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【202323051】隐瞒重大事故隐患致发生重大伤亡事故现实危险构成危险作业罪
文/石鹏超
【裁判要旨】客观上存在重大事故隐患，但因行为人弄虚作假故意隐瞒未被发现，职能部门仅发现存在一般事故隐患而责令行为人停业整改，但行为人拒不整改冒险作业，导致发生了具有重大伤亡事故的现实危险，该现实危险与隐瞒重大事故隐患之间具有刑法上的因果关系，行为人的行为符合危险作业罪的构成要件。
□案号 一审：（2022）浙0921刑初89号 二审：（2022）浙09刑终71号
【案情】
公诉机关：浙江省岱山县人民检察院。
被告人：吴某波。
被告人吴某波系浙岱渔15381船舶所有人和船长（100%占股）。2021年8月2日，岱山县海洋行政执法局会同岱东镇人民政府对浙岱渔15381船进行开捕前登船检查，发现该船有船长1名（被告人吴某波），船副1名，助理船副1名，轮机长1名（实际上船副和轮机长并不在该船作业，系被吴某波找来应付检查）。当时该船职务船员达到最低配备标准，但有6名船员未经专业培训无船员证书，不符合出航条件，遂指令被告人吴某波禁止离港、停业整改，但被告人吴某波未予整改。后在船副和轮机长未实际登船作业，仅有吴某波和助理船副登船的情况下，被告人吴某波于2021年8月7日15时许驾驶浙岱渔15381船，搭载其他19名船员（其中7人有船员证书，12人无船员证书），擅自从岱山县南峰码头单船开航往长江口方向航行，出海作业。当日23时30分许，因违规驾驶、操作不当及航道复杂、航线生疏等原因，该渔船在长江口深水航道北导堤附近发生触损侧翻沉没。事故发生后，被告人吴某波等21名船员乘坐2只救生筏逃生。8月8日04时许，21名船员先后被“东海救102”船和“嘉舟9”船救起，人员全部获救。2021年8月13日本案刑事立案，同日经民警电话通知，被告人吴某波到案，到案后如实供述了犯罪事实。
公诉机关以被告人吴某波犯危险作业罪，向岱山县人民法院提起公诉。
被告人吴某波对起诉书指控的事实无异议，希望从轻处罚，适用缓刑。其辩护人提出，本案中行政部门除有登船检查外，未明确告知被告人吴某波履行整改的具体方式、履行期限、陈述和申诉途径等，违反了行政强制法的规定，缺乏行政部门前置处罚这一客观构成要件，吴某波的行为不符合刑法第一百三十四条之一第（二）项危险作业罪的构成要件，不构成危险作业罪。
【审判】
岱山县法院经审理认为，被告人吴某波在渔业生产作业中违反有关安全管理规定，存在重大事故隐患，拒不执行整改措施，冒险擅自出海，致使船只沉没、众多人员落海，具有发生重大伤亡事故的现实危险，其行为已构成危险作业罪。公诉机关指控的罪名成立。被告人吴某波在犯罪以后自动投案，并如实供述自己的罪行，系自首，可以从轻处罚。依照刑法第一百三十四条之一第（二）项、第六十七条第一款之规定，判决被告人吴某波犯危险作业罪，判处有期徒刑8个月。
一审宣判后，被告人吴某波提出上诉，称因为缺乏行政机关的前置处罚要件，其行为不构成危险作业罪。
浙江省舟山市中级人民法院经审理后认为，一审判决认定事实清楚，证据确实、充分，定罪准确，量刑适当，审判程序合法，遂驳回上诉，维持原判。
【评析】
2021年刑法修正案（十一）增加了刑法第一百三十四条之一危险作业罪的规定，“在生产、作业中违反有关安全管理的规定，有下列情形之一，具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制：……（二）因存在重大事故隐患被依法责令停产停业、停止施工、停止使用有关设备、设施、场所或者立即采取排除危险的整改措施，而拒不执行的……”。其中第（二）项规定在违反安全生产管理规定的行为范围上是开放的，可以涵盖安全生产领域各类违反规定的行为，所以被认为是危险作业罪的核心条款。根据该项规定，危险作业罪的构成要件是极为严格的，不仅要存在重大事故隐患，也要行为人有拒不执行行政机关依法责令整改的情形，进而具有发生重大伤亡事故现实危险的后果，各个构成要件既要同时具备，又呈现递进关系。本案的特殊性在于虽然存在重大事故隐患，但职能部门并未发现，职能部门责令当事人整改是因为发现其他一般隐患，而不是针对未发现的重大事故隐患。案件审理过程中，存在两种截然不同的观点。
第一种观点认为，被告人吴某波未因存在重大事故隐患被职能部门依法责令整改，因而缺少行政部门的前置处罚行为，不符合危险作业罪的构成要件，不构成危险作业罪。
第二种观点认为，被告人吴某波在船舶被检查发现处于不适航状态并被要求责令整改后，拒不整改，反而隐瞒职务船员不能到位的重大事故隐患，冒险擅自出海作业，造成船舶沉没、众多人员落水的现实危险，构成危险作业罪。
笔者同意第二种观点，被告人吴某波的行为构成危险作业罪。具体理由分析如下：
一、本案客观上存在危险作业罪中规定的重大事故隐患
安全生产法第一百一十八条第二款规定：“国务院应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门应当根据各自的职责分工，制定相关行业、领域重大危险源的辨识标准和重大事故隐患的判定标准”，对重大事故隐患的界定需按照行业和领域标准依法认定。2022年4月2日，农业农村部印发农渔发〔2022〕11号《渔业船舶重大事故隐患判定标准（试行）》，对核定载员10人及以上的渔业船舶明确列举了8类重大事故隐患，其中第三类规定，“职务船员不能满足最低配员标准的”，应当判定为重大事故隐患。职务船员属于具备专业技术和专业技能的专业人员，职务船员相当于渔船的驾驶员，普通船员相当于乘客。足额和适格的职务船员，对渔业船舶安全生产至关重要。涉案浙岱15381渔船总长48.5米，宽6.7米，主机总功率287千瓦，核定载员18名，根据《渔业船员管理办法》及附件规定，应配备二级船长1名、二级船副1名、助理船副1名、二级轮机长1名、二级管轮1名，而实际生产作业时该渔船上仅有二级船长和助理船副各1名，职务船员严重配备不足，属于行业标准规定的存在重大事故隐患情形。
二、被告人的行为属于拒不执行行政命令的行为
刑法第一百三十四条之一第（二）项规定了危险作业罪的构成要件必须有前置的行政部门责令行为，只有无视职能部门的依法责令行为，才能进行刑法规制。本案争议的其中一个问题是依法责令的性质如何认定，是行政强制措施、行政命令，还是其他？本案被告人一方坚持认为，依法责令属行政强制措施，因职能部门禁止被告人吴某波离港、责令停产停业的行为违反行政强制法的规定，存在内容不明确，程序不到位等问题，属重大瑕疵，系无效行为。笔者认为，对行政部门责令行为的性质不能限缩性解释，不能机械地理解为行政处罚或行政强制，应该进行实质性把握、目的性解释。此处的责令行为目的是让当事人立即停止违法行为，具有现实的紧迫性，应理解为行政机关发出命令后立即停止该行为，凡有助于实现该目的手段均可适用，具有适用方式上的灵活性。因此，该行政行为可以是行政命令，可以是行政强制，也可以是行政处罚；可以是书面形式，也可以是口头形式，只要行政机关实施了足以让当事人知悉的责令行为，当事人不履行就属于拒不执行有关行政行为的情形。本案中，职能部门发现浙岱15381渔船不具备足额合格船员存在事故隐患，违反浙江省《渔港渔业船舶管理条例》第三十三条、第三十四条规定，遂以书面工作提示单和口头告知的形式责令其禁止离港，停止作业并整改的行为，属行政命令。2022年12月15日公布的最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释（二）》第3条将危险作业罪第（二）项“被依法责令停产停业、停止施工、停止使用有关设备、设施、场所或者立即采取排除危险的整改措施”的性质明确为系各级人民政府或者负有安全生产监督管理职责的部门依法作出的行政决定、命令。本案一审于2022年11月10日判决，当时两高的司法解释尚未公布，该案对责令行为的认定和处理结果与两高的解释是吻合的。
本案争议的另一个问题是，因为被告人故意隐瞒弄虚作假，浙岱15381渔船存在的重大事故隐患并未被发现，职能部门并未针对该重大事故隐患责令其进行整改，被告人也拒不整改，这种情形是否属于危险作业罪第（二）项规定的拒不执行行政命令的情形？笔者认为，根据中共中央国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，渔业生产属于八大类高危行业，其生产作业具有高度危险性，加强对渔业船员的管理，对保障渔业船舶及船上人员的生命财产安全至关重要。基于此，为防止和减少安全生产事故，职能部门发现浙岱15381渔船存在不符合开航条件的一般事故隐患，即责令被告人吴某波禁止离港，停产整改。如果职能部门发现了重大事故隐患，必然会责令其禁止离港，停产整改，而且未发现存在重大事故隐患完全是被告人吴某波隐瞒和找人应付检查弄虚作假的行为所致，责任在被告人吴某波。综上，本案存在重大事故隐患，行政机关虽未发现但已依法责令行为人禁止离港作业，进行整改，被告人明知存在重大事故隐患，弄虚作假，逃避检查，且拒不整改，其行为显然比构成要件的行为更具有社会危害性，举轻以明重，被告人吴某波的行为属于违反危险作业罪第（二）项规定的拒不执行行政命令的情形。
三、本案存在的重大事故隐患具有发生重大伤亡事故的现实危险
根据危险作业罪第（二）项规定，存在重大事故隐患且拒不整改还不足以纳入刑事处罚，只有具有发生重大伤亡事故现实危险才可以构成危险作业罪。换言之，重大事故隐患与具有发生重大伤亡事故现实危险之间具有直接的因果关系。如果具有发生重大伤亡事故现实危险与之前的重大事故隐患没有刑法上的因果关系，不能认为符合危险作业罪的构成要件。本案中，浙岱渔15381船在擅自出航后不久即触损沉船，造成船舶沉没、21名人员落水的严重后果，21名人员深夜在大海漂流，具有随时可能遭遇生命危险的现实危险。据沉船事故报告，事故发生的原因包括船舶不适航、船员不适岗、冒险开航、单人驾驶、未安排专人瞭望、未正确辨识航标、未正确使用海图、未使用安全航速等。可见，导致事故发生的行为基本上都属于不当驾驶行为，而不当驾驶行为与之前的职位船员配备不足的重大事故隐患具有引起和被引起的合乎规律的联系，即先前存在的重大事故隐患与浙岱渔15381船触损沉船造成具有重大伤亡事故现实危险之间具有刑法上的因果关系。
综上，被告人吴某波的行为符合刑法第一百三十四条之一危险作业罪的构成要件，应当以危险作业罪定罪处罚。
四、本案不宜认定为重大责任事故罪
浙岱渔15381船系被告人吴某波个人所有，该船舶沉没造成吴某波本人重大财产损失，理论上和司法实践中一般认为，给自己造成的财产损失不属于重大责任事故的犯罪结果。如张明楷教授指出，行为人给自己造成的损失不能认定为重大责任事故罪的犯罪结果。如与危险作业罪同属于过失犯罪的交通肇事罪，根据最高法院《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第2条第（3）项规定，“造成公共财产或者他人财产直接损失，负事故全部或者主要责任，无能力赔偿数额在三十万元以上的，处三年以下有期徒刑或者拘役”，造成他人的直接财产损失才属于交通肇事罪的犯罪后果。所以，本案不宜以造成重大财产损失为由认定为重大责任事故罪。但有观点认为，本案造成渔船沉没、20余名人员落水在海上漂泊，随时会有生命危险，应当认定为重大责任事故罪中造成其他严重后果的情形。对此，笔者认为，造成其他严重后果的情形应该与人员伤亡和他人财产损失具有同质性，产生可以衡量和计算的实际后果，如人员落水失踪等情形，而本案仅是造成了具有发生严重后果的现实危险，不属于这类情形，所以本案不符合重大责任事故罪或强令、组织他人违章冒险作业罪的构成要件。
【注释】
作者单位：浙江省岱山县人民法院
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