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【201632038】村干部审批宅基地中收受财物构成非国家工作人员受贿罪
文/胡胜 肖荣武
【裁判要旨】
村干部在农村宅基地申请过程中从事审批工作，属于履行农村集体组织对集体所有的土地依法享有的自治权，而并非协助政府从事行政管理事务。此时其利用职务上的便利收受他人财物，为他人谋取利益，构成非国家工作人员受贿罪，而不是受贿罪。
□案号 一审：（2016）渝0234刑初字84号
【案情】
公诉机关：重庆市开县人民检察院。
被告人：赵伟。
2012年9月，重庆市开县川心村村民王某某找到时任川心村村委会主任的赵伟，希望赵伟能够帮其找到一户面积为90平方米的宅基地并办理相关建房手续，同时承诺事后将给予赵伟12.5万元好处费，赵伟当即表示同意。
后赵伟利用川心村4社社员陈某某的户口，违规审批并办理了陈某某名下面积为90平方米的宅基地手续，并将该手续交给了王某某。王某某按约定先后分两次给予赵伟好处费12.5万元。
2013年下半年，开县川心村村民杨某某因儿子已独立分户，想要扩大建房面积，遂找到村主任赵伟，希望赵伟帮忙按照两户的标准审批办理其本人与儿子名下的建房手续，赵伟表示同意。
事后，杨某某为表示感谢，送予赵伟好处费2万元。之后，赵伟又以相同或类似方式在宅基地审批过程中多次收受他人财物。赵伟收受的财物累计达19.4万元。开县人民检察院以受贿罪向开县人民法院提起公诉，要求追究赵伟刑事责任。
【审判】
重庆市开县人民法院经审理后认为，赵伟作为开县川心村村主任，有权对村民的建房申请进行初步审查。其利用职务上的便利，在村民申请宅基地审批过程中多次收受他人财物19.5万元，为他人谋取利益，其行为已构成非国家工作人员受贿罪。根据刑法第一百六十三条第二款之规定，以非国家工作人员受贿罪判处赵伟有期徒刑1年4个月。
一审宣判后，被告人赵伟未提出上诉，开县人民检察院也未提出抗诉，判决现已发生法律效力。
【评析】
本案在处理过程中，在罪名认定上存在较大分歧。开县人民法院经审理后主流观点赞同公诉机关起诉意见，认为赵伟属于协助政府从事行政管理工作的其他依法从事公务的人员，其行为应构成受贿罪。少数意见则指出，农村宅基地审批工作属于履行农村集体组织对集体所有的土地依法享有的自治权，其系村务而非公务，故赵伟的行为应认定为非国家工作人员受贿罪。后经多方论证，本案在最终处理上采纳了少数意见，认定为非国家工作人员受贿罪。笔者以为，被告人赵伟不符合受贿罪的主体资格，以非国家工作人员受贿论，该处理结论是科学合理的。
一、本案被告人不属于法律明确规定的国家工作人员
根据我国刑法第三百八十五条之规定，受贿罪的主体是国家工作人员。而刑法第九十三条指出，“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论”。为进一步明确国家工作人员具体含义，2000年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》，明确规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征收、征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作等行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。很显然，本案被告人赵伟系村干部，既不属于刑法所明确规定的国家工作人员序列，也不属于立法解释所明确规定的前六种情形，其不在法律所明确规定的国家工作人员范畴内。
二、农村集体经济组织从事宅基地审批事项系村务而非公务
虽然本案被告人不在法律所明确规定的国家工作人员范畴内，但其从事农村宅基地审批事项是否属于立法解释所规定的协助人民政府从事的其他行政管理工作仍有待探讨。由此，理清农村宅基地审批事项的法律性质就成为问题的关键所在。笔者认为，在法律性质上，农村宅基地办理事项并非纯粹的村民自治范围，也并非纯粹的公务，而是系村务与公务的混合。农村集体经济组织在其职权范围内从事宅基地审批事项系行使对集体所有的土地依法享有的自治权，并非协助政府从事行政管理事务，只有政府的审批程序才属于公务。
（一）从法律的规定来看
根据2010年新修订的村民委员会组织法第二十四条之规定，宅基地的使用方案，经村民会议讨论决定方可办理。由此可见，在法律层面，宅基地的使用事项属于农村集体组织对集体所有的土地依法享有的自治权，系村务。但除此而外，我国法律在规定宅基地使用系村务的同时，对宅基地的使用过程又做了限制性规定，使其又具备公务的性质。土地管理法第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”此处的经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，属于具体行政行为范畴，具备公务性质。从表面来看，法律一方面规定宅基地使用必须经村民会议决定，另一方面又规定必须经过人民政府审核、批准，致使二者之间似乎略显矛盾。其实，这是我国法律关于宅基地使用所规定的两步必经程序，在内容上并不冲突。两部法律全部由全国人大常委会制定，二者在效率上并无位阶之分，其规定的本意是宅基地的使用，第一步必须经过农村集体组织审批同意；第二步，经过农村集体组织审批同意后，还必须将申报材料交由乡（镇）人民政府审核，县级人民政府批准。
（二）从部门规章以及地方政府规章来看
除了法律对宅基地的使用有相关规定之外，国务院部门规章以及地方政府规章亦有相应规制，且其内容更为具体详细。国务院国土资源部2004年发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第六款规定：“农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。”其在程序上就法律所规定的宅基地使用进行了释明，以部门规章的形式明确了宅基地的使用必须先向农村集体经济组织申请，而不是直接向政府提出申请；在农村集体组织同意后，再由政府审批。根据这一规定，若农村集体组织不同意村民个人提出的申请，则不可能产生政府审核、批准这一程序，也即不会进入公务程序。关于这一点，各地地方政府规章的相关规制是很好的释明。以重庆为例，根据重庆市人民政府办公厅2011年12月发布，2012年正式实施的《重庆市农村村民住宅规划建设管理暂行办法》第七条、第八条、第九条之规定，农村村民利用宅基地进行建设的，必须提交书面申请、申请人身份证明材料及其户籍人口证明文件、村民委员会书面意见等申请材料向镇（乡）人民政府提出申请。该规定进一步明确村委会的书面意见是村民提出申请的材料之一，其言下之意在于没有村里的意见，村民就不符合申请条件，行政审批事项将不会产生。由此观之，根据部门规章以及地方政府规章的规定，农村宅基地审批事项亦必须经过村里审批与政府审批两道程序，系村务与公务的混合。故农村集体经济组织在其职权范围内从事宅基地审批事项，系行使对集体所有的土地依法享有的自治权，而并非协助政府从事行政管理事务。
综上所述，本案被告人赵伟虽然在表面上是在协助政府从事宅基地审批这一行政管理事务，但事实上在我国宅基地审批具备相当特殊性，其既不完全属于村民自治范围，亦不完全属于行政管理事务。农村宅基地办理必须先经过村里审批这一前置程序才可能进入行政管理事务范畴，人民法院不能将村里审批与政府审批两道不同程序混为一谈，简单地将村务视为公务的延伸，进而错误地将本案定性为受贿罪。
（作者单位：重庆市第二中级人民法院）
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