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【202402061】《江苏省南京市人民检察院诉王玉林生态破坏民事公益诉讼案》的理解与参照——生态破坏损失整体性认定和要素系统化修复
文/刘尚雷；朱婧
为了正确理解和准确参照适用第207号指导性案例，现对该指导性案例的选编过程、裁判要点、参照适用等有关情况予以解释、论证和说明。
一、案例选编过程
本案由江苏省南京市中级人民法院一审，宣判后没有抗诉、上诉，判决已经发生法律效力。最高人民法院环资庭推荐该案例作为环境公益诉讼备选指导性案例。2022年8月19日，最高法院研究室召开环境公益诉讼专题案例专业会议对该案例进行了讨论，与会专家学者、刑事专业法官等代表多数同意推荐该案例作为指导性案例。10月25日，该案例经最高法院第393次民事行政审判专业委员会讨论，同意作为指导性案例。12月30日，最高法院以法〔2022〕277号文件将该案例编入第37批指导性案例予以发布。
二、本案例的相关情况
2015年至2018年期间，王玉林违反国家管理矿产资源法律规定，在未取得采矿许可证的情况下，使用机械在江苏省南京市浦口区永宁镇老山林场原山林二矿老宕口内、北沿山大道建设施工红线外非法开采泥灰岩、泥页岩等合计10余万吨。南京市浦口区人民检察院以王玉林等人的行为构成非法采矿罪，向南京市玄武区人民法院提起公诉。该案审理期间，王玉林退赔矿石资源款4455998.6元。2020年3月、8月，江苏省环境科学研究院先后出具《“南京市浦口区王玉林等人非法采矿案”生态环境损害评估报告》（以下简称《评估报告》）《“南京市浦口区王玉林等人非法采矿案”生态环境损害（动物类）补充说明》（以下简称《补充说明》）。南京市人民检察院认为，王玉林非法采矿造成国家矿产资源和生态环境破坏，损害社会公共利益，遂提起本案诉讼，诉请判令王玉林承担生态破坏侵权责任，赔偿生态环境损害修复费用1893112元（具体包括：1.生态资源损失中林木的直接经济损失861750元；2.生态系统功能受到影响的损失：森林涵养水损失440233元，水土流失损失50850元，土壤侵蚀损失81360元，树木放氧量减少损失64243元，鸟类生态价值损失243122元，哺乳动物栖息地服务价值损失18744元；3.修复期间生物多样性的价值损失132810元），以及事务性费用40万元，并提出了相应的修复方案。
南京市中级人民法院于2020年12月4日作出（2020）苏01民初798号民事判决：被告王玉林对其非法采矿造成的生态资源损失1893112元承担赔偿责任，其中1498436元用于南京市山林二矿生态修复工程及南京市浦口区永宁街道大桥林场路口地质灾害治理工程，394676元用于上述地区生物多样性的恢复及保护；被告王玉林承担损害评估等事务性费用40万元。
判决后，南京市人民检察院与王玉林均未上诉，判决已发生法律效力。
生态环境保护案件的办理，应坚持人与自然和谐共生要求，全方位展示对破坏生态环境行为的全面追责和受损生态环境的科学系统修复，通过司法裁判衡平各位阶价值关系。生态环境的有效保护和统一治理对于维护生态系统的稳定具有重要作用，在长江流域实施非法采矿行为，不仅造成矿产资源损失，更对生态系统要素造成不同程度的破坏。在以往生态破坏案件审理中，由于法律适用、裁判标准、思想认识不统一，往往将生态破坏造成损失后果的认定集中于矿产资源损失，忽视了其他生态要素损失，造成追责不到位，影响受损生态系统修复工作开展和效果。对于生态破坏行为造成的损失如何通过公益诉讼案件办理实现系统认定，以及破坏行为造成的生态要素损失能否整体实施治理修复，有必要明确裁判尺度和裁判规则，指导审判实践。
该案例系“2020年度人民法院环境资源十大典型案例”，具有较大社会影响，是中国庭审公开网第1000万场庭审直播案件，于2020年12月4日第7个国家宪法日公开审理并当庭宣判，中央电视台《新闻联播》等多家媒体报道，对公众树立正确的生态文明观、自觉遵守生态环境保护法律法规、珍惜爱护生态环境具有宣教引导意义。
三、裁判要点的理解与说明
该指导性案例的裁判要点确认：1.人民法院审理环境民事公益诉讼案件，应当坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。对非法采矿造成的生态环境损害，不仅要对造成山体（矿产资源）的损失进行认定，还要对开采区域的林草、水土、生物资源及其栖息地等生态环境要素的受损情况进行整体认定。2.人民法院审理环境民事公益诉讼案件，应当充分重视提高生态环境修复的针对性、有效性，可以在判决侵权人承担生态环境修复费用时，结合生态环境基础修复及生物多样性修复方案，确定修复费用的具体使用方向。
现围绕与该裁判要点相关的问题逐一解释和说明如下：
（一）关于生态环境要素损失整体认定如何理解的问题
习近平总书记指出，生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条，要坚持山水林田湖草沙系统治理。生态系统是在自然界的一定空间内，生物与环境构成的统一整体，在这个统一整体中，生物与环境之间相互影响，相互制约，不断演变，并在一定时期内处于相对稳定的动态平衡状态。[1]生态系统的各要素相互联系、相互作用，生物与环境之间不断进行物质循环和能量转化，使得生态系统保持平衡与稳定，整体性特征体现明显。这就要求法院在审理生态破坏类案件时，充分尊重生态系统整体性、系统性和内在规律，注重以生态功能区、自然保护地、重点流域为单位，将山水林田湖草沙系统保护原则贯穿案件审理始终。
该指导性案例中，侵权行为发生地部分位于南京长江岸边宕口整治范围内。在长江沿岸非法露天采矿，不仅造成国家矿产资源损失，还破坏原始植被。山的破坏影响林、草，林、草的减少影响水土涵养，山体、植被的破坏又直接或间接破坏了飞禽走兽的栖息地，进而影响生物多样性，对生态系统造成了破坏。只有对各生态环境要素实现整体性认定和保护，充分考虑不同生态环境要素所遭受的整体影响和彼此关联，才符合生态环境系统保护这一价值目标。鉴于该案所涉非法采矿行为造成的矿产资源损失已经在刑事案件退赃部分予以涵盖，在别除该部分损失后，法院对生态环境要素损失进行了详细分析认定，即对非法采矿行为造成的自然资源经济价值损失和生态环境要素价值损失综合分析判断，同时也为下一步考量修复费用使用方向奠定了基础。该案例确立的“生态环境要素损失整体性认定”裁判规则，既符合生态环境系统运行规律，也起到系统维护生态安全、督促侵权人积极履行生态修复义务、警示社会等多方面作用。具体到案件审理中，主要考虑了以下方面：
1.全面认定林木资源损失。非法采矿行为造成的损害涵盖受损自然资源的经济损失、生态系统功能受到损害造成的生态损失两个方面，具体包括：（1）森林资源经济损失，主要为案涉林木的经济损失。（2）生态系统功能受到损害造成的服务功能损失。由于采矿场周围植被遭受破坏，造成森林涵养水损失、水土流失、土壤侵蚀及树木放氧量的减少，包括森林涵养水损失、水土流失损失、土壤侵蚀损失、树木放氧量减少的损失等。其中，需要重点关注期间损失问题。民法典第一千二百三十五条明确将“生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失”纳入公益诉讼赔偿范围。非法采矿必将使被开采区域的植被遭到严重破坏，受损山体的修复及自然林地的恢复均需要合理周期，较长时间才能重新恢复林地的生态服务功能水平。最终法院认定《损害评估报告》以具有20年生长年限的林地作为参照计算标准具有合理性，对相应损失进行认定，这一部分也与类案审理尺度一致。
2.科学认定鸟类生态服务功能损失。生态环境损害的赔偿责任范围取决于生态环境受损状况，即生态利益的价值减损。生态利益通过资源物价值形态和生态功能性价值形态予以展现，而生态功能性价值的重要性应当得到充分关注。该案例科学回应了非法采矿行为破坏鸟类及哺乳动物栖息地造成的生态损失如何科学界定的问题。生态环境的治理与修复一直以来都是环境资源审判关注的重点，野生动物栖息地保护则是其中的重要组成部分。适宜的栖息地是物种生存与繁衍的基本条件，物种保护的成功与否，很大程度上取决于人们对其与生物栖息地关系的理解程度。以往类似案件审理中，往往忽视对生物栖息地的保护，在裁判中未关注该部分损失。也有不同观点认为，生物栖息地虽然被部分破坏，但是影响只限于小范围区域，而且区域范围内的生物总量目测并未减少或灭失，只是不适宜在该区域生活而已，不会对整体生态环境系统造成破坏，因此没有生态资源损失，也没有修复的必要。这也是生态破坏类案件所要解决的较大争议焦点及审理难点。对此，该案例充分拓展审判思维，对动物栖息地的破碎化和适宜性保护进行了科学探索。
3.合理确定客观存在的哺乳动物栖息地服务功能损失
根据损害担责原则，在受损生态环境具有修复可能性时，侵权人除应对生态环境的经济价值损失承担赔偿责任外，还应当对生态环境的生态价值损失即服务功能损失承担赔偿责任。最高法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼解释》）第21条规定，原告请求被告赔偿生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失的，人民法院可以依法予以支持。生态破坏行为将对陆生哺乳动物及其栖息地造成干扰。该案例中，案涉哺乳动物栖息地服务价值损失客观存在，但由于目前研究水平能力所限，无法准确计算。经过野外调查和相关数据收集，案涉两处非法开采点共记录到6种哺乳动物，是哺乳动物的过境区域。尽管目前国内对哺乳动物系统损害和大区域栖息地破坏有一些研究，但对于小范围过境区域破坏而造成的哺乳动物生态环境损害，尚无研究成果或计算依据，无法量化其生态环境损害价值。对此，公益诉讼起诉人主张，按照其他生态环境损失总额的1%计算哺乳动物栖息地服务价值损失。被告对此未提出抗辩。
《环境民事公益诉讼解释》第23条规定了法院确定生态修复费用具体数额的考量因素，但对具体方法未予明确，有待于实践探索。该案专家辅助人认为，《补充说明》对哺乳动物也开展了相应的本底调查，然而由于可操作的评估资料少，未给出生态价值损失明确意见；考虑到案涉区域一处位于矿坑宕口，植被多样性低，另一处位于林场路口，受边界效应影响，哺乳动物的种类和数量都不会多的实际情况，对此部分生态价值损失按其他生态环境损失总值的1%计算相对合理。
鉴于《补充说明》未对该部分损失作出认定及建议，审理法院最终结合案情及其他有专业知识人的意见，酌定按照其他生态环境损失的1%计算哺乳动物栖息地服务价值损失。具体考虑以下因素：（1）森林生态系统是陆地生态系统的重要组成部分，同时也是哺乳动物繁衍和生存的主要栖息地之一。（2）哺乳动物不仅对维持生态系统平衡有重要作用，还能够调节植物竞争，维护系统物种多样性以及参与物质和能量循环等，是改变生态系统内部各构件配置的最基本动力。（3）虽然现阶段相关生态环境损害价值难以量化，但非法采矿行为造成山体破坏和植被毁坏，导致哺乳动物过境受到严重影响，哺乳动物栖息地服务价值损失客观存在。（4）在损失客观存在但难以量化的情况下，结合生态破坏程度、要素功能、外部影响等，并参考专家意见，合理确定损失金额，对哺乳动物栖息地的适宜性司法保护进行了有益探索。
（二）关于受损生态环境系统治理及修复费用使用方向问题
1.借助专家力量，科学评价修复项目
以往类案的处理，通常为生态损害赔偿资金执行到位后，再明确方案用于受损生态环境的直接修复或者替代性修复。该指导性案例审理时，由于非法采矿区域已由政府相关部门统筹纳入环境整治范围，公益诉讼起诉人在提起本案诉讼时，一并提交了政府部门实施修复的方案，并要求判令根据环境整治方案赔偿相应的资金。审理法院在高度聚焦受损生态环境损失整体考虑的同时，对修复方案应当体现系统性和整体性的问题也给予特别关注，借助专家力量对修复方案进行审核。
2.对修复项目和维护生态环境要素功能发挥、生物多样性保护等方面内容在判决主文中直接予以明确
法院经审理认为，修复方案虽然涵盖山体修复、植被复种、绿地平整等生态基础要素修复、地质灾害治理多个方面，但生物多样性的恢复及保护同样应当在修复环节得以体现。因本案能够对修复目标作出明确区分，故在裁判中对恢复、维持生态环境要素功能发挥和恢复、保护生物多样性的范畴作出了区分。同时，该案例首次将生物栖息地明确为生态保护和修复目标，通过裁判的方式厘清了生态损害赔偿款项的项目及性质，在判决主文中对修复项目和资金使用方向予以明确，有效保障修复效果。法院认定，赔偿的生态环境损失费用中，林木的直接经济损失及生态系统功能受到影响造成的森林涵养水损失、水土流失损失、土壤侵蚀损失、树木放氧量减少损失等属于改善受破坏的自然环境状况、恢复和维持生态环境要素正常生态功能发挥的范畴，可用于侵权行为发生地生态修复工程及地质灾害治理工程。生物多样性受到影响的损失即鸟类生态服务功能损失、哺乳动物栖息地服务价值损失、修复期间生物多样性价值损失属于生物多样性恢复范畴，可在基础修复工程完成后，用于侵权行为发生地生物多样性的恢复及保护。这种首次在裁判中明确修复费用具体使用方向，即专款专用的裁判方法，具有较强的实践性，为类案裁判提供了参考样本。
四、参照适用时应注意的问题
适用时，应注意区分不同案件情况，审慎认定责任承担范围。即，审查认定生态要素影响损失时，应当在结合生活经验认知基础上，充分参考专家意见作出判断，避免适用扩大化。此外，鉴于生态环境损失认定及修复内容的科学性、专业性较强，审理时还应对评估报告、修复方案等是否科学、依据的技术标准规范是否有效、程序是否合法等内容依法进行审查，确保裁判结果的科学合理。
【注释】
执笔人：江苏省高级人民法院 刘尚雷
最高人民法院环资庭 朱婧
编审人：最高人民法院案例指导工作办公室 张华锋
[1]袁霄梅、张俊等编著：《环境保护概论》，化学工业出版社2021年版，第22页。
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