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【202226019】《湖南省益阳市人民检察院诉夏顺安等15人生态破坏民事公益诉讼案》的理解与参照——非法采砂生态损害赔偿责任的认定应当坚持全面赔偿原则
文/叶丹；伍胜；朱婧
作者单位： 湖南省益阳市中级人民法院 湖南省高级人民法院 最高人民法院环资庭
期刊栏目： 指导性案例理解与参照_指导性案例（172号—178号）
为了正确理解和准确参照适用第176号指导性案例，现对该指导性案例的裁判要点、参照适用等有关情况予以解释、论证和说明。
一、本案例的基本情况
2016年6月至11月，夏顺安等15名被告为牟取非法利益，分别驾驶九江采158号、湘沅江采1168号、江苏籍999号等采砂船至洞庭湖下塞湖区域非规划区非法采砂。夏顺安等人的非法采砂行为构成非法采矿罪，被相关刑事生效判决予以认定。2019年7月，湖南省益阳市人民检察院以夏顺安等15人实施非法采砂行为，造成洞庭湖生态环境受损，损害社会公共利益为由，提起生态破坏民事公益诉讼，请求判令夏顺安等被告对所造成的生态环境损害承担873.579万元至3.8万元不等的连带赔偿修复费用，并赔礼道歉。经湖南省环境保护科学研究院生态环境损害司法鉴定中心鉴定，夏顺安等人非法采砂行为对非法采砂区域的生态环境造成的影响分为水环境质量受损、河床结构受损、水源涵养受损和水生生物资源受损，所造成生态环境影响的空间范围共计约9.9万平方米，其中造成的水生生物资源损失为2.653万元，修复水生生物资源受损和河床结构与水源涵养受损所需的费用分别为7.969万元和865.61万元，合计873.579万元。
湖南省益阳市中级人民法院于2020年6月8日作出（2019）湘09民初94号民事判决，判决被告夏顺安对非法采砂造成的采砂水域河床原始结构、水源涵养量修复费用865.61万元、水生生物资源修复费用7.969万元共计873.579万元生态环境修复费用承担赔偿责任；判决其他14名被告依据其具体侵权行为分别在869.6万元至3.8万元不等范围内承担连带责任；判决夏顺安等15人在国家级媒体公开赔礼道歉。王德贵提起上诉，湖南省高级人民法院于2020年12月29日作出（2020）湘民终1862号民事判决：驳回上诉，维持原判。
目前我国对于生态环境损害赔偿标准和范围的确定尚未形成统一明确的共识。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼解释》）规定，人民法院可以判决承担生态环境修复费用和生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失。民法典第一千二百三十五条明确规定了生态环境损害应赔偿的五个方面损失。但是，我国现行立法对生态环境损害赔偿标准和范围的确定没有具体的直接规定，缺失评估与赔偿的具体内容。一些新近的司法解释也只是概括性地对生态环境损害进行了原则性规定，导致司法实践中偏重于对直接生物物种损失或砂坑回填所需修复费用的赔偿，而相对忽视了对其他生态环境的损害救济，最终导致生态环境损害赔偿案件呈现出裁判标准不统一的问题。对于生态环境损害赔偿标准和范围的确定，有必要通过典型案件的办理统一裁判尺度，指导审判实践。
本案是贯彻损害担责、全面赔偿原则，有机衔接对同一违法行为的刑事制裁、民事赔偿，正确适用人民检察院提起生态破坏民事公益诉讼制度的典型案例。本案非法采砂区域为靠近下塞湖的河道区域，非法采砂行为严重威胁洞庭湖河床的稳定性及防洪安全，破坏长江水生生物资源繁衍生存环境和洞庭湖生态环境。经与鉴定专家反复沟通，要求从严落实应赔尽赔的全部赔偿原则，确立了非法采砂生态破坏行为应承担的生态损害赔偿责任和水环境质量受损、河床结构受损、水源涵养受损和水生生物资源受损等四个方面的赔偿范围，为非法采砂行为造成的生态环境修复提供了有效路径，形成的裁判规则对类案的办理具有一定指导性和参考性。
本案被告夏顺安等黑恶势力在洞庭湖下塞湖一带将三万亩湖泊变为私家湖泊，大肆非法采砂和非法捕捞，非常具有典型性。另案追究该团伙非法采砂违法犯罪案件，受到了全国扫黑办、最高检、公安部挂牌督办，新华社、《人民日报》《法制日报》等30多家媒体进行了深入报道。本案的审判充分彰显了人民法院坚持惩治和修复并重，统筹适用刑事、民事法律责任的现代环境司法理念，对守护好一江碧水具有重要指引作用，取得了良好法律效果与社会效果。
二、裁判要点的理解与说明
该指导案例的裁判要点确认：人民法院审理环境民事公益诉讼案件，应当贯彻损害担责、全面赔偿原则，对于破坏生态违法犯罪行为不仅要依法追究刑事责任，还要依法追究生态环境损害民事责任。认定非法采砂行为所导致的生态环境损害范围和损失时，应当根据水环境质量、河床结构、水源涵养、水生生物资源等方面的受损情况进行全面评估、合理认定。
现围绕与该裁判要点相关的问题解释和说明如下：
（一）关于生态环境损害赔偿范围的确定
近年来，矿产资源开发不断向深度和广度拓展，各种人为非法采矿活动和突发事件导致的生态损害现象不断增加，生物栖息地锐减，生物多样性下降，生态服务功能遭受严重损害。习近平总书记对生态文明建设作出重要指示，多次强调树立人与自然和谐共生，绿水青山就是金山银山的绿色发展理念，中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》也将维系生物多样性、维护生态平衡放在重要位置。2015年9月，中共中央政治局审议通过《生态文明体制改革总体方案》；同年12月，中共中央办公厅、国务院颁布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，这是我国首次在国家层面对生态环境损害赔偿制度进行系统建构。随着生态环境损害赔偿制度和环境公益诉讼制度的相继建立，我国各地因生态环境损害引发的侵权赔偿纠纷不断增多，生态环境损害额的确定成为环境民事公益诉讼中的重大疑难问题。
关于生态环境损害赔偿范围的确定。从比较法角度看，各国均大都作出了相关规定。如《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》第87条规定，生态环境损害赔偿的损失不仅包括自然资源所具有的经济价值，也包括生态环境修复费用，还包括罚款。[1]即俄罗斯的损害赔偿带有一定的惩罚性质，在损害不可逆的情况下，给予致害人一定的经济性惩罚。而在美国，对生态环境损害赔偿的范围虽然没有统一的规定，但是散见在相关法案中，如1972年清洁水法规定的损害赔偿范围包括政府清理油污费用，1977年修订案中进一步将修复费用新增纳入赔偿范围；1990年油污法认为赔偿范围“包括清除污染产生的费用，修复或替代修复费用，修复期间自然资源的损失，评估费用”。[2]可见，美国立法在发展历程中逐步扩大生态环境损害赔偿的范围，对生态环境修复费用的支出也越来越重视。德国亦非常重视生态环境的保护，其颁布的环境责任法同时对财产损害和生态环境损害予以适用，甚至采取“环境损害小赔偿大的方式”加大对生态环境的保护。从上述域外经验来看，各国普遍对生态环境的保护予以高度重视，并将自然资源直接损失之外的生态环境其他损害的修复费用纳入生态环境损害赔偿范围。相较而言，我国生态环境损害赔偿制度发展较晚，域外立法例中的保护理念和实践经验对完善我国生态环境损害赔偿制度有较大借鉴意义。
从我国相关规定来看，2015年施行的《环境民事公益诉讼解释》规定，人民法院可以判决承担生态环境修复费用和生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失。民法典第一千二百二十九条规定：“因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任”，进一步为破坏生态行为所造成的生态损害提供侵权救济的制度依据。同时，民法典第一千二百三十五条明确规定了造成生态环境损害应赔偿的五方面损失，即（1）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；（2）生态环境功能永久性损害造成的损失；（3）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；（4）清除污染、修复生态环境费用；（5）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。但是，我国现行立法对生态环境损害赔偿标准和范围的确定问题没有具体的直接规定，缺失评估与赔偿的具体内容。一些新近的司法解释也只是概括性地对生态环境损害进行了原则性规定，导致目前对于生态环境损害赔偿标准和范围的确定尚未形成统一明确的共识。
具体在司法实践中，生态环境损害赔偿的范围则呈现出多样性与差异性。如在河北省邢台市非法采砂危害高铁大桥运输安全公益诉讼系列案中，[3]被告在重要行洪河道且位于高速铁路大桥、高速公路大桥附近非法采砂57171.48立方米，严重影响行洪和堤防安全。人民法院最终判决被告武某某对被盗采砂坑恢复原状，如无法恢复则承担砂坑修复费用1286843.11元；被告曹某某对被盗采砂坑恢复原状，如无法恢复则承担砂坑修复费用148981.89元。又如，在一起附带民事公益诉讼非法采矿一案中，[4]被告人在长江水域禁采区非法采砂3400.62吨、被扣涉案江砂款10.6万元，对长江矿产资源、生物资源、水质、护岸林安全等产生了不利影响。人民法院最终依据鉴定书估算出的环境和资源损失，判令被告人承担生态修复补偿金133728.3元。从上述两则案例可知，涉非法采砂的公益诉讼案件中，有的法院只判赔了砂坑回填所需的修复费用，而对于其他生态环境损害则没有纳入考量范围；有的法院依据鉴定书估算的环境和资源的损失笼统地判赔生态修复费用，但是对于具体的生态环境损害赔偿范围则不明确。
本指导性案例中，侵权人的非法采砂行为不仅造成国家资源损失，还对生态环境造成损害，致使国家利益和社会公共利益遭受损失。矿产资源具有双重属性，包括经济属性和生态属性。案件审理中，不能仅重视矿产资源的经济价值保护，而忽视矿产资源生态价值救济等问题。在处理环境污染和生态破坏问题上，我国传统做法是由国家出资治理污染、修复生态环境，这实质上形成了由社会公众承担环境污染、生态破坏行为危害后果的不公平现象。[5]对此，我国现行相关法律规定明确要求由损害者一并承担治理污染和修复生态环境的责任。如环境保护法第五条规定，“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，明确了生态环境损害赔偿应坚持损害担责原则。《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》把生态环境损害界定为“由于污染环境或破坏生态行为直接或间接地导致生态环境的物理、化学或生物特性的可观察的或可测量的不利改变，以及提供生态系统服务能力的破坏或损伤”。由生态破坏行为所导致的生态损害，主要包括因滥伐滥垦、乱捕滥杀对植物物种损害或动物损害，及其他生态破坏行为致使河流、湖泊、湿地等生态系统的损害。本案非法采砂的生态破坏行为，直接导致了洞庭湖生态系统的损害，具体包括丰富的鱼类、虾蟹类和螺蚌等软体动物生物资源的损失，及河床、水源涵养等生态环境的损害。而洞庭湖作为我国第二大淡水湖泊，是长江流域重要的调蓄湖泊，不仅发挥着农业生活供水、水产养殖及航运等基本功能，还是湿地的重要组成部分，对维护生态平衡、蓄水泄洪、调节长江径流等方面发挥着重要作用。夏顺安等15人私自开采国家矿产资源，其非法采砂行为属于典型的生态破坏行为，导致了洞庭湖物种、湿地系统等生物多样性遭受严重损害。通过贯彻落实损害担责原则，判令侵权人承担生物资源、河床、水源涵养等生态环境损害的修复费用，以有效保护社会公共利益。
在生态环境损害赔偿范围方面，鉴于相关立法和司法解释未进一步明确生态环境损害赔偿的客观标准，本案一、二审裁判认为，为确保本案生态环境损害额认定的科学性、全面性和合理性，应委托具备资格的机构进行司法鉴定。在鉴定内容方面，人民法院经与鉴定专家反复沟通，指导专家从严落实“应赔尽赔”的全部赔偿原则，明确对非法采砂行为所导致的采砂区域河床、水源涵养、生物栖息地、鱼虾生物资源、水环境质量等受损环境要素进行全方位鉴定，而不仅仅局限于所导致的生物资源损失。
“应赔尽赔”是《生态环境损害赔偿制度改革方案》确立的全面赔偿原则的另一种表述，符合民法的填平原则。虽然生态环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼在提起诉讼主体等方面有所不同，但两者诉讼标的是相同的。[6]在生态环境公益诉讼中探索适用全面赔偿原则，有法理和实践依据。针对全面赔偿原则的理解与适用，有学者认为，全面赔偿原则的适用基础是要认定能否达到恢复原状的最低标准，即“损害将要由损害赔偿金来进行补偿的情况下，在计算损害赔偿金数额时，其赔偿金额应尽可能使受损害的对象能够恢复到原来的状态，亦即在它没有遭受不法侵害时的状态”。[7]当然，恢复原状系侵权责任法规定的10种责任承担方式之一，但是，民法典相关条文及《环境民事公益诉讼解释》已将“恢复原状”的表述修改为“修复生态环境”，后者主要是基于环境侵权这一特殊侵权行为，考虑生态环境损害的不可逆性，采用修复生态环境的表述更为适合。本案充分体现了“应赔尽赔”的全面赔偿要求，要求达到修复生态环境的最低标准，即不仅要对生态破坏行为所导致的动植物等有形生物资源损害进行赔偿，还应对所造成的生态系统损害等无形非财产上的损害进行赔偿，以尽可能使生态环境修复到未遭受不法侵害时的状态，具有一定的指导性。
（二）关于生态环境损害数额量化的合理认定
针对生态环境损害数额量化的合理认定问题，司法实践中，法官一般通过一定的司法裁判技术来确认和量化生态环境损害案件中的损害。据统计分析，实践中主要存在以下不同的处理方法：
1.依据对生态环境损害的鉴定意见或评估报告来认定。针对环境污染或生态破坏中的专门性问题，委托具有相关资格的司法鉴定机构或由国务院环境保护主管部门推荐的机构出具评估报告，人民法院的职责是对鉴定意见或评估报告进行全面、客观的审查，确保鉴定意见或评估报告的可靠性、准确性。目前，《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》对环境损害包含的人身、财产、生态环境、应急处置费用及其他事务性费用等确认的评估方法予以明确。如司法实践中，在政府作为原告提起的一例水污染责任纠纷案中，[8]人民法院依据鉴定报告认定被告违法排放废水造成的生态环境污染损害量化数额，判令被告赔偿生态环境修复费用14416776元。
2.依据运用生态环境损害的量化评估方法来认定。人民法院可以依据专家意见、评估报告、技术标准、规范性文件等综合性方法来自由裁量确定生态环境损害标准。如最高法院一例再审民事案件中，再审申请人认为《环境民事公益诉讼解释》未就服务功能损失数额的判定赋予法院自由裁量权，一审法院将环境修复费用的赔偿标准适用于服务功能损失的赔偿计算，无法律依据。最高法院则认为，“关于服务功能损失费的赔偿标准，一审法院经咨询有关专家，参照《第八次全国森林资源清查河南省森林资源清查成果》及《河南林业生态省建设及提升工程建设绩效评估报告》的相关内容，以河南省2016年平均每亩林地森林生态价值为3644.15元的标准，酌定涉案的198.5亩枣林地服务功能损失为5年的森林生态价值，即3616818.9元，亦无不妥。”此种方法根据一定的量化评估标准，结合案件实际，由法官裁量确定生态损害赔偿数额，体现了法官自由心证原则的适用，也是现行司法实践中较为常见的处理路径之一。
3.依据裁量因子对生态环境损害酌情认定。民法典第一千一百八十二条规定，“侵害他人人身权益造成财产损失的，按照被侵权人因此受到的损失或者侵权人因此获得的利益赔偿；被侵权人因此受到的损失以及侵权人因此获得的利益难以确定，被侵权人和侵权人就赔偿数额协商不一致，向人民法院提起诉讼的，由人民法院根据实际情况确定赔偿数额。”同时，《环境民事公益诉讼解释》第23条规定，“生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定”，即法官可以依据各种考量因素来酌情确定生态环境修复费用。
本指导性案例采用了第一种处理意见。生态破坏行为所导致生态环境损害数额的认定，可以通过对生态环境损害的鉴定意见或评估报告的司法审查来参考确定。生态环境损害数额量化的认定，需要运用自然科学或社会科学中某些学科的专业理论和知识，这些理论和知识有可能超出了普通法官的知识范围，即鉴于鉴定意见、评估报告的专业性、科学性、全面性，人民法院在确定生态环境损害范围时应优先排序适用鉴定意见或评估报告。当然，鉴定意见和评估报告作为科学证据范畴，人民法院必须对其真实性、合法性、关联性进行司法审查并质证后，才能作为定案证据。
关于生态环境损害的鉴定内容方面。由于本案非法采砂生态破坏行为发生在南洞庭省级自然保护区实验区及横岭湖省级自然保护区实验区范围内，对湖区和河道地形地貌、岸带稳定性、水文情势、水质、岸带生境和水生生物等均产生了不利影响。经与鉴定专家反复沟通，依据确立的生态环境损害全面赔偿原则，明确了水环境质量受损、河床结构受损、水源涵养受损和水生生物资源受损等四个方面的鉴定内容，并根据抽取砂土总量、膨胀系数、水中松散沙土的密度、含水比例及洞庭湖平均鱼类资源产量等指标来量化各类损失程度，具有一定指导性。
三、参照适用时应注意的问题
（一）关于连带责任份额的确定方法
本案根据各责任人各自参与非法采砂数量范围，进一步明确了各责任人在873.579万元至3.8万元不等范围内承担连带责任，创新性采用了一种特殊的连带责任份额确定方法，即在各被告参与各船只的挖沙量无法查清的情况下，根据每条船只侵权获利占比来确定各被告参与每条船只挖沙应承担的侵权责任，符合本案的客观实际，既做到了不任意扩大当事人的民事责任，也实现了罚当其责。因此，在确定非法采砂生态环境修复责任时，人民法院应根据共同侵权人实际参与的非法采砂情况，判决各侵权人在各自参与的非法采砂数量范围内承担连带赔偿责任。
此种方法与一般的连带责任份额确定方法并无本质不同，本案中人民法院判决各当事人参与每条船只共同挖沙侵权行为对外承担的赔偿责任是一致的。实际上，因为各当事人参与共同侵权次（船）数不一致，导致人民法院最终判决各当事人对外承担的赔偿责任不一致。在参照适用此方法时，人民法院需要综合考虑各责任人的过错程度、偿付能力及生态环境损害大小等因素，并充分考虑案件裁判的客观性、合理性与可操作性，以更彰显人民法院的公平正义。
（二）关于生态环境损害赔偿数额量化采用的处理路径
需要注意的是，实践中三种处理模式在生态环境损害案件损害范围和损害量化的确认上均存在一定的合理性基础，笔者不建议仅局限于适用鉴定意见或评估报告来认定。例如，有的案件涉及鉴定评估费用过高或者生态环境损害鉴定评估的条件不具备，人民法院可以主动采用其他处理方法来合理拟算生态环境损害，以达到案件处理政治效果、社会效果、法律效果的统一。当然，在案件具备运用鉴定意见或评估报告来确定生态环境损害范围的条件时，宜优先排序适用此种方法，更具专业性、科学性和全面性。
【注释】
执笔人：湖南省益阳市中级人民法院 叶丹 湖南省高级人民法院 伍胜 最高人民法院环资庭 朱婧
编审人：最高人民法院研究室 马剑
[1]王树义：《俄罗斯生态法》，武汉大学出版社2001年版，第432页。
[2]陈学敏：“论生态环境损害赔偿范围的确定”，载《中国应用法学》2021年第4期。
[3]参见（2020）冀0591刑初12号判决书。
[4]参见（2020）皖0803刑初175号判决书。
[5]汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2011年版，第103页。
[6]邓少旭：“生态环境损害赔偿诉讼：定义与定位矫正”，载《中国环境管理》2020年第3期。
[7][英]马克·韦尔德：《环境损害的民事责任——欧洲和美国法律和政策比较》，张一心、吴婧译，商务印书馆2017年版，第126页。
[8]参见（2017）渝01民初773号民事判决书。
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