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【202211080】《吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境公益诉讼案》的理解与参照——行政公益诉讼案件审理过程中的民事公益诉讼可以分别立案、一并审理、分别判决
文/刘洪颖；刘慧慧
作者单位：吉林省高级人民法院最高人民法院环境资源审判庭
专题分类：案例研究
期刊栏目：指导案例理解与参照_指导案例（127号—139号）
为了正确理解和准确参照适用第136号指导案例，现对该指导案例的裁判要点、参照适用等有关情况予以解释、论证和说明。
一、本案例的相关情况
吉林省白山市江源区中医院新建综合楼时，未建设符合环保要求的污水处理设施即投入使用。白山市检察院发现该线索后，进行了调查，发现白山市江源区中医院通过渗井、渗坑排放医疗污水。经对其排放的医疗污水及渗井周边土壤取样检验，化学需氧量、五日生化需氧量、悬浮物、总余氯等均超过国家标准。还发现白山市江源区卫计局在白山市江源区中医院未提交环评合格报告的情况下，对其医疗机构职业许可证校验为合格，且对其违法排放医疗污水的行为未及时制止，存在违法行为。检察机关在履行了提起公益诉讼的前置程序后，诉至法院，请求：1.确认被告白山市江源区卫计局于2015年5月18日为第三人白山市江源区中医院校验医疗机构执业许可证的行为违法；2.判令白山市江源区卫计局履行法定监管职责，责令白山市江源区卫计局限期对白山市江源区中医院的医疗污水净化处理设施进行整改；3.判令白山市江源区中医院立即停止违法排放医疗污水。
公益诉讼人诉称：被告于2012年新建综合楼时，未同时建设污水处理设施，未经环保验收即投入使用。医疗污水通过渗井、渗坑排放，存在造成环境污染的重大风险。公益诉讼人根据全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》及《检察机关提起公益诉讼试点方案》的有关规定，在严格落实诉前程序后，被告仍未停止排放超标医疗污水，请求判令被告白山市江源区中医院立即停止违法排放医疗污水。
被告辩称：被告是由白山市江源区政府举办的承担公益职能的事业单位，由于政府对公立医院投入不足，造成基础设施不完善。被告多次向政府申请污水处理系统建设资金，但由于政府资金短缺，尚未解决。被告只能采用人工消毒方法处理污水，达不到用设备处理污水的排放效果，如长期排放，可能给地下水造成污染。白山市江源区人民政府收到检察机关的检察建议后，已将被告污水处理项目列为政府集中采购执行计划。被告已与吉林省康源环保设备工程有限公司签订了关于污水处理工程的承揽合同。工程已开工建设，近期即可投入使用。
法院生效裁判认为：根据国务院《医疗机构管理条例》第五条及第四十条的规定，白山市江源区卫计局对辖区内医疗机构具有监督管理的法定职责。《吉林省医疗机构审批管理办法（试行）》第四十四条规定，医疗机构申请校验时应提交校验申请、执业登记项目变更情况、接受整改情况、环评合格报告等材料。白山市江源区卫计局在白山市江源区中医院未提交环评合格报告的情况下，对其医疗机构职业许可证校验为合格，违反上述规定，该校验行为违法。白山市江源区中医院违法排放医疗污水，导致周边地下水及土壤存在重大污染风险。白山市江源区卫计局作为卫生行政主管部门，未及时制止，其怠于履行监管职责的行为违法。白山市江源区中医院通过渗井、渗坑违法排放医疗污水，且污水处理设施建设完工及环评验收需要一定的时间，故白山市江源区卫计局应当继续履行监管职责，督促白山市江源区中医院污水处理工程及时完工，达到环评要求并投入使用，符合《吉林省医疗机构审批管理办法（试行）》第四十四条规定的校验医疗机构执业许可证的条件。
侵权责任法第六十五条、第六十六条规定，因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。本案中，根据公益诉讼人的举证和查明的相关事实，可以确定白山市江源区中医院未安装符合环保要求的污水处理设备，通过渗井、渗坑实施了排放医疗污水的行为。从检测机构的检测结果及检测意见可知，其排放的医疗污水，对附近地下水及周边土壤存在重大环境污染风险。白山市江源区中医院虽辩称其未建设符合环保要求的排污设备系因政府对公办医院投入建设资金不足所致，但该理由不能否定其客观上实施了排污行为，产生了周边地下水及土壤存在重大环境污染风险的损害结果，以及排污行为与损害结果存在因果关系的基本事实。且环境污染具有不可逆的特点，故作出立即停止违法排放医疗污水的判决。
本案系检察机关提起的全国首例行政附带民事公益诉讼，为提高审判效率，避免相互矛盾的裁判结果，白山市中级人民法院统筹适用了民事、行政责任，充分发挥行政审判监督行政机关依法行政作用，民事审判保障人民群众合法权益、维护环境权益的作用，全方位保护生态环境。通过案件推动，相关行政机关进一步强化了依法行政理念，白山市江源区中医院及时建设了符合环保要求的污水处理设施并投入使用，避免了重大环境污染的发生，取得了良好的审判效果。
二、裁判要点的理解与说明
该指导案例的裁判要点确认：人民法院在审理人民检察院提起的环境行政公益诉讼案件时，对人民检察院就同一污染环境行为提起的环境民事公益诉讼，可以参照行政诉讼法及其司法解释规定，采取分别立案、一并审理、分别判决的方式处理。现围绕与该裁判要点相关的问题逐一解释和说明如下：
1.关于环境公益诉讼。目前理论界对环境公益诉讼的定义主要有以下两种，第一种环境行政公益诉讼，是指当环境行政机关的违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时，法院允许无直接利害关系人为维护公众环境权益而提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责或纠正、停止其侵害行为的制度。第二种环境民事公益诉讼，是指特定的国家机关、相关的组织和个人作为公共利益的代表人，在环境可能被污染或破坏的情形下，为维护环境公益不受损害，对行为人提起诉讼的活动。
2.关于行政公益诉讼与民事公益诉讼一并审理模式的探索。近年来，最高人民法院指导全国各级人民法院始终坚持以习近平生态文明思想为引领，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标要求，充分发挥审判职能作用，依法公正高效审理好涉及环境污染防治、生态保护、资源开发利用、气候变化应对以及环境治理与服务等各类环境资源案件。但在当前人民群众普遍关心的大气、水、土壤环境污染案件中，侵害公共利益的民事违法行为与行政机关违法或不作为行政行为常常交织在一起，导致民事公益诉讼制度无法正常落实，再加上行政公益诉讼制度两者并行，互相牵连影响，分不清到底是何种性质的责任。这两种公益诉讼制度中单独的每一种都不能对交错产生的问题彻底厘清并解决，要对涉及公共利益的以民事问题为主伴随着行政机关的行政行为问题这两个领域内的问题全面覆盖并解决，有必要构建一种全新的公益诉讼制度——行政公益诉讼附带民事公益诉讼。本案就充分发挥了司法智慧，创造性地确立了行政公益诉讼与民事公益诉讼一并审理的模式，充分发挥了诉前程序及时解决问题、有效节约司法资源的优势。
3.关于分别立案、一并审理、分别判决。根据全国人大常委会的授权、检察机关提起公益诉讼制度自2015年7月起在13个省、市、自治区试点运行。2017年6月27日，第十二届全国人大常委会第二十八次会议通过修法决定，在民事诉讼法第五十五条和行政诉讼法第二十五条分别增加一款，检察机关提起公益诉讼制度正式入法。基于此，本案在审理过程中只能分别立案。由于该案在两种诉讼中存在着大量共同的事实和证据，为节省司法资源、提高审判效率、避免相互矛盾的判断，本案决定一并审理、分别判决。如此处理，既符合庭审规则，又考虑到行政案件和民事案件当事人诉讼地位不同，举证责任不同、适用法律不同的特点，既考虑到两种诉讼在案件事实、当事人、证据以及庭审阶段的重复性，又体现出公益诉讼案件的特点，可谓两全之策。在法律效果上确立了“分别立案、一并审理、分别判决”的裁判方式原则；在社会效果上，促使相关行政机关进一步强化了依法行政理念，环保责任人及时建设了符合环保要求的污水处理设施并投入使用，避免了重大环境污染的发生，取得了良好的社会效果，对同类案件具有指导意义。
三、参照适用时应注意的问题
该案作为检察公益诉讼实践探索中的一项创新，具有一定的积极意义。各级人民法院在审理环境资源类案件中要始终注重贯彻绿色原则，遵循预防优先理念，把环境污染和生态破坏消灭在源头或者控制在合理范围内；遵循注重修复理念，确保生态环境得到及时有效修复；遵循最严格制度最严密法治理念，促进构建源头严防、过程严管、损害严惩、责任追究为内容的制度体系；遵循绿水青山就是金山银山理念，统筹协调经济发展与生态环境保护的关系。根据案件情况，进一步探索对环境民事、行政公益诉讼一并审理模式，促进行政机关依法行政，保护人民群众环境权益，为生态环境保护筑牢法治屏障。
【注释】
执笔人：吉林省高级人民法院 刘洪颖 最高人民法院环境资源审判庭 刘慧慧编审人：最高人民法院案例指导工作办公室 石磊
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