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【201914025】基层组织人员职务犯罪的认定
文/廖丽红，方晓泽
【裁判要旨】
社区工作站的工作人员可以认定为基层组织人员。基层组织人员是否协助人民政府从事行政管理工作，应当从实质上判断行为是否体现政府的管理意志，注意从行为人所从事的公务性质、内容、来源进行区分。虽然基层组织人员协助非政府部门完成某一实施阶段的工作，但整体上该项目属于政府管理，并非属于村民（居民）自治范围的内部事务，也应当认定基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作。
□案号 一审：（2014）深中法刑二初字第19号 二审：（2018）粤刑终396号
【案情】
公诉机关：广东省深圳市人民检察院。
被告人：周伟思、范胜命。
2003年底至2004年初，广东省深圳市龙岗区南联村委会（南联社区居委会）欲自行进行南联小学片区旧城改造项目，项目面积为20100平方米。南联社区居委会决定交由被告人范胜命任法定代表人的泰德建实业公司进行拆迁开发，并由泰德建实业公司负责引进沃尔玛以收取租金。2004年2月，龙岗街道办计划将南联小学片区约17万平米土地向龙岗区政府申报旧城改造，南联社区居委会不能再自行处置该地块。此时，范胜命引进沃尔玛失败，且其资金实力已不足以承担扩大以后的改造项目，范胜命推荐了法定代表人为叶某的叶氏电气公司作为南联小学片区旧城改造项目的开发商。2004年5月，龙岗区政府把南联小学片区纳入城市更新年内计划；6月，龙岗街道办发函确认叶氏电气公司具有该项目的开发权；7月，龙岗区城市推进办同意对该项目立项；8月，叶氏电气公司与龙岗街道办签订拆迁补偿协议，作为开发商对南联小学片区旧城改造项目进行拆迁。
起初，由龙岗街道办设立南基公司专门进行拆迁谈判，但收效甚微。自2006年起，天基公司（叶氏电气公司2005年变更后名称）开始直接和被拆迁户进行拆迁谈判。在旧城改造项目拆迁期间，被告人周伟思先后担任南联社区居委会主任、南联社区工作站副站长、常务副站长，其旧城改造工作的职责之一是协助政府推动城市更新及市政工程拆迁谈判。周伟思和被告人范胜命采取多种方式对天基公司的拆迁谈判进行大力协助，为天基公司节省了大量的拆迁补偿款。其中，周伟思帮助天基公司于2011年6月在深惠路段70-120米拆迁范围内拆迁四栋物业，于2011年9月用诉讼方式清走租户谢某。天基公司法定代表人叶某为感谢周伟思在此两次拆迁中的帮助，分两次送给周伟思400万元。周伟思将该款存至本人在农村商业银行南联支行的账户中。
2011年9月，天基公司将南联小学片区旧城改造项目转让给远洋地产有限公司，天基公司获利20多亿元。天基公司转让旧城改造项目后，范胜命向周伟思提出由自己出面向叶某索要钱款。范胜命找到叶某后，叶某表示为感谢范胜命多年的帮助，愿意给其500万元。范胜命嫌少不同意，提出要2500万元。叶某考虑到后续的旧城改造项目自己仍有少部分股权，还需要周伟思和范胜命的帮助，同意支付范胜命2500万元。范胜命又提出还需要感谢周伟思，叶某即找到周伟思，经商谈后，叶某通过地下钱庄等方式共向周伟思支付2000万元。
广东省深圳市人民检察院认为，在该起犯罪中，被告人周伟思构成受贿罪，被告人范胜命系受贿罪的共犯，亦构成受贿罪，向深圳市中级人民法院提起公诉。
被告人周伟思及其辩护人辩称：公诉机关指控周伟思在该起犯罪中收受叶某2400万元构成受贿罪不当，周伟思应构成非国家工作人员受贿罪。理由：周伟思不是国家工作人员，在本案中也不属于其他依照法律从事公务人员，客观上也无利用职务之便；本案南联小学片区改造拆迁、安置补偿及谈判工作是被拆迁户与天基公司之间的民商事行为，与政府行政职能无关。
【审判】
深圳中院经审理认为，被告人周伟思系南联社区工作站副站长，后任常务副站长，而社区工作站属于深圳市龙岗区龙岗街道办的派出机构。在职责方面，社区工作站具有协助拆迁谈判的义务，且该旧城改造项目整体上属于政府管理的项目，故周伟思可以视为依法从事公务的人员。被告人周伟思身为依法从事公务的人员，利用协助政府进行拆迁工作的职务便利，为叶某及其公司提供拆迁谈判等帮助，收受叶某给予的2400万元，其行为已构成受贿罪。被告人周伟思归案后如实供述犯罪，是坦白，依法可从轻处罚；被告人周伟思积极退缴赃款，具有悔罪表现，依法可酌情从轻处罚。深圳中院一审对周伟思该起犯罪事实以受贿罪判处有期徒刑11年，并处罚金200万元。
一审宣判后，被告人周伟思、范胜命未提出上诉，深圳市人民检察院提起抗诉。
二审审理过程中，广东省人民检察院认为抗诉不当，向广东省高级人民法院撤回抗诉。
2018年8月22日，广东高院作出裁定，准许广东省检察院撤回抗诉。
【评析】
2000年，全国人民代表大会常务委员会根据实务界和理论界反映比较突出的、亟待解决的村民委员会等村基层组织人员的身份认定问题作出立法解释，即《关于刑法第九十三条第二款的解释》（以下简称《立法解释》）。该解释列举式规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列七项行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的其他依照法律从事公务的人员。这七项工作分别是：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。2003年最高人民法院印发的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》（以下简称《会议纪要》）又进一步规定：其他依照法律从事公务的人员应当具有两个特征：一是在特定条件下行使国家管理职能。二是必须依照法律规定从事公务。具体包括：……（3）协助乡镇人民政府、街道办事处从事行政管理工作的村民委员会、居民委员会等农村和城市基层组织人员；（4）其他由法律授权从事公务的人员。《会议纪要》明确了农村村民委员会、城市居民委员会等基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员，以及协助人民政府从事行政管理的人员，可以成为贪贿受贿类的犯罪主体。随着城乡一体化建设步伐的加快，基层组织内职务犯罪现象愈加突出。由于基层组织工作人员身份的特殊性及从事事务的复杂性，司法实践中对基层组织人员职务犯罪的主体认定和犯罪对象的适用范围等方面存在较大分歧，影响了案件的及时、准确处理。
本案中，争议的焦点在于：《立法解释》是否适用于城市社区工作站工作人员；如何认定基层组织人员的职务行为是否属于协助人民政府从事行政管理工作。
一、城市社区工作站工作人员是否属于其他依照法律从事公务的人员
目前我国部分省市地区，如广东深圳、福建厦门等地，创新城市社区管理模式，在社区居委会之外独立设置社区工作站，以社区为单位，以工作站的形式治理基层。案件处理过程中，控辩双方，一审、二审对周伟思作为社区工作站的工作人员是否属于刑法意义上的基层组织人员，存在不同理解。
一种观点认为，宪法第一百一十一条规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”，因此，居民委员会与村民委员会的性质是同一的。社区工作站承接了居民委员会一部分工作职能，但社区工作站不同于居民委员会。虽然《深圳市社区工作站管理试行办法》对社区工作站的成立、经费来源、工作内容、人员管理作了明确规定，却未明确社区工作站的法律定位、性质及身份，因此不宜将社区工作站的工作人员认定为《立法解释》规定的具有刑法意义上的基层组织人员。
另一种观点认为，深圳的社区工作站模式推行的是工作站与居委会并行的管理模式。《深圳市社区工作站管理试行办法》规定，社区工作站在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作，主要职责是承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、科教、民政、就业、维稳综治和离退休人员管理等工作，以及其他由各区政府确定需要进人社区的工作事项。可见，社区工作站与居民委员会均属于街道办事处在社区的工作平台。《会议纪要》规定，协助街道办事处从事行政管理工作的居民委员会等城市基层组织人员，属于刑法第九十三条第二款规定的其他依照法律从事公务的人员。因此，社区工作站的工作人员在协助人民政府从事行政管理工作时，可以认定为《立法解释》及《会议纪要》规定的刑法意义上的基层组织人员。
笔者认可第二种观点。村民委员会与居民委员会是群众自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不属于政府机关，其工作人员没有国家编制，不享受国家工作人员待遇，所从事的事务也不完全是国家公务，还包括依法从事村自治事务、村经营事务等。因此，对上述人员不能简单地以国家工作人员论。但是实践中，基层组织工作人员除了管理自治事务外，还要协助上级人民政府完成国家各项行政事务，又具有一定的行政管理职能，实际上承担着大量政府行政工作。对这些人员来说，他们往往能够利用协助政府行使行政管理职能的机会进行权力寻租。这些问题如果不能正确地处理，就会影响基层组织中的反腐败工作。因此，对基层组织所从事的各类事务必须区别对待和处理。随着城市管理中心的下移，作为区政府派出机关的城市街道管理机构不得不将大量行政性事务向社区转移，使得居委会承担起原不是它所承担的任务，影响了居民自治的有效发展。在“议行分设”的原则指导下，社区管理体制进行了改革，把不属于社区居委会工作职责的行政性工作分离出来，交由社区工作站协助处理，目前社区工作站这一机构已在深圳各辖区全面设立。对于村、居委会等基层群众自治组织中的工作人员在协助从事行政管理工作时，可以认定为依照法律从事公务的人员，那么属于街道办派出机构的社区工作站的工作人员在协助从事行政管理工作时，亦应当认定为依照法律从事公务的人员。
二、协助人民政府从事行政管理工作与从事村内自治事务的区分
基层组织人员能否认定为依法从事公务的国家工作人员，除其身份角色外，关键在于其从事的事务性质。司法实践中，法院在处理具体案件过程时，在判断基层组织工作人员是利用协助人民政府从事行政管理工作的职务便利，还是利用管理村内事务的职务便利存在一定难度。本案中，对城中村进行旧城改造，是由街道办事处与开发商签订改造合作协议合作实施，拆迁合同均由开发商与被拆迁户居民签订，而非街道办与居民签订。故对周伟思在协助完成旧城改造时是否属于协助人民政府从事行政管理工作，存在不同理解。
一种观点认为，在认定村基层组织人员是否属于国家工作人员时，不能认为与政府打交道的所有事务都是协助政府从事行政管理工作，只有以政府的名义协助政府行事才属于从事公务。某些工作事项虽系政府主导，但具体的实施工作非政府部门负责，村基层组织人员在协助非政府部门从事某一阶段的具体工作时，并非代表政府的意志，故并非是履行政府的行政管理职能。
另一种观点认为，村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作，并不以政府授权委托关系的存在为必须，必须在实质上判断行为是否体现政府的管理意志，只要村基层组织人员客观上实施了协助人民政府从事行政管理工作的行为，就可以认定政府与村基层组织人员具有委托授权关系。虽然村基层组织人员协助非政府部门完成某一实施阶段的工作，但整体上该项目属于政府管理，并非属于村民自治范围的内部事务，故应当认定村基层组织人员属于协助人民政府从事行政管理工作。
笔者赞同第二种观点。《立法解释》虽未明确旧城改造属于基层组织人员协助人民政府从事的行政管理工作，但为准确把握立法精神提供了可供遵循的途径。
（一）旧城改造属于国家管理职能
国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿之作。”《深圳市城市更新办法》第八条规定，各区政府组织辖区内拆除重建类更新项目的实施。《深圳市城市更新办法实施细则》第二条规定：“市查违和城市更新工作领导小组负责领导全市城市更新工作，对全市城市更新工作涉及的重大事项进行决策。”上述办法和实施细则证明，城市更新属于政府职能。
《深圳市城市更新办法实施细则》第三十三条规定，对于拆除重建类城市更新，实施方式包括合作实施和政府组织实施。其中合作实施是指城中村改造项目中，原农村集体经济组织继受单位可以与单一市场主体通过签订改造合作协议合作实施；政府组织实施是政府通过公开方式确定项目实施主体，或者由政府城市更新实施机构直接实施。如果采取合作实施的方式，合作方是农村集体经济组织和房产公司，则与政府职能关系较弱。如果采取政府组织实施的方式，政府作为一方主体出现，应当认为与政府职能有关。本案中，叶某的天基公司先跟南联社区居委会签订合同，后来又跟龙岗街道办签订拆迁补偿协议。如果采取的是合作实施的方式，天基公司与南联社区居委会签订合同即可，没有必要再和街道办签订一次合同。对此周伟思和叶某两人都有供述。周伟思供述称在南联旧城改造纳入市里的项目后，南联居委会已经没有拆迁合作单位的决策权。叶某供述称南联社区签订的是南联小学建筑物的拆迁补偿合同，而土地的开发使用必须要街道办同意，因此土地开发的决定权是在街道办，必须跟街道办签订合同。因此，本案中的合作方式应当认定为政府组织实施，属于政府职能范围。
此外，涉案拆迁工作属于大运会的配套工程，更是政府主导实施的一项重要工作，龙岗街道办专门为此成立了领导小组，政府职能的特征更为明显。
（二）被告人周伟思参与拆迁属于从事公务
社区工作站是街道办的派出机构，街道办领导社区工作站，主要承担政府职能部门在社区内的各项工作职能。社区工作站的具体职责中没有列出拆迁这项职能，但包括承办区人民政府交办的、与其工作手段相适应的其他工作任务。在城市更新工作中，拆迁是其中极其重要的组成部分，没有社区工作站的介入难以完成。《深圳市城市更新办法实施细则》要求社区工作站积极维护城市更新活动的正常秩序。《深圳市龙岗区城中村（旧村）改造实施办法（试行）》要求各街道城中村改造管理职能部门协助改造单位开展改造项目的拆迁补偿和安置工作。上述规定都对社区工作站的拆迁职责作出了具体的规定，因此，社区工作站的拆迁职责是有法可依的。被告人周伟思在协助完成拆迁工作时，实际上就是在履行公务。
证人证言以及被告人周伟思的供述也证实，所有相关人员包括周伟思本人都认为其参与的拆迁行为属于公务行为。证人杨某、邓某、姚某等街道办领导的证言证实，他们都知道拆迁是自己的一项重要工作，街道办领导直接给社区工作站副站长周伟思布置征地拆迁的任务，要求其组织落实完成，周伟思在完成任务后均会反馈办理结果。据此，拆迁属于社区工作站的职责范围之内，周伟思作为南联社区工作站常务副站长，属于其他依照法律从事公务的人员。
政府在旧城改造中实际起到了宏观管理作用，主要体现在立项旧城改造计划、引入旧城改造公司、制定旧城改造方案、监督旧城改造落实，具体的旧城改造拆迁工作一般是由引入的旧城改造公司负责。但在整个旧城改造工作实施的过程中，政府并不缺位，特别是在旧城改造公司遇到困难的时候，政府会及时介入推动旧城改造。本案中，天基公司在旧城改造拆迁工作进展缓慢的时候直接打报告给街道办，叶某也是直接找街道办的主任请求协助，街道办主任要求周伟思协助做好拆迁工作。从形式上看，周伟思是协助天基公司进行拆迁，但究其实质，周伟思也是在完成领导交办的任务。
综上，周伟思作为社区工作站的副站长，利用协助政府进行旧城改造工作的职务便利，为叶某及其公司提供拆迁谈判等帮助，收受叶某给予的2400万元，其行为构成受贿罪。一审判决是正确的。
（作者单位：广东省高级人民法院，广东省高级人民法院）
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