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【201802075】农村信用社工作人员的身份认定
文/王瑞琼
【裁判要旨】
本案被告人所从事的行为是银行间债券交易的金融业务，属于江苏省农村信用社联合社为基层信用社联合社提供的服务，不属于公共事务。江苏省联社债券交易的资金来源是该社自有资金以及各信用社缴付资金的结算富余资金，亦不属于监督、管理国有财产。故被告人不属于从事公务的人员，不属于国家工作人员，对他的受贿行为应当以非国家工作人员受贿罪判处刑罚。
□案号 一审：（2015）宁刑二初字第33号 二审：（2016）苏刑终321号
【案情】
公诉机关：江苏省南京市人民检察院。
被告人：刘颖、郭崑。
江苏省南京市中级人民法院经审理查明：2000年，中国人民银行、江苏省人民政府经向国务院请示，在江苏省深入进行农村信用社改革试点。2001年9月，根据国务院同意的江苏省农村信用社改革试点方案，江苏省人民政府经中国人民银行批准，由全省县（市）农村信用社联合发起并出资入股成立了江苏省农村信用社联合社（以下简称江苏省联社），工商登记为企业法人，经济性质为集体所有制（合作制）。江苏省联社为省级地方金融性机构，经中国人民银行核准的业务范围为履行对社员社的行业管理职能；组织社员社之间的资金调剂；经中国人民银行批准参加资金市场，为社员社融通资金等。2004年，国务院办公厅《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》明确规定，省级人民政府全面承担对当地信用社的管理和风险处置工作，并通过省级联社或其他形式的信用社省级管理机构实现对当地信用社的管理、指导、协调和服务。2009年，江苏省联社设立信息结算中心。信息结算中心设立资金调剂部、资金清算部等部门。资金调剂部负责制定资金调剂各项管理制度、操作程序，为基层联社提供资金拆借、债券交易与回购等服务。被告人刘颖任资金调剂部经理，具体负责江苏省联社参与银行间债券市场债券交易等业务活动；被告人郭崑为资金调剂部职员，负责银行间债券市场债券交易的具体操作。江苏省联社用于债券交易的资金来源于江苏省联社注册资本金、历年利润积累以及各信用社缴存到江苏省联社资金每日清算后富余资金。
2010年9月至2011年间，被告人刘颖利用其资金调剂部经理的职务便利，接受哈尔滨丰联商务信息咨询有限公司（以下简称丰联公司）实际负责人张守刚的请托，在江苏省联社购买债券业务过程中为张守刚谋取利益，收受张守刚给予的人民币共计795万元。被告人郭崑利用资金调剂部职员具体负责债券业务交易的职务便利，接受张守刚的请托，在江苏省联社购买债券业务过程中为张守刚谋取利益，收受张守刚给予的人民币共计180万元。
2015年5月22日，被告人刘颖、郭崑主动向所在单位投案，并如实交代了自己涉嫌受贿的主要犯罪事实。同日，二被告人被南京市浦口区人民检察院传唤到案后，亦如实供述了上述犯罪事实。案发后，被告人刘颖的家属代为退缴犯罪所得495万元。
【审判】
南京中院审理认为：被告人刘颖、郭崑身为非国家工作人员，利用职务上的便利，非法收受他人财物，数额巨大，为他人谋取利益，其行为均构成非国家工作人员受贿罪。鉴于被告人刘颖、郭崑犯罪以后向所在单位投案，并如实供述自己的罪行，均系自首，依法可以从轻或减轻处罚；被告人刘颖的大部分赃款已退出，视为有一定悔罪表现，酌情可以从轻处罚。根据二被告人犯罪的事实和情节，决定对二被告人均予以从轻处罚。依照刑法第一百六十三条第一款、第六十七条第一款、第五十九条、第六十四条，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第11条的规定，以非国家工作人员受贿罪分别判处被告人刘颖有期徒刑8年，并处没收财产80万元；判处被告人郭崑有期徒刑6年，并处没收财产40万元。责令被告人刘颖退出犯罪所得795万元，责令被告人郭崑退出犯罪所得180万元。扣押在案的被告人刘颖犯罪所得赃款495万元予以没收上缴国库，计入刘颖的退出数额。
一审宣判后，二被告人均提出上诉。
江苏省高级人民法院审理认为，原审判决认定的事实清楚，证据确实、充分，定罪正确，量刑适当，审判程序合法。江苏高院于2017年2月15日作出裁定，驳回上诉，维持原判。
【评析】
职务犯罪案件中，国家工作人员身份的认定问题是首要解决的问题，也是司法实践中的难点问题。伴随着经济的发展，各种形式的经济组织不断出现，包括国家出资企业中的身份认定都是实践中存在的难点问题，亟需得到解决。本案中的江苏省联社是国家金融体制改革中成立的组织，其身份具有特殊性，其组织中的工作人员更是来源多样，工作人员身份认定更为复杂。故此案的焦点问题在于二被告人国家工作人员身份的认定。
一、控辩双方对是否应认定为国家工作人员提出的不同意见
公诉机关认为二被告人属于国家工作人员，理由是：江苏省联社由省政府和中国人民银行南京分行共同组建，省政府委托、授权省联社对全省信用社进行管理，无省政府的委托和授权，省联社无法开展工作，故省联社可以认定为受国家有关机关委托的单位。省联社进行行业管理，刘颖、郭崑在省联社从事的资金调剂业务体现了管理职能，因此可以认定为国家工作人员。
辩护人认为二被告人不属于国家工作人员，理由是：省联社是集体所有制公司，不属于国家出资企业。二被告人从原单位普通职员转入省联社，从事的业务不具有公务性质。二被告人的工作并非受到国有企业或国资管理机关的委派，国办发2004-48号文不属于法律，刘颖的职务来源于部门的聘任。据此二被告人不具备国家工作人员身份。
二、本案被告人的主体身份为非国家工作人员
（一）江苏省联社的性质
笔者认为，江苏省联社可以确定为行使国家行政管理职权的组织。江苏省联社系省人民政府经中国人民银行批准组建，根据国务院农村信用社改革试点的批示以及农村信用社改革的通知而成立、运行的，在改革试点方案中均明确了省联社的行政管理职权。
最高人民法院审判委员会专职委员裴显鼎在2011年6月13日关于审理职务犯罪案件的几个问题的解读中谈到，2002年全国人大关于渎职罪主体适用问题的解释规定以及2003年最高人民法院《经济犯罪座谈会纪要》中都明确了以下几种视为国家机关工作人员：“依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员。比如，根据人民银行法等法律的规定和国家关于金融体制改革的方案，国家先后成立了银行业监督管理机构等，负责对银行业金融机构实行专业化管理。这些机构不属于国家机关，但从其职权的性质和权限上讲，仍属于国家管理职权的一部分，故这些机构中从事公务的人员可以认定为国家机关工作人员。”“受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员。实践中，一些国家机关将部分行政处罚权进行了委托授权。”此解读明确了金融体制改制的方案。根据《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号）的规定，本案中农村信用社改革属于金融改革的部分，且根据信用社改革方案，省人民政府通过省联社实现对当地信用社的管理、指导、协调和服务，因此省联社是受行政机关委托行使行政管理职权的组织。
《国务院办公厅转发银监会人民银行关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》（国办发【2004】48号）明确规定，“如果风险比较严重，仅靠县级联社动用存款金无法有效遏制风险时，应由省联社在省级人民政府承诺还款的前提下，按有关规定向人民银行分行申请紧急再贷款”。此规定虽然赋予省政府承担兑付风险的义务，但根据2000年江苏省政府、中国人民银行的请示中规定的“省政府从地方征得的信用社税额中，按一定比例提取信用社风险补偿专项资金，纳入预算支出，重点用于解决严重资不抵债信用社的经营困难”，可以看出省政府承诺还款的来源还是地方信用社征得的税额，但客观上税款一旦征收，即属于国家的钱款。由此可以看出，省政府承担着用国家税款承担风险的可能。从此意义上看，国有资产承担着担保责任，省联社应行使相关监督管理职责，故省联社虽不属于国有公司、企业，但可以认定为受委托从事行政管理。
（二）二被告人的身份
笔者认为二被告人从事债券交易的行为不属于公务，二被告人并非国家工作人员。最高人民法院《刑事审判参考》第95辑的937号案例陈凯旋受贿案对本案认定有一定参考意义。该案例载明，陈凯旋系广东省阳东农村商业银行（原信用社）党委书记、董事长，其职务由省联社同意或提名后选举产生。该案例认为，阳东信用社虽有政府政策扶持，但性质仍不属于国家出资企业，陈凯旋不属于在国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员。陈凯旋所从事的贷款业务是银行自主经营的业务，没有社会公共事务管理职能，不属于从事国家管理事务以及国有财产监管事务为主要内容的公务活动。陈凯旋虽有过由单位委派的形式特征，但无从事公务的实质内容，应认定为非国家工作人员。
从本案的证据看，省联社并非国家出资，亦无国有资产，仅有国家政策予以扶持。其虽具有行政管理的属性，但对于二被告人身份性质的判断，还应结合其从事的具体工作来判断。2003年最高人民法院《经济犯罪座谈会纪要》规定：“从事公务，是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、管理、监督等职责。公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。不具备职权内容的劳务活动、技术服务工作，如售货员、售票员从事的工作，一般不认定为公务。”省联社是地方金融性机构，同时还承担着管理职能。根据《国务院办公厅转发银监会人民银行关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》有关规定，省联社调剂资金应当按照有关规定处理，不得无偿调动信用社的资金。中国人民银行核准的业务范围为：组织成员社之间的资金调剂；经中国人民银行批准参加资金市场，为成员社融通资金。二被告人从事的债券业务是银行间的资金市场业务，本身是属于金融业务还是行政管理业务，抑或二者兼而有之，存在一定争议。从证人证言可以看出，江苏省联社用于债券交易的资金来源于江苏省联社注册资本金、历年利润积累以及各信用社缴存到江苏省联社资金每日清算后富余资金，并无国有财产。省联社的资金调剂部负责制定资金调剂各项管理制度、操作程序，为基层联社提供资金拆借、债券交易与回购等服务。被告人刘颖任资金调剂部经理，具体负责江苏省联社参与银行间债券市场债券交易等业务活动；被告人郭崑为资金调剂部职员，负责银行间债券市场债券交易的具体操作。二被告人从事的是企业金融业务，不属于公务，故以非国家工作人员受贿罪判处二被告人不同的刑罚。
（作者单位：江苏省南京市中级人民法院）
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