁定对该磋商协议作出确认。因未能与正鹏公司、连新公司、李德等7人达成赔偿协议，九江市人民政府就3号地块、5号地块修复费用及4号地块剩余修复费用等提起本案诉讼，要求各被告履行修复生态环境义务，支付生态环境修复费用、公开赔礼道歉并承担律师费和诉讼费用。
九江中院于2019年11月4日作出（2019）赣04民初201号民事判决：一、正鹏公司、李德、黄永、舒正峰、陈世水于判决生效后3个月内对九江市经济技术开发区沙阎路附近山坳地块（3号地块）污泥共同承担生态修复义务。如未履行该修复义务，则上述各被告应于期限届满之日起10日内共同赔偿生态修复费用280.3396万元（被告舒正峰已自愿缴纳10万元生态修复金至法院账户）；二、正鹏公司、连新公司、张永良、李德、黄永、舒正峰、夏吉萍、陈世水于判决生效后3个月内对九江市经济技术开发区沙阎路伍丰村郑家湾地块（4号地块）污泥共同承担生态修复义务。如未履行该修复义务，则上述各被告应于期限届满之日起10日内共同赔偿生态修复费用201.8515万元（连新公司已自愿缴纳100万元生态修复金至法院账户）；三、正鹏公司、张永良、李德、夏吉萍、马祖兴于判决生效后3个月内对九江市永修县九颂山河珑园周边地块（5号地块）污泥共同承担生态修复义务。如未履行该修复义务，则上述各被告应于期限届满之日起10日内共同赔偿生态修复费用448.9181万元；四、各被告应于判决生效后10日内共同支付环评报告编制费20万元、风险评估方案10万元及律师代理费4万元；五、各被告于判决生效后10日内，在省级或以上媒体向社会公开赔礼道歉；六、驳回九江市政府的其他诉讼请求。
宣判后，当事人未上诉，一审判决生效。
该案例对生态环境损害赔偿制度的若干规则进行了有益探索，对生态环境损害赔偿案件的法律适用具有示范指导意义，具体特点如下：
第一，该案例具有创新性。该案系在长江经济带区域内跨省倾倒工业污泥导致生态环境严重污染引发的生态环境损害赔偿案件，是江西省实施生态环境损害赔偿制度改革以来全省法院系统受理的首例生态环境损害赔偿诉讼案。生态环境损害赔偿制度是在生态环境损害治理领域设立的一项新制度，是实行最严格制度保护生态环境的具体实践。该制度在司法上的运用弥补了传统环境侵权救济模式的不足，使政府保障公共环境权益的职能得到有效发挥。
第二，该案例具有探索性。一审适用七人合议庭进行审理，对生态环境损害赔偿案件中赔偿磋商与诉讼程序的衔接、民刑交叉案件的审理顺序等方面的规则进行了有益探索。九江市政府充分发挥诉前磋商作用，与部分赔偿义务人达成磋商协议并申请司法确认，促使义务人积极履行义务；对于磋商不成的其他赔偿义务人，则依法提起生态环境损害赔偿诉讼，实现了诉前磋商与提起诉讼的有效衔接。处理民刑交叉案件的审理顺序时，生态环境损害赔偿诉讼案件中认定环境侵权证据充分，事实明确，无须以相关刑事案件的审理结果为依据的，应当继续审理。
第三，该案例具有社会引领意义。九江市政府作为原告提起本案诉讼，社会关注度较高，案件一审宣判后，取得了良好的政治效果、法律效果、社会效果和生态效果。该案的审理有效落实了最严格的生态环境保护法律制度，对今后政府及相关部门运用生态环境损害赔偿制度保护生态环境、履行职责提供了范本。充分展示了依法从严惩治向长江等重点流域区域违法倾倒污泥犯罪行为的司法政策和损害担责、全面赔偿的救济原则，在惩治、震慑此类环境污染犯罪，促进企业进行绿色升级改造、积极承担生态环境保护社会责任方面，具有积极的引领示范作用。
三、裁判要点的理解与说明
该指导案例的裁判要点确认：1.生态环境损害赔偿案件中，国家规定的机关通过诉前磋商，与部分赔偿义务人达成生态环境损害赔偿协议的，可以依法向人民法院申请司法确认；对磋商不成的其他赔偿义务人，国家规定的机关可以依法提起生态环境损害赔偿诉讼。2.侵权人虽因同一污染环境、破坏生态行为涉嫌刑事犯罪，但生态环境损害赔偿诉讼案件中认定侵权事实证据充分的，不以相关刑事案件审理结果为依据，人民法院应当继续审理，依法判决侵权人承担生态环境修复和赔偿责任。
围绕与该裁判要点相关问题解释和说明如下：
（一）生态环境损害赔偿磋商协议的司法确认
1.生态环境损害赔偿诉前磋商与司法确认
根据最高法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《生态环境损害赔偿规定》）的规定，省级、市地级人民政府及其指定的相关部门，可与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商达成生态环境损害赔偿协议。磋商机制的确立，使生态环境损害赔偿有了新的解决途径。《生态环境损害赔偿规定》第21条规定，一方当事人在期限内未履行或者未全部履行经司法确认的生态环境损害赔偿协议的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。据此，磋商协议的生效虽不以司法确认为前提，但司法确认赋予了磋商协议强制执行力。司法确认制度的目的，是弥补当事人在诉讼外调解解决纠纷时效力上的不足，使诉前磋商进入“快车道”，有利于提高磋商的效率和公信力，促使赔偿义务人对磋商协议全面及时履行，确保受损生态环境得到切实有效修复。
2.司法确认前的磋商协议内容公告
生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的目的都是保护生态环境公共利益，因此，参照环境公益诉讼的调解公告程序，生态环境损害赔偿诉前磋商达成协议申请司法确认的，亦应当予以公告，公告期间依法不得少于30日。生态环境损害赔偿诉讼案件涉及的环境损害后果严重，环境修复赔偿金额巨大，确认磋商协议的目的是保障公众环境权益，确保生态环境得到及时修复。在磋商过程中，充分落实公众参与原则，及时进行信息公告，能够确保赔偿权利人对生态环境损害赔偿的处分权行使得到有效社会监督，保障生态环境公共利益，满足人民群众尤其是被污染地块附近公众的知情权、参与权和监督权。
3.磋商协议司法确认的审查
司法审查是磋商协议司法确认的必经程序。《生态环境损害赔偿规定》第20条第2款规定，公告期满后，人民法院经审查认为协议的内容不违反法律法规强制性规定且不损害国家利益、社会公共利益的，裁定确认协议有效；裁定书应当写明案件的基本事实和协议内容，并向社会公开。首先，应当审查磋商的自愿性，确保磋商协议的达成是以自愿为基础。其次，应重点审查磋商协议的合法性、公益性和可行性。具体而言，一要审查磋商协议的合法性，不应存在导致协议无效的情形。二要审查磋商协议是否符合社会公众的环境利益诉求。三要审查磋商协议的可行性。应邀请相关环境专家或专门机构指导、参与，由其提供专业意见，并进行可行性说明。
（二）因同一污染环境、破坏生态行为引发的刑事案件与民事案件的审理程序
该案例中，夏吉萍辩称其涉嫌环境污染刑事犯罪，应遵循先刑后民原则，在刑事案件审结前，不应继续审理生态环境损害赔偿诉讼案。对于民刑交叉案件中民事案件和刑事案件的审理顺序，司法实践中存在先刑后民、刑民并行以及先民后刑3种处理方式。而现行法律和司法解释并未将先刑后民作为处理民刑交叉案件的一般原则，该原则亦有悖于“私权优先”的现代司法理念。判断民刑交叉案件中民事案件和刑事案件的审理顺序，应当依据“一案的审理是否必须以另案的审理结果为依据”的原则。民事诉讼法第一百五十三条第一款第（五）项即规定：“有下列情形之一的，中止诉讼：……（五）本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的……《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号）第十二部分关于民刑交叉案件的程序处理中，第130条明确了民刑交叉案件中民商事案件中止审理的条件：“人民法院在审理民商事案件时，如果民商事案件必须以相关刑事案件的审理结果为依据，而刑事案件尚未审结的，应当根据民事诉讼法第一百五十条第（五）项的规定裁定中止诉讼。待刑事案件审结后，再恢复民商事案件的审理。如果民商事案件不是必须以相关的刑事案件的审理结果为依据，则民商事案件应当继续审理。”
四、参照适用时应注意的问题
参照适用该指导性案例时，应当注意在涉及数人侵权的场合，赔偿权利人与部分赔偿义务人达成生态环境损害赔偿协议的，不得减轻该赔偿义务人的法定赔偿责任，进而加重其他未达成协议的连带责任人的赔偿责任。该案例中，案涉5个地块的总修复费用为1446.29万元，塘栖公司因与九江市政府在诉前磋商程序中达成487.2387万元的生态环境损害赔偿协议，故未进入后续九江市政府对其他赔偿义务人提起的生态环境损害赔偿诉讼。但这并未减轻塘栖公司应承担的法定赔偿责任。民法典第一千一百七十二条规定，二人以上分别实施侵权行为造成同一损害，能够确定责任大小的，各自承担相应的责任；难以确定责任大小的，平均承担责任。该法第一千二百三十一条规定，两个以上侵权人污染环境、破坏生态的，承担责任的大小，根据污染物的种类、浓度、排放量，破坏生态的方式、范围、程度，以及行为对损害后果所起的作用等因素确定。案涉1号地块、2号地块的全部污泥，以及4号地块的部分污泥，来源于塘栖公司，故塘栖公司依法应当承担前述地块对应的生态环境损害赔偿责任。而其与政府达成的生态环境损害赔偿协议，约定的正是1号地块、2号地块的全部修复费用以及4号地块的部分修复费用，该协议内容并未减轻塘栖公司所应承担的修复责任。塘栖公司是提供污泥的源头方，其并非污泥倾倒者，但负有疏于监管责任。该案例确立的裁判规则是污泥倾倒者与源头控制方承担连带责任，塘栖公司在诉前磋商程序中，单独承担了其本应连带承担的赔偿责任，该公司赔偿后依法享有另行向倾倒者等其他连带责任人进行追偿的权利。
【注释】
执笔人：江西省九江市中级人民法院 沈双武
江西省高级人民法院 骆丽玲
最高人民法院环资庭 朱婧
编审人：最高人民法院案例指导工作办公室 马蓓蓓
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