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【202402055】《上海市人民检察院第三分院诉郎溪华远固体废物处置有限公司、宁波高新区米泰贸易有限公司、黄德庭、薛强环境污染民事公益诉讼案》的理解与参照——走私固体废物的无害化处置费用应由侵权人承担而非纳入行政执法成本
文/张心全；刘小飞
为了正确理解和准确参照适用第205号指导性案例，现对该指导性案例的选编过程、裁判要点、参照适用等有关情况予以解释、论证和说明。
一、案例选编过程
指导性案例205号《上海市人民检察院第三分院诉郎溪华远固体废物处置有限公司、宁波高新区米泰贸易有限公司、黄德庭、薛强环境污染民事公益诉讼案》，由上海市高级人民法院作为备选指导性案例向最高人民法院报送。经最高法院环资庭推荐，2022年8月19日，最高法院研究室召开专业会议对该案例进行了讨论。2022年10月25日，该案例经最高法院第1876次审判委员会讨论，同意作为指导性案例。2022年12月30日，最高法院以法〔2022〕277号文件将该案例编入第37批指导性案例予以发布。
二、本案例的相关情况
2015年初，郎溪华远固体废物处置有限公司（以下简称华远公司）法定代表人联系黄德庭，欲购买进口含铜固体废物，黄德庭随即联系宁波高新区米泰贸易有限公司（以下简称米泰公司）实际经营者陈亚君以及薛强，商定分工开展进口含铜固体废物的活动。同年9月，薛强在韩国组织了一票138.66吨的铜污泥，由米泰公司以铜矿砂品名制作了虚假报关单证，并将进口的货物清单以传真等方式告知华远公司，华远公司根据货物清单上的报价向米泰公司支付了货款458793.90元，再由黄德庭在上海港报关进口。后该票固体废物被海关查获滞留港区，无法退运，危害我国生态环境安全。上海市固体废物管理中心认为，涉案铜污泥中含有大量重金属，应从严管理，委托有危险废物经营许可证单位进行无害化处置。经上海市价格认证中心评估，涉案铜污泥处置费用为1053700元。
另查明，2017年12月25日，上海市人民检察院第三分院就米泰公司、黄德庭、薛强共同实施走私国家禁止进口固体废物，向上海市第三中级人民法院提起公诉。上海三中院于2018年9月18日作出（2018）沪03刑初8号刑事判决，判决米泰公司犯走私废物罪，判处罚金20万元；黄德庭犯走私废物罪，判处有期徒刑4年，并处罚金30万元；薛强犯走私废物罪，判处有期徒刑2年，并处罚金5万元。该刑事判决已生效。
在上述刑事案件判决后，检察机关另行提起民事公益诉讼，请求判令华远公司、米泰公司、黄德庭、薛强连带偿付非法进口固体废物（铜污泥）的处置费用1053700元。
一审法院经审理认为，华远公司、米泰公司、黄德庭、薛强在明知铜污泥系国家禁止进口的固体废物的情况下，共同商议、分工合作，共同实施了非法进口、购买境外固体废物的行为，造成了环境污染风险，损害了社会公共利益，依法应当承担侵权责任，遂判决四被告连带赔偿非法进口固体废物（铜污泥）的处置费1053700元。
一审宣判后，华远公司不服，提起上诉。
二审法院认为，行为人未在走私废物犯罪案件中被判处刑事责任，不代表其必然无需在民事公益诉讼中承担民事责任，是否应当承担民事责任，需要依据民事法律规范予以判断，若符合相应民事责任构成要件的，仍应承担民事赔偿责任。本案中，相关证据能够证明华远公司与米泰公司、黄德庭、薛强之间就进口铜污泥行为存在共同商议，其属于进口铜污泥行为的需求方和发起者，具有共同的侵权故意，符合共同实施环境民事侵权行为的构成要件。
对于非法入境的国家禁止进口的固体废物，即使因被查扣尚未造成实际的生态环境损害，但对国家生态环境安全存在重大侵害风险的，侵权行为人仍应负有消除危险的民事责任。为防止生态环境损害的发生，行为人应当承担为停止侵害、消除危险等采取合理预防、处置措施而发生的费用。案涉铜污泥无法退运，为消除环境污染危险，需要委托有关专业单位采取无害化处置，此系必要的、合理的预防处置措施。相关费用属于因消除污染危险而产生的费用，华远公司与其他各方应承担连带赔偿责任。侵权行为人以固体废物已被行政执法机关查扣没收，处置费用应纳入行政执法成本作为抗辩理由，不应予以支持。
从允许进口、限制进口到禁止进口，中国对固体废物入境的监管变化，深刻反映了中国经济发展模式与生态环境理念的转变。随着“洋垃圾”治理力度的加大，相关的公益诉讼会逐步增多。该案系全国首例涉“洋垃圾”环境民事公益诉讼。本案二审判决明确非法进口的固体废物无法退运情况下，判决违法行为人承担无害化处置费用，为类案处理提供了参考，并体现了“环境有价、损害担责”原则，有效震慑潜在的违法行为人；同时明确了违法行为人在承担刑事责任的同时，仍需承担相应的民事责任，体现了环境司法对违法行为人全面追责的鲜明态度。
三、裁判要点的理解与说明
该指导性案例的裁判要点确认：
1.侵权人走私固体废物，造成生态环境损害或者具有污染环境、破坏生态重大风险，国家规定的机关或者法律规定的组织请求其依法承担生态环境侵权责任的，人民法院应予支持。在因同一行为引发的刑事案件中未被判处刑事责任的侵权人主张不承担生态环境侵权责任的，人民法院不予支持。
2.对非法入境后因客观原因无法退运的固体废物采取无害化处置，是防止生态环境损害发生和扩大的必要措施，所支出的合理费用应由侵权人承担。侵权人以固体废物已被行政执法机关查扣没收，处置费用应纳入行政执法成本作为抗辩理由的，人民法院不予支持。
现围绕与该裁判要点相关的问题逐一解释和说明如下：
（一）对于非法入境的国家禁止进口的固体废物，即使因被查扣尚未造成实际的生态环境损害，但对国家生态环境安全存在侵害危险的，公益诉讼起诉人主张侵权行为人应负有消除危险民事责任的，应予以支持
非法入境的固体废物俗称为“洋垃圾”。随着经济社会的不断发展，自2015年开始国家先后出台《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》《中共中央、国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，2020年修订的固体废物污染环境防治法更是从法律层面，明确规定“国家逐步基本实现固体废物零进口”，之后出台的《关于全面禁止进口固体废物有关事项的公告》中明确提出从2021年1月1号开始，中国全面禁止固体废物的进口。但出于巨大非法利益的诱惑，仍有不少违法行为人铤而走险，从国外进口“洋垃圾”，对我国生态环境造成重大安全隐患。
对于进口的“洋垃圾”，在未投入利用之前，可能还一时未造成生态环境的直接损害，实践中有观点认为既然损害尚未发生，便不宜让违法行为人承担消除危险的责任。也有观点认为，只要存在影响生态环境的安全隐患，即便未造成实际损害，仍应负有消除危险的民事责任。
1.“洋垃圾”对于生态环境安全的重大影响
过去，以“洋垃圾”和进口固体废物为原料的部分“散乱污”企业，污染处理能力低下，加剧了不少区域环境质量恶化。洋垃圾在堆放、拆解的过程中，各种化学物质会严重污染水源和土壤，并在再次加工中对大气、土地、水源产生二次污染，经二次加工后丧失循环利用的部分会成为难以处理的有毒固体废弃物，往往被一弃了之，对生态环境安全产生重大影响。
2.非法入境的“洋垃圾”即使尚未投入利用，仍存在重大的安全隐患
“洋垃圾”由国外运输到国内，有些没有经过任何消毒和专业化处理，携带了大量的病菌和有毒物质，有些含有大量的重金属，甚至达到了危险废物的级别。有毒化学品、电子垃圾等“洋垃圾”在未投入利用时，虽然一时尚未造成生态环境的破坏和污染，但是长期堆放会导致有毒物质释放、挥发或流散，长此以往必然会造成周边生态环境的恶化，严重影响生态环境安全。本案所涉走私的138.66吨铜污泥，便含有大量重金属，需要委托有危险废物经营许可证的单位进行无害化处置，可见其对生态环境安全影响的隐患之大。
3.对于“洋垃圾”进行无害化处置，消除危险，有利于确保我国生态环境安全，亦符合相关立法精神
固体废物污染环境防治法第一百一十五条规定，进口属于禁止进口的固体废物，由海关责令退运该固体废物。据此规定，违法行为人应当首先承担退运固体废物的法律责任，并由其自行负担退运成本，以防止对我国生态环境安全造成影响。
但是，对于因各种客观原因无法予以退运的，上述法律未就相关处置责任进一步明确规定。在实践中，在固体废物无法退运的情形下，生态环境安全隐患和影响仍客观存在，行为人不应当因无法退运而免除相应的排除相关污染风险的法律责任，否则将会产生无法退运滞留境内情形下的责任反而比能够退运情形下的责任更小的悖论。因此，明确无法退运情形下由行为人承担消除危险的民事责任，有利于填补当前法律制度的空白，避免出现责任空白地带。
（二）部分参与主体虽未在刑事案件中一并被追究刑事责任，但符合生态环境民事公益诉讼侵权责任构成要件的，仍应当承担相应民事责任
在涉及走私“洋垃圾”的违法犯罪活动中，往往涉及利益链条诸多主体，多个主体之间相互分工、相互配合，在刑事案件中可能仅有部分主体被追究刑事责任，其他未被追究刑事责任的主体通常会以此为由，主张其行为不具有违法性、不应承担公益侵权责任。
民法典第一百八十七条规定：“民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任；民事主体的财产不足以支付的，优先用于承担民事责任。”该等规定只是规定已承担刑事责任的，不影响承担民事责任，但未明确在违法犯罪处理中，未承担刑事责任的行为人是否能够以此抗辩民事责任的承担。实践中有人认为，既然在前案刑事案件中未被刑事处罚，说明未被处罚主体的行为不存在违法性，而违法性又是公益侵权责任承担的要件之一，因此在后面的公益诉讼中不再承担公益侵权民事责任。
当侵权人实施了民法典第一千二百三十四条中所规定的违反国家规定造成生态环境损害的行为，符合环境民事公益诉讼侵权责任要件时，仍应承担生态修复、消除生态环境损害危等公益诉讼民事责任。
（三）对非法入境后因客观原因无法退运而滞留境内的固体废物，相应的无害化处置费用应由侵权行为人承担，侵权行为以固体废物已被行政执法机关查扣没收，处置费用应纳入行政执法成本作为抗辩理由的，不应予以支持
对非法入境的固体废物无害化处置，是纳入行政执法成本，还是应由行为人承担，固体废物污染环境防治法等法律未明确规定。一般情况下，查扣违法物品大多能够进行拍卖变价，因此财政部《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》等相关规定明确，海关等管理部门查处的罚没款和没收物资变价款，由查处机关依法上缴国库。对于通常的查扣物品，即便不能产生变价款，但处置成本亦相对较小，因此对查扣物品处置费用的负担问题一直缺少由违法行为人承担的规定。但是洋垃圾通常需要进行无害化处置，不仅不能产生变价款，而且由于处置具有专业性，处置数量较大，需要大量的处置费用。
对于该问题实践中存在争议。有观点认为在固体废物被查没后，行为人已失去控制权，对于固体废物的处置属于行政机关的责任，具体费用应当纳入执法成本的范畴。也有观点认为，固体废物走私并滞留境内，系因行为人所引起，所有涉及消除危险的费用均应由行为人承担。
从民法角度讲，依据民法典第一百七十九条、最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第19条等法律及司法解释规定，为防止生态环境损害的发生，行为人应当承担为停止侵害、消除危险等采取合理预防、处置措施而发生的费用。处置费用由行为人承担而非定性为行政执法成本，亦具有充分的法理及民事法律依据。
【注释】
执笔人：上海市高级人民法院 张心全
最高人民法院环资庭 刘小飞
编审人：最高人民法院案例指导工作办公室 马蓓蓓
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