|
【202005021】利用房屋征收补偿协议骗取补偿款构成诈骗罪
文/黄伯青 李杰文
【裁判要旨】
2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行以后，房屋征收补偿法律关系的主体和，性质均发生了变化。国有土地上房屋征收补偿协议在本质上属于行政协议，不属于合同诈骗罪中的合同。行为人在签订、履行房屋征收补偿协议的过程中，虚构事实、隐瞒真相，骗取征收补偿款的行为，应认定为诈骗罪。
□案号 一审：（2017）沪0101行初777号 二审：（2018）沪02刑终541号
【案情】
公诉机关：上海市黄浦区人民检察院。
被告人：石某某、俞某某、李某某。
被告人石某某、俞某某、李某某于2014年8月间，在明知上海市山东南路79弄某租用居住公房承租人胡某某已死亡，租赁户名无法变更，应由出租人收回房屋的情况下，为获取征收利益，石某某召集俞某某、李某某等人于2014年8月共同签订购房协议，约定共同出资购买该房屋。俞某某、李某某分别出资25万元后，由石某某出面向胡某某侄女胡某甲、胡某乙共支付40余万元，取得了涉案房屋租赁凭证及胡某某的死亡证明等材料。同年12月，石某某、俞某某、李某某协商一致，由俞某某的母亲张某某假冒胡某某配偶，后经石某某操办，通过伪造的张某某户籍证明、户口簿等材料，将涉案房屋租赁户名变更为张某某。2015年5、6月间，石某某、俞某某、李某某在明知其控制的张某某并非合法承租人的情况下，仍以张某某名义参与征收，意图骗取涉案房屋征收补偿款（其中被征收房屋补偿金额为1044501.13元），后因案发而未能获得相应钱款。2016年12月28日，俞某某、石某某被公安机关抓获，其到案后均如实供述了本案事实。次日，李某某接公安人员电话通知后主动到案，但到案之初未如实供述本案事实，后对本案事实供认不讳。
黄浦区检察院以诈骗罪对被告人石某某、俞某某、李某某提起公诉。
【审判】
黄浦区人民法院经审理认为：被告人石某某、俞某某、李某某以非法占有为目的，采用虚构事实的方法骗取他人财物，数额特别巨大，其行为均已构成诈骗罪。石某某、俞某某、李某某的行为系犯罪未遂，可以比照既遂犯减轻处罚。在共同犯罪中，石某某系主犯；俞某某、李某某系从犯，依法应当从轻处罚。三名被告人到案后能如实供述罪行，依法均可从轻处罚。依照刑法第二百六十六条，第二十三条，第二十五条第一款，第二十六条第一款、第四款，第二十七条，第六十七条第三款，第五十二条，第五十三条，第七十一条第一款、第三款之规定，以诈骗罪分别判处石某某有期徒刑4年，并处罚金1万元；俞某某有期徒刑3年，缓刑4年，并处罚金5000元；李某某有期徒刑3年，缓刑3年，并处罚金3000元。
一审宣判后，被告人石某某提出上诉，认为本案应认定为合同诈骗罪，案发时石某某等人尚未签订房屋征收补偿协议，系犯罪预备。辩护人亦列举了多个类似案例，认为本案应认定为合同诈骗罪。
上海市第二中级人民法院经审理认为：上诉人石某某及原审被告人俞某某、李某某的行为构成诈骗罪，且数额特别巨大。涉案房屋的征收主体系政府房屋行政管理部门，且根据相关规定，房屋征收过程中可以通过订立补偿协议或作出补偿决定的方式对被征收人、公有房屋承租人进行补偿。故本案中，即使石某某等人已经签订征收补偿协议，该协议也不具有规范市场行为的性质，不属于合同诈骗罪中合同的范畴。石某某等人通过欺骗手段变更了涉案房屋的承租人，并参与了房屋征收的部分过程，已经着手实施了犯罪，只是因意志以外的原因未得逞，应属犯罪未遂。综上，石某某及其辩护人关于本案应定性为合同诈骗罪且属犯罪预备的辩解和辩护意见，缺乏事实和法律依据，均不予采信和采纳。原判根据石某某、俞某某、李某某犯罪的事实、性质、情节及对社会的危害程度，依法作出的判决并无不当，且诉讼程序合法。上海二中院遂裁定驳回上诉，维持原判。
【评析】
该案中，辩论双方的主要争议焦点是该案应认定为诈骗罪还是合同诈骗罪。一种观点认为，石某某等人虚构事实、隐瞒真相，在签订、履行房屋征收补偿协议过程中骗取他人财物，应认定为合同诈骗罪。另一种观点认为，房屋征收补偿协议属于行政协议，不属于合同诈骗罪中的合同，本案应认定为诈骗罪。
近年来，签订房屋征收补偿协议骗取补偿款的案例较多，有的认定为合同诈骗罪，有的认定为诈骗罪，法律适用上存在分歧。笔者认为，2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称《征收条例》）取代2001年《城市房屋拆迁管理条例》（简称《拆迁条例》）以后，房屋征收补偿法律关系的性质发生了根本变化，与以往的房屋拆迁安置协议不同，《征收条例》中规定的房屋征收补偿协议应属于行政协议，不属于合同诈骗罪中的合同范畴，利用房屋征收补偿协议骗取补偿款的行为应认定为诈骗罪。
一、从协议主体看，房屋征收补偿
协议中双方主体的法律地位并不平等，违背了合同诈骗罪中合同主体的平等性
（一）房屋征收补偿协议中双方主体的地位不平等，具有明显的行政协议特征
2001年《拆迁条例》实行拆迁行政许可制度，由建设单位在取得建设用地规划许可证和国有土地使用权后，向政府申请拆迁行政许可，获批后由建设单位作为拆迁人实施拆迁，政府作为裁决者负责解决双方之间的纠纷，拆迁人与被拆迁人之间是平等主体。而2011年《征收条例》规定的征收补偿法律关系的一方主体是市、县级人民政府确定的房屋征收管理部门，另一方主体是被征收人，政府的角色由裁决者变为合同当事人。《征收条例》还将政府的房屋征收决定作为房屋征收的前置程序，房屋征收部门根据同级人民政府房屋征收决定所确定的补偿方案，与被征收人签订征收补偿协议。在此过程中，房屋征收部门并非从事单纯的民事行为，而是为了完成房屋征收决定所确定的行政任务，落实政府对被征收人的补偿责任，履行房屋征收管理职能，在签约过程中始终处于支配地位。因此，房屋征收补偿协议的双方主体之间具有行政法上的管理与被管理关系，双方法律地位不平等，属于典型的行政协议。
（二）合同诈骗罪中的合同应当具有主体平等性
合同诈骗罪侵犯的客体是社会主义市场经济秩序，即主体平等、合同自由、诚实信用、平等互利、等价有偿的市场规则。其中，主体平等是市场经济中合同双方的首要特征，包括主体地位平等和权利义务平等两个方面。主体地位平等，要求合同双方系平等的市场主体，具有缔约与否的意志自由，不存在管理与被管理的关系，任何一方不得将自己的意志强加给对方，更不得以强迫、命令、欺骗等方式与对方签订合同。权利义务平等，要求合同双方在签订合同时要充分协商、达成合意，互相享有权利，互相承担义务，体现了市场经济的平等互利、等价有偿原则。据此，国家合同、行政合同、劳动合同等因不符合合同主体的平等性特征，均不属于合同诈骗罪中的合同。
本案中，房屋征收的主体是黄浦区房屋管理局，石某某等人虚假取得涉案房屋的承租权后，以房屋承租人的身份接受黄浦区房屋管理局委托的上海黄浦第二房屋征收服务事务所有限公司开展的意愿征询、入户调查及房屋评估等。如本案未案发，石某某等人将正式与黄浦区房屋管理局签订房屋征收补偿协议，但该协议的双方主体无论在地位上还是权利义务上均不属于民事法律关系上的平等主体，与合同诈骗罪中的合同有本质区别。
二、从协议的目的和内容看，房屋征收补偿协议是为了实现公共利益和行政管理的需要，与合同诈骗罪中以维护市场秩序和财产关系为目的的合同明显不同
（一）房屋征收补偿协议作为行政协议，其目的是实现公共利益和行政管理的需要
2011年《征收条例》将公共目的性作为房屋征收的前提条件，明确规定人民政府为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，可以征收国有土地上单位、个人的房屋，给予公平补偿。如前所述，《征收条例》还将政府的征收决定作为房屋征收的前置程序，征收决定中所包含的补偿方案由市、县级人民政府通过相关决策程序讨论决定，补偿资金由公共财政支出，专户存储、专款专用，具有浓厚的公权力色彩。征收补偿协议所包含的内容，虽具有民事合同的形式特征，但实质上受到补偿方案的制约，受制于补偿方案的整体框架，不可能实现完全的契约自由。故签订征收补偿协议是对政府房屋征收决定的具体实施和落实，目的是实现公共利益和行政管理的需要。
（二）合同诈骗罪中的合同，在目的和内容上应当体现市场经济秩序和财产关系
合同诈骗罪侵犯的复杂客体，既包括社会主义市场经济秩序和合同管理制度，又包括公私财产所有权。其中，社会主义市场经济秩序是该罪的主要保护客体。合同诈骗罪的合同存在于市场经济活动中，反映并规范市场的交易秩序和动态的财产流转关系，是财产在不同主体之间进行流转的主要载体。存在于市场经济活动中的合同，包含了市场主体、交易对象、交易价格、供给需求市场竞争等多种市场要素，具有规范市场秩序和动态财产关系的典型特征。因此，与规范市场经济秩序和财产流转关系无关的合同，如主要规范人身关系的婚姻、监护、收养、继承协议，主要规范行政管理关系的行政协议，主要规范劳动管理关系的劳动合同等，都不属于合同诈骗罪中的合同。
本案中，黄浦区房屋管理局因旧城区改造等公共利益需要，根据黄浦区人民政府发布的房屋征收决定，拟对涉案的山东南路租用居住公房进行征收，并与众多被征收人签订房屋征收补偿协议。该协议中虽然具有一定的财产内容，但补偿资金由公共财政支出，补偿方案受制于房屋征收决定的整体框架，在本质上体现一种行政管理关系。该协议并不能反映市场经济的交易秩序和财产流转关系，不能体现供给需求、市场竞争、合同自由等市场要素，在性质上与合同诈骗罪中的合同有本质区别。
三、从纠纷解决方式看，房屋征收补偿协议具有行政协议的争端解决特征，与合同诈骗罪中民事合同的纠纷解决方式明显不同
行政协议的纠纷解决机制不同于民事合同。一是行政机关直接利用其优益权，通过解释、变更、解除合同，以及行政监督、行政和解、行政制裁等方法，实现行政目的；二是行政机关通过向法院申请非诉执行、行政相对人通过向法院提起行政诉讼等，实现各自的合同目的；三是因行政协议具有合同性，有关合同的效力、违约责任等，可参照适用民商事法律的规定。
2011年《征收条例》施行后，房屋征收补偿协议在争端解决方面具有明显的行政协议特征。首先，《征收条例》第二十五条规定，“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”。实践中，被征收人起诉房屋征收部门属于典型的行政诉讼。其次，《征收条例》第二十六条规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议……由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定……被征收人对补偿决定不服的，可以申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”。再次，《征收条例》第二十八条规定，“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”。
合同诈骗罪中的合同属于民商事合同，目的是规范市场经济中的合同秩序和财产关系。此类合同产生纠纷后，在其对法秩序的侵害尚未达到犯罪程度时，应根据民商事法律的规定，以调解、仲裁或者提起民事诉讼等途径解决纠纷。因此，从纠纷解决方式来看，房屋征收补偿协议也不属于合同诈骗罪中的合同。
综上，在房屋征收过程中，行为人虚构事实、隐瞒真相，签订房屋征收补偿协议骗取补偿款，因该协议在本质上是一种行政协议，不属于合同诈骗罪中的合同，故不能认定为合同诈骗罪。但该行为可以认定为诈骗罪，因为合同诈骗罪与普通诈骗罪之间是特殊与普通的关系，二者在主观故意和客观行为方面基本相同，区别在于合同诈骗罪侵犯的主要客体是市场经济秩序，强调行为人的欺骗行为要发生在市场经济活动中，要通过签订、履行民商事合同的方式进行诈骗。而普通诈骗罪侵犯的主要客体是公私财产权利，所有通过虚构事实、隐瞒真相的方式骗取他人财产的行为，在不能构成其他特殊类型诈骗罪的情况下，均可以认定为普通诈骗罪。
【注释】
作者单位：上海市第二中级人民法院
|