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【202211083】《云南省剑川县人民检察院诉剑川县森林公安局怠于履行法定职责环境行政公益诉讼案》的理解与参照——环境行政公益诉讼案件中审查行政机关履行法定职责应以穷尽行政手段有效制止违法行为且充分保护公共利益为标准
文/鲁军；王立；刘慧慧
作者单位：云南省高级人民法院云南省昆明市中级人民法院最高人民法院环境资源审判庭
专题分类：案例研究
期刊栏目：指导案例理解与参照_指导案例（127号—139号）
为了正确理解和准确参照适用第137号指导案例，现对该指导案例的裁判要点、参照适用等有关情况予以解释、论证和说明。
一、案例的相关情况
（一）基本案情
2013年1月，云南省剑川县居民王寿全受玉鑫公司的委托在国有林区开挖公路，被剑川县红旗林业局护林人员发现并制止。剑川县林业局接报后交剑川县森林公安局进行查处，剑川县森林公安局于2013年2月27日向王寿全送达剑川县林业局剑林罚书字[2013]第288号林业行政处罚决定书，决定对王寿全及玉鑫公司给予责令限期恢复原状和罚款的行政处罚。玉鑫公司交纳罚款后剑川县森林公安局即予结案。其后三年间，剑川县森林公安局没有督促玉鑫公司和王寿全履行限期恢复原状的义务，也没有代为履行，所破坏的森林植被没有得到恢复。2016年11月9日，剑川县人民检察院发出检察建议，建议剑川县森林公安局依法履行职责，认真落实行政处罚决定，采取有效措施，恢复森林植被。剑川县森林公安局回复，民警曾到王寿全家对责令限期恢复原状进行催告，鉴于王寿全已死亡，执行终止。剑川县森林公安局未向玉鑫公司发出催告书。剑川县人民检察院提起行政公益诉讼，请求确认剑川县森林公安局怠于履行法定职责的行为违法，判令剑川县森林公安局在一定期限内履行法定职责。
剑川县人民法院经审理认为，剑川县人民检察院提起本案诉讼，符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》及最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合起诉条件。行政诉讼法第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。2013年9月27日，云南省人民政府《关于云南省林业部门相对集中林业行政处罚权工作方案的批复》授权各级森林公安机关相对集中行使林业行政部门的部分行政处罚权。根据规定，剑川县森林公安局行使原来由剑川县林业局行使的林业行政处罚权，是适格的被告主体。本案中，剑川县森林公安局在查明玉鑫公司及王寿全擅自改变林地的事实后，以剑川县林业局名义作出对玉鑫公司和王寿全责令限期恢复原状和罚款22266元的行政处罚决定符合法律规定，但在玉鑫公司缴纳罚款后三年多时间里没有督促玉鑫公司和王寿全对破坏的林地恢复原状，也没有代为履行，致使玉鑫公司和王寿全擅自改变的林地至今没有恢复原状，且未提供证据证明有相关合法、合理的事由，其行为显然不当，是怠于履行法定职责的行为。行政处罚决定没有执行完毕，剑川县森林公安局依法应该继续履行法定职责，采取有效措施，督促行政相对人限期恢复被改变林地的原状。
剑川县人民法院依法支持了剑川县人民检察院的诉讼请求。一审宣判后，当事人服判息诉，均未提起上诉，判决已发生法律效力，剑川县森林公安局也积极履行了判决。
（一）争议焦点
1.环境行政公益诉讼中，人民法院应主要以相对人的违法行为是否得到有效制止且受侵害的环境公共利益是否得到有效保护为审查行政机关是否履行法定职责的标准。
本案中，被告剑川县森林公安局在玉鑫公司缴纳罚款后三年多时间里没有督促玉鑫公司和王寿全对破坏的林地恢复原状，也没有代为履行，致使玉鑫公司和王寿全擅自改变的林地至今没有恢复原状，使得国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态，且被告未提供证据证明有相关合法、合理的事由，其行为系怠于履行法定职责的行为。行政处罚决定没有执行完毕，被告剑川县森林公安局应当继续履行法定职责。
2.行政机关虽然采取了履职措施，但未穷尽行政手段，使得环境公共利益仍处于受侵害状态，人民法院可以认定行政机关未依法履行职责。
本案中，被告剑川县森林公安局作出行政处罚后，即使存在被处罚人王寿全已经死亡的客观情况，也应对是否可以代履行进行审查，以确保受损害的林地得以恢复原状。但是被告剑川县森林公安局对此未予审查，致使受损环境未予恢复的，属于未依法全面履职。
（三）指导价值
本案是检察机关为依法督促行政机关履行监管职责提起的环境行政公益诉讼。剑川县位于长江中上游的“三江并游”地区，林草资源丰富，加强对林草资源的保护对于促进长江上游水土保持和水源涵养意义重大。剑川县法院充分发挥审判职能作用，积极服务和保障了长江源头生态环境治理和林草资源保护。该案判决对于督促行政机关全面履行监管职责、积极开展生态修复、确保森林植被恢复具有典型意义，于2018年11月28日被最高人民法院发布为人民法院环境资源审判保障长江经济带高质量发展典型案例之一，该案的审理及裁判也是检察机关提起公益诉讼、法院进行审理和判决的有力实践。本案明确了环境行政公益诉讼中行政机关依法履职的审查标准，并且提出从主观不能与客观不能两个方面全面判断行政机关是否未依法履职，对类似案件的审判具有指导意义。
二、裁判要点的理解与说明
本案裁判要点确认：环境行政公益诉讼中，人民法院应当以负有相应的法定职责的行政机关是否穷尽行政手段有效制止相对人的违法行为，以及环境公共利益是否因此得到有效保护，作为审查行政机关是否履行法定职责的标准。现围绕与该裁判要点相关的问题逐一解释和说明如下：
环境行政公益诉讼旨在通过对行政行为的合法性进行监督和制约，维护环境公共利益。由于环境公共利益具有涉及主体的广泛性、侵害行为的多样性以及损害后果的严重性等多重特点，同时，负有相应的法定职责的行政机关对环境公共利益负有主体责任且具备更强的维护能力，因此，在审查行政机关是否履行环境公益的法定职责时，审查标准应符合环境公共利益保护的客观要求，对行政机关应尽且能尽的法定职责作出司法指引。
（一）上述标准的审查逻辑
有效制止损害环境的违法行为是保障环境公共利益的必要手段，环境公共利益得到有效保护是有效制止损害环境的违法行为追求的必然结果。在涉及环境公共利益的领域，有效制止损害环境的违法行为有赖于相关行政机关充分、及时、有效地采取法定监管措施和处罚措施，积极作为、适时作为、合理作为。因此，在环境行政公益诉讼中，判断行政机关是否履行法定职责，是否穷尽行政手段制止违法行为和环境保护（修复）效果二者缺一不可。
对于上述标准的判断顺序，有观点认为，二者并行，无先后之分，同时满足即可认定行政机关依法履行法定职责；也有观点认为，应以环境保护（修复）效果为先，穷尽行政手段是判断是否全面履职的最终标准。[1]我们倾向于后一种观点，理由是：一、是否有效制止违法行为，关系到相对人侵害环境公共利益的违法行为是否持续损害环境公共利益。如果该违法行为没有停止，环境公共利益的损害必然还将持续发生，负有相关监管职能的行政主体的全面履职就无从谈起。环境保护（修复）效果，关系到环境公共利益是否得到有效保护或者受损的环境公共利益是否得到有效恢复，即使违法行为不再持续，但受损的环境公共利益并未得到有效恢复，环境公共利益受侵害的状态仍在持续，行政机关履行法定职责的目的尚未实现，故负有相关监管职能的行政机关当然需要继续履行法定职责。二、在前面两者均未达到的情形下，是否穷尽行政手段的审查必要。因为如果已经保护了环境公共利益，并且不存在新的环境公共利益侵害，一般也就失去了督促行政机关依法履职的诉讼空间。而如果前两者均未实现，但行政机关已经穷尽了法定的履职手段，就不宜再要求行政机关继续履职。
（一）行政手段是否穷尽的审查
环境行政公益诉讼中，履行不能和不完全履行是行政机关不履行法定职责的两种常见形态。其中，履行不能是指行政机关未能依法履职，包括主观不能和客观不能；不完全履行是指行政机关未全面履行法定职责，包括部分履行和瑕疵履行（不适当履行）。
判断行政手段是否穷尽，首先，需要从主观不能和客观不能两方面进行分析。主观不能是指行政机关由于主观上对没有履行法定职责存在过错，而导致其相应职责未能履行，此时，可直接认定行政机关不履行法定职责，而无需审查行政手段是否穷尽。客观不能是指行政机关由于不可归结于自身的原因，客观上已不可能履行法定职责，此时应审查行政手段是否穷尽。如果行政机关已经充分用尽了法定措施，再无他法，则应认定行政机关履行了法定职责；反之，则应认定行政机关不履行法定职责。其次，可进一步审查是否存在部分履行和瑕疵履行（不适当履行）的情形。部分履行是指行政机关虽然履行部分职责，但是没有履行全部职责。瑕疵履行（不适当履行）是指行政机关虽然实施了履行法定职责的行为，但是没有达到履职目的或履职行为不当。存在上述两种情形之一的，应认定行政机关不履行法定职责。
本案中，行政处罚决定包含责令限期恢复原状和罚款两项内容，即限定了剑川县森林公安局的履职范围为应当督促玉鑫公司和王寿全全面履行行政处罚决定。首先，剑川县森林公安局在仅执行罚款的情况下即对该案予以结案，对限期恢复受损林地未做处理，明显属于主观不能。检察院发出检察建议后，行政处罚决定执行期间王寿全死亡，虽然造就了剑川县森林公安局对督促王寿全限期恢复原状客观不能的情况，但是剑川县森林公安局仍旧可以督促玉鑫公司限期恢复原状，并审查王寿全的部分是否可以代履行。剑川县森林公安局未履行上述职责即终结执行，同样属于主观不能。其次，剑川县森林公安局督促履行行政处罚决定包含两个主体和两个方面的内容，而其仅对罚款部分履行了职责，明显属于部分履行。检察院发出检察建议后，也仅对王寿全进行催告，未向玉鑫公司发出催告书，同样属于部分履行。此外，剑川县森林公安局已履行一定的法定职责，但最终未达到使受损的林地得以恢复的目标，环境公共利益的损害没有消除，故亦可视为瑕疵履行（不适当履行）。综上，法院判决确认剑川县森林公安局怠于履行法定职责的行为违法，并判令剑川县森林公安局在一定期限内履行法定职责，事实和法律依据充分。
三、参照适用时应注意的问题
人民法院审查类似案件时，还应注意基于某一时间节点（以下简称基准时间）的事实（以下简称基准事实）审查行政机关是否履行法定职责的问题。从域外研究的情况来看，普通行政诉讼中，基准时间普遍存在处分时（即行政行为作出时）说与判决时说两种对峙观点。[2]司法实践中，处分时说与判决时说的适用争议基本出现于行政行为作出时合法但因事实或法律状态变动而嗣后违法的情形。至于行政行为作出时违法而嗣后变为合法的场合，由于无论从监督行政还是权利救济的立法目的出发，法院都应以处分时为裁判基准时，故不存在选择适用上的困难。[3]本案中，事实或法律状态始终恒定，没有出现变化，对该问题无进一步分析的必要，但在类案参照适用中，不排除事实或法律状态变动的情况产生，故该问题也值得注意。
环境行政公益诉讼中还有诉前程序，基准事实产生的时间点问题更为复杂——在处分时与判决时之间，还有一个时间点即检察建议执行时。在任何一个时间点上或前后两个时间点之间产生的事实或法律状态变动，都可能对上述标准的认定产生影响。此时，应就个案具体分析。
【注释】
执笔人：云南省高级人民法院 鲁军 云南省昆明市中级人民法院 王立 最高人民法院环境资源审判庭 刘慧慧编审人：最高人民法院案例指导工作办公室 石磊
[1]张雪樵：“检察公益诉讼比较研究”，载《国家检察官学院学报》2019年第1期。
[2][德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，英光华译，法律出版社2003年版，第399页。
[3]梁君瑜：“行政诉讼我判基准时之考量因素与确定规则”，载《河南财经政法大学学报》2016年第5期。
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