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【202335026】国有公司人员滥用职权的认定
文/潘庸鲁
【裁判要旨】国有公司人员滥用职权认定的关键在于行为人违反公司规章制度，集体研究决定并非免责事由，一旦确属违规经营，也系滥用职权。若致使国家利益遭受重大损失，国有公司负责人基于公司所赋予的地位、权力和义务，原则上个人应承担刑事责任，除非会议当时提出反对意见或报上级公司备案或同意。
□案号 一审：（2021）沪01刑初60号 二审：（2022）沪刑终55号
【案情】
公诉机关：上海市人民检察院第一分院。
被告人：张某某。
上海市第一中级人民法院经审理查明：2018年1月起，在某联贸公司副总经理夏某等人的安排下，某公司（国有公司）与陈某实际控制的涉案公司（民营公司）开展化工品二甲苯的境外采购业务。其间，时任某公司总经理的被告人张某某，滥用管理国有公司经营业务的职权，违规决定由公司开具信用证，向境外供应商采购二甲苯，在未收到涉案公司货款的情况下签发无正本提单放货保函赊货给涉案公司，相关资金被陈某用于亏损性经营、期货市场投机等，直至信用证到期时才催收货款，致使国有公司资金被陈某反复占用。2019年7月，因陈某控制的期货账户爆仓，丧失资金偿还能力，共造成某公司实际经济损失5.27亿余元。
受贿事实一节（略）。
【审判】
上海一中院认为，被告人张某某身为国有公司人员，伙同他人共同滥用职权，致使国家利益遭受特别重大损失，其行为已构成国有公司人员滥用职权罪；张某某身为国家工作人员，利用职务上的便利，非法收受他人钱款，为他人谋取利益，数额巨大，其行为已构成受贿罪。张某某一人犯两罪，依法应予数罪并罚。结合张某某的自首、退赔情况及认罪态度等情节，依照刑法相关规定，对被告人张某某以国有公司人员滥用职权罪判处有期徒刑3年9个月，以受贿罪判处有期徒刑3年6个月，并处罚金20万元，决定执行有期徒刑5年6个月，并处罚金20万元。受贿违法所得及滥用职权涉案钱款均予以追缴。
一审宣判后，被告人张某某提出上诉，称其严格遵循某公司制度，决议事项也均是由公司班子成员共同决定，没有擅自违规决定赊销，客观上也没有滥用职权，其行为不构成滥用职权罪。
上海市高级人民法院经审理认为，上诉人张某某具有国家工作人员及国有公司人员身份，作为某公司总经理，全面负责公司的经营，具有滥用职权的基础，明知公司会议上的决定违反公司规定，仍违规决定同意，应认定其具有滥用职权的故意。上级公司规章制度原则上不允许下级公司进行赊销业务，张某某却在公司会议上贸然决定实施高风险的业务，且业务出现风险后又未采取有效措施，继续推进赊销业务，导致国有利益遭受特别重大损失，其行为符合国有公司人员滥用职权罪的构成要件。遂裁定驳回上诉，维持原判。
【评析】
国有公司、企业在我国社会经济生活中具有举足轻重的地位，对国有资产的有效管理和保护，事关全体民众的共同利益。国有公司工作人员的职责就是不断提升国有资产的运营效益，确保国有资产保值增值。针对滥用职权致使国有公司利益遭受重大损失的行为，1999年刑法修正案（一）增设了国有公司人员滥用职权罪，即“国有公司、企业的工作人员，由于严重不负责任或者滥用职权，造成国有公司、企业破产或者严重损失，致使国家利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑”。虽然该罪位于破坏社会主义市场经济秩序罪这一章，其本质仍然是一种渎职性犯罪。本案主要涉及两个问题：一是滥用职权如何认定；二是集体研究决定是否阻却个人刑事责任承担。
一、国有公司人员滥用职权罪的理解与适用
国有公司人员滥用职权罪，是指国有公司的工作人员，滥用职权，造成国有公司破产或者严重损失，致使国家利益遭受重大损失的行为。[1]具体可以从以下核心要素进行解读：
（一）滥用职权
所谓职权，是指在国有公司担任一定的职务、具有一定的职责，由此产生的相应权力，这种职权意味着行为人在其职务范围内开展公司经营活动的职责和权力。申言之，行为人有能力对公司财产施加实质影响。滥用职权一般理解为故意不正当地行使自己职责范围内的权力，对有关事项作出不符合法律法规规定的决定或处理，或者是超越行为人职责权限处理其无权处理的事项等，或者背离职务要求，胡乱作为以及故意不履职。虽然行为人对造成的严重后果持过失心态，但滥用充分体现了行为人主观心态上对职权的行使是一种故意，既不遵循公司规章制度，也不进行专业调研、深入考察，就违规作出决定，更多的是依靠公司赋予的职权任性所为。从公司的角度来讲，公司规章制度是公司根据自身经营状况所制定的符合公司发展的规范，是确保公司应对市场风险、保持健康发展的基础，一旦偏离了这个轨道，其经营的风险将会成倍增加。当然，一个公司的发展壮大，肯定需要创新冒险，但并不与遵守公司规章制度相冲突，这是两个层次的问题。尤其国有公司的规章制度背后融合了国家战略布局、国家产业政策以及公司所在的行业发展趋势和风险判断，也包括历年来国有公司经营过程中积累的经验和教训，才形成当前的公司规章制度。每一个大型国有公司都会有一套成熟稳定且能降低风险的规章制度，国有公司工作人员有义务遵守且不应轻易打破，其违规经营恰是无视公司规章制度的禁止和限制，这正是国有公司人员因滥用职权而需承担的责任基础。虽然条文罪状并无利用职务上的便利，但造成国家利益重大损失还是隐含了这一前提，重大损失与工作人员的职务必然有因果关系，没有职务无法论及滥用，只不过责任承担的大小与职权的紧密程度以及职权大小密切相关。国有公司人员在主导或参与公司经营过程中首要前提是坚持依法合规，根据2022年《中央企业合规管理办法》第三条的规定，企业经营管理行为和员工履职行为应符合国家法律法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则，以及公司章程、相关规章制度等要求。滥用职权将会引发企业
，合规风险。
（二）国家利益遭受重大损失
主要表现为国有公司财产遭受损失，其数额的认定存在“整体说”“比例说”等不同观点。笔者认为，在企业经营过程中，企业的收益及债务都是基于一个经营整体才能产生，在适用刑法保护该社会关系时理应整体保护。在国家出资企业中的国家工作人员涉嫌贪污、挪用公款罪的犯罪数额，均以整体数额认定，不按照国家出资企业中的国有成分比例计算。同理，国有公司人员滥用职权致使国家利益遭受重大损失的数额也应如此认定，因为行为人的行为不仅是对国有比例财产的损害，更是对整个公司财产的损害；况且，公司具有独立法人资格，享有独立法人财产权，行为人的滥用职权行为所造成的财产损害并不因自己身份的特殊性而区分国有股份和民营股份，而在于其身份不允许滥用职权。根据2022年国家监察委员会印发的《关于办理国有企业管理人员渎职犯罪案件适用法律若干问题的意见》的规定，因渎职犯罪造成国有控股、参股公司的经济损失，可全部认定为国家利益遭受损失。一旦造成严重后果，根据2018年国务院《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》的规定，对中央企业经营管理有关人员违反国家法律法规、国有资产监管规章制度和企业内部管理规定等，未履行或未正确履行职责，在经营投资中造成国有资产损失或其他严重不良后果的，要依法依规严肃问责，恰当公正地处理相关责任人。当然，责任追究需要注意与“三个区分开来”的界限，以免打击国有公司工作人员在市场经济中应对市场的变化性和风险性所需要具有的及时性和创新性。
二、集体研究决定原则上不能阻却个人责任的承担
集体研究是一种科学的决策方式，可以充分发扬民主、集思广益，有效防止领导“一言堂”式的家长作风，确保决策最大可能地民主化、科学化和效益化，为此，中央推行“三重一大”事项集体研究机制，但要防止流于形式的民主决策。在国有公司工作人员滥用职权案件中，行为人有时会辩解一个项目通过是集体讨论、评估、决策的结果，造成国家利益损失并非他一人所为，这成为审理此类案件的主要争议点。甚至某些国有公司领导正是利用此点，大张旗鼓地打着集体研究的旗号，以开会研究议程为幌子，以集体决策、层层审批作掩护，把个人意志、决断强加于集体研究之上，摇身一变成为公司领导班子的意见，在法不责众的环境下板子打在集体身上，而幕后的决策者却逃避处罚。作为国有公司的负责人，国有公司赋予负责人的职权职责远远大于其他管理人员，其享有更大的权力和获取更多的薪酬，必然承担更大的责任和义务。公司出现问题时，要结合其在公司的权力地位、岗位职责，综合考量其在决策通过时所起的作用来评判他的责任大小，并非简单承担所谓的领导责任。
集体研究决定并不阻却个人的刑事责任，这一点毋庸置疑。面对集体研究可能存在的弊端，2012年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释》第5条规定：“国家机关负责人员违法决定，或者指使、授意、强令其他国家机关工作人员违法履行职务或者不履行职务，构成刑法分则第九章规定的渎职犯罪的，应当依法追究刑事责任。以集体研究形式实施的渎职犯罪，应当依照刑法分则第九章的规定追究国家机关负有责任的人员的刑事责任。对于具体执行人员，应当在综合认定其行为性质、是否提出反对意见、危害结果大小等情节的基础上决定是否追究刑事责任和应当判处的刑罚”，从司法解释层面否定了集体研究形式实施渎职犯罪不承担刑事责任的可能。该司法解释虽然是针对刑法分则第九章渎职犯罪作出的规定，但对于司法解释中所展现的立法原意同样可以有助于对其他罪名的理解与适用。同理，单位犯罪惩治的对象是独立的法人，而背后则体现了公司股东的集体意志，实质上也是一种集体决议，除单位需要承担刑事责任外，单位直接负责的主管人员或其他直接责任人员亦需要承担。因此，确定犯罪主体是否承担刑事责任并不在于决议的方式是个人擅自决定还是集体研究决定，而在于决议是否违法以及个人所起的决定性作用，从而防止违法决定的负责人往往以仅负有间接领导责任为自己开脱罪责。如果只追决议执行人的刑事责任，而对于作出决定的公司负责人不作处理，就会造成“抓小放大”，不利于从源头上预防国有公司人员滥用职权犯罪，违背了问责机制的公平要求。同样，国务院办公厅《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》规定：“国有企业经营管理有关人员任职期间违反规定，未履行或未正确履行职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的，应当追究其相应责任；已调任其他岗位或退休的，应当纳入责任追究范围，实行重大决策终身责任追究制度。经营投资责任根据工作职责划分为直接责任、主管责任和领导责任。”承担责任的方式包括“根据资产损失程度、问题性质等，对相关责任人采取组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送司法机关等方式处理”。国家已通过规范文件划清了国有公司管理人员承担责任的范围和方式，既鼓励依法创新试错，也惩治违规经营管理，尤其在政策、文件三令五申强调的情况下，管理人员仍然主动违规，凸显其主观恶性。国有公司和民营公司的负责人之间存在区别，具有一票否决制，甚至必要时可请示上级公司，所以决议是否通过国有公司负责人具有明显的话语权，这是不争的事实。除非在决议过程中公司负责人提出反对意见（非走形式）或报上级公司备案或同意，才可阻却个人刑事责任的承担。
三、对本案的评析
本案被告人张某某所在的公司系国有控股公司，亦系国家出资企业，应认定为国有公司。张某某担任某公司总经理，在某公司从事组织、领导、监督、经营、管理工作，系经上级公司党政领导班子会的集体决定，认定张某某具有国有公司人员身份并无异议。
被告人张某某在该系统从事工作20余年，长期担任领导职务，具有丰富的工作经历和经验，熟悉上级公司及本公司的管理规定和业务流程。不仅明知上级公司不允许与体系外的公司开展赊销业务，还明知涉案公司不是体系内的公司，张某某却违反公司规章制度和工作程序，在未投保赊销信用保险、上报上级公司审批的情况下，擅自对体系外的涉案公司签发无正本提单放货保函，开展事实上的先给货后付款的二甲苯赊销业务。尤其在涉案公司信用证出现逾期时，并没有停止该项业务，只是在公司会议上决定减少业务量。张某某为完成上级公司的考核指标，放任这种高风险的经营模式，根据企业国有资产法规定，高级管理人员应当遵守法律、行政法规以及企业章程，对企业负有忠实义务和勤勉义务，不得超越职权或者违反程序决定企业重大事项，具有落实国有资产保值增值责任的义务。张某某作为公司总经理，全面负责某公司的经营和管理，应勤勉忠诚履职，防范和规避风险。张某某到岗后并没有遵循公司的规章制度，未对经营模式所存在的风险进行评估，在已出现货款支付逾期的情况下仍然放任且不主动上报，致使国家利益遭受特别重大损失，应认定张某某主观上对其越权、违规行使职权的行为可能造成的危害后果持放任态度，具有滥用职权的间接故意，客观上实施的滥用职权行为造成国家利益遭受特别重大损失。
张某某关于公司是以集体研究形式决定开展二甲苯业务的辩解，虽然根据现有证据可以确定某公司与涉案公司开展二甲苯境外采购业务是经公司讨论实施的，但这一决议形式并不能否认张某某个人所应承担的刑事责任。作为公司的总经理，是落实国有资产保值增值的第一责任人，明知行为违规仍执意实施，在风险已经出现时又未采取有效措施，致使国家利益遭受重大损失，理应承担相应的刑事责任。虽然相关文件明确了容错纠错机制，允许国有公司人员试错创新，但前提是依法依规，张某某并不符合此种情形，故被告人张某某构成国有公司人员滥用职权罪。
【注释】
作者单位：上海市高级人民法院
[1]张军等主编：《刑法罪名精释》，人民法院出版社2013年版，第286页。
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