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【201516012】村干部侵吞土地补偿费的定性
文/康瑛
【裁判要旨】
在适用立法解释所规定的“协助人民政府从事土地征用补偿费用的管理”时，应准确理解立法本意，注意把握“协助”的时间节点，避免扩大从事公务的认定范围。村干部只有在代表人民政府而不是所在村基层组织，就土地征用补偿费用行使一定的行政管理权限时，才属于其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。
□案号 一审:（2011）长刑初字第00012号 二审：（2011）咸刑终字第00095号
【案情】
公诉机关：陕西省长武县人民检察院。
被告人：曹建亮、曹军民、曹清亮、曹建林、曹宽亮。
陕西省长武县人民法院经公开审理查明：被告人曹建亮、曹军民、曹清亮、曹建林、曹宽亮在实施犯罪行为时均为陕西省长武县洪家镇曹公村村干部，曹建亮任该村村委会主任，曹军民任该村村委会委员兼出纳，曹清亮任该村村委会委员兼会计，曹建林任该村党支部书记，曹宽亮任该村村委会副主任。
2005年修筑福银高速公路时，在长武县曹公村征用土地，其中征用村便道和公用地拨付的青苗补偿款为19592元；2007年旱原地按水浇地补偿标准为村便道和公用地追加补偿款73602元，以上两项补偿款均未计入村委会的账务。2007年3月10日，洪家镇政府向长武县民政局书面报告，建议曹公、沟北两村并为一村，但至2007年12月未有批复。2007年6月份，5被告人在曹公村村委会开会，因两村准备合并、曹军民不再担任村出纳职务，村会计曹清亮问村主任曹建亮未入账的19592元、73602元如何处理；另外，经计算，高速公路赔偿专用现金账账上还剩村便道和公用地征用补偿款104426.60元。村主任曹建亮提出把款分了，其他4被告人均同意。后村出纳曹军民以现金、存折、票据抵顶的形式分发给各被告人39500元。从2007年初曹宽亮就陆续接管出纳工作，至2007年12月5日，曹军民将出纳手续全部交清。2009年，长武县纪委、长武县检察院检查曹公村账务时，曹清亮用村里的其他已支出票据将有关账目平账。案发后，5被告人于2010年5月27日各自向长武县人民检察院退赃39500元。
5被告人对起诉书指控涉及的3笔款项数额没有异议，均辩解称其不是贪污私分，而是保管、使用属于村上的款项。
被告人曹清亮的辩护人提出，曹清亮不构成贪污罪，一是因为其不具有贪污罪的主体身份，既不是国家机关工作人员，也不是受指派、委托；二是因为占用的是村集体财产，而不是公款。
【审判】
陕西省长武县人民法院认为：根据《全国人民代表大会常务委员会关于＜中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》的规定，村民委员会等村基层组织人员在协助乡人民政府从事包括土地征用补偿费用管理及其他行政管理工作在内的公务中，利用职务上的便利非法占有公共财物的，适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪的规定。
本案中，作为村民委员会基层组织人员的被告人曹建亮、曹军民、曹清亮、曹建林、曹宽亮在协助乡人民政府从事土地征用补偿费用的管理等公务中，利用职务上的便利，侵吞、私分土地补偿款197500元，其行为均已构成贪污罪。长武县人民检察院指控5被告人犯贪污罪的事实清楚，证据确实、充分，应予支持。被告人曹建亮、曹军民、曹清亮、曹建林、曹宽亮在贪污罪中均系共同犯罪。在共同犯罪中，被告人曹建亮作为村主任，在监管村财务中提出私分公款的犯意，在本案中起了主要作用，系本案的主犯，应按其所犯罪行依法惩处；被告人曹军民、曹清亮在纪检、检察部门查账时，用已支出款的票据冲抵账务，掩盖事实，被告人曹建林、曹宽亮作为村干部，共同参与分赃，均系本案的从犯，应根据其在共同犯罪中的作用分别予以惩处。各被告人分赃后将赃款已实际使用，且已平账，足以证明各被告人非法占有的主观故意，且分得的赃款属土地征用补偿款，对各被告人应以贪污罪定罪处罚。鉴于各被告人犯罪后，能积极退赃，有酌定从轻处罚情节，个人贪污数额不足4万元，应报最高人民法院核准，在法定刑以下判处刑罚。根据刑法第九十三条第二款、第三百八十二条第二款、第三百八十三条、第七十二条第一款、第二十五条第一款、第二十六条第一款、第二十七条、第六十三条第二款和《全国人民代表大会常务委员会关于＜中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》之规定，以贪污罪判处被告人曹建亮有期徒刑5年；曹军民有期徒刑3年6个月；曹清亮有期徒刑3年，缓刑5年；曹建林有期徒刑2年，缓刑3年；曹宽亮有期徒刑2年，缓刑3年。
一审宣判后，被告人曹建亮、曹军民不服，向陕西省咸阳市中级人民法院提起上诉。被告人曹建亮上诉提出，他们是经过商议决定把村上余下的资金分流保管，不是私分，没有贪污的主观故意；款项分流保管是村委会集体决定的，其不符合贪污罪的主体。被告人曹军民上诉及其辩护人提出，本案涉及的资金是集体资金，非国有财物，曹军民的行为构成职务侵占罪，不构成贪污罪。
陕西省咸阳市中级人民法院二审认为，虽然本案涉案款项是土地征用补偿费，但是当村委会在协助乡镇政府给村民个人分发时才属于协助人民政府从事行政管理工作，该补偿费一旦分发到村民个人手中，即属于村民个人财产；当村委会从乡镇政府领取属于村集体的补偿费时，村委会属于收款人，与接收补偿费的村民个人属于同一性质。该补偿费一旦拨付到村委会，即属于村民集体财产。此时，村委会不具有协助人民政府从事行政管理工作的属性。5被告人利用职务上的便利，采取侵吞手段，将集体财产非法占为己有，数额较大，其行为已构成职务侵占罪。原审判决认定的事实清楚，证据确实、充分，审判程序合法，但定性错误，量刑不当。依法以职务侵占罪改判上诉人曹建亮有期徒刑3年6个月；上诉人曹军民有期徒刑3年，缓刑4年；原审被告人曹清亮有期徒刑3年，缓刑5年；原审被告人曹建林有期徒刑2年，缓刑3年；原审被告人曹宽亮有期徒刑2年，缓刑3年。
【评析】
一、关于立法解释的正确理解
本案5被告人共同私分有关款项的犯罪事实清楚，证据确实、充分，控辩双方包括审判机关在诉讼过程中的主要争议在于对5被告人的行为如何定性，即构成贪污罪还是职务侵占罪的两种意见之争。
认为5被告人的行为构成贪污罪的理由在于：《全国人民代表大会常务委员会关于＜中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》（以下简称立法解释）规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事土地征用补偿费用的管理等行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的其他依照法律从事公务的人员。
土地征用补偿费用的管理，包括对国家征用土地后所发给土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等费用的管理。本案所涉及的款项属于立法解释规定的土地征用补偿费用，5被告人在管理土地征用补偿费用的过程中，侵吞公共财物，其行为构成贪污罪。
认为5被告人的行为构成职务侵占罪的理由在于：协助政府从事行政管理工作，是指与国家事务和政府事务有关的公务，而不是指村民自治范围内的村集体事务。关于对立法解释的理解，即是否所有涉及侵占土地征用补偿费用的，均视为“其他依照法律从事公务的人员”，进而以贪污罪定性，应包含二种情形：一种情形是征用公用地、生产路等土地后，发放给集体的土地补偿费用；一种情形是征用村民土地，国家将土地征用款发放给村民，由村委会协助将款项分发给村民个人。本案分配款项虽然属于土地征用补偿款，但这部分分配款是占用村上便道、生产路、公用地的补偿款，属于政府给集体的分配款。这部分款一旦由镇政府支付给村民小组后就属于集体财产，而不是村民小组代镇政府发给村民的土地征地款。另外，这部分款已存于村民小组账户上，5被告人已不履行代发征地款的公务行为，而是保管村民小组补偿土地款，是行使村干部职权的行为，故5被告人利用担任村干部的职务便利，侵占村集体的财物，符合职务侵占罪的构成要件。
由上可见，本案的正确定性离不开对于立法解释的准确理解。针对村民委员会等村基层组织人员在从事哪些工作时属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，立法解释作了如下规定：
村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。
根据上述立法解释规定，有关村基层组织人员只有在协助政府从事该立法解释规定的七项行政管理工作时，才属于从事公务，才能以国家工作人员对待。需注意的是，立法解释使用的是“行政管理工作”，据此在认定村基层组织人员进行的有关活动是否属于协助政府从事公务，除了解释规定的七项形式特征外，其实质判断标准就是该活动要体现出政府的管理意志，即村基层组织人员系代表政府而不是所在村基层组织，就某一特定事项行使一定的行政管理权限。
根据上述立法解释第（四）项的规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府进行土地征用补偿费用的管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他从事公务的人员”；村民委员会等村基层组织人员从事该项规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财产，构成犯罪的，应以贪污罪定罪处罚。据此，村民委员会等村基层组织人员利用职务便利非法占有土地征用补偿费用以贪污罪论处必须符合以下条件：一是该人员系村基层组织人员；二是系在从事公务，也即协助人民政府进行特定行政管理工作；三是利用职务便利侵吞了公共财产。
本案5被告人均系曹公村村委会干部，形式上符合立法解释规定的以贪污罪论处的主体要件；所侵吞的款项形式上也系源于土地征用补偿费用，因而能否以贪污罪定罪的关键在于该5被告人的行为是否符合上述后两个要件，即是否从事公务和利用职务便利侵吞了公共财物。
二、5被告人实施犯罪行为时不属于依法协助人民政府从事行政管理工作
虽然立法解释规定村基层组织人员从事协助人民政府进行土地征用补偿费用的管理工作时，利用职务上的便利，非法占有公共财物，构成犯罪的，应以贪污罪定罪，但并不是说凡是村干部侵吞所谓土地征用补偿费用的就都应认定为贪污。因为在实践中，土地征用补偿费用在流转过程中的不同阶段，即在拨付和分配前后的性质是不同的。也就是说，土地征用补偿费用本身是一个阶段性概念。基于此，对涉及农村土地征收补偿费用的案件，认定案件性质的关键之一是确定协助人民政府进行土地征收补偿费用的管理阶段。如果村干部在协助人民政府进行土地征收补偿费用的管理阶段，侵吞了土地征收补偿费用，那么就符合立法解释的相关规定，构成犯罪的，应以贪污罪定罪；反之，如果村干部并非在协助人民政府对土地征收补偿费用进行管理，由于此时村干部并不具有从事协助政府进行行政管理的职权，并非从事公务，构成犯罪也没有侵犯国家工作人员的职务廉洁性，即使侵吞了土地征收补偿费用，也不能以贪污罪定性。
土地管理法第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”土地管理法实施条例第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”由以上规定可以看出，土地征用补偿费用本质上是土地所有权由集体所有转为国家所有的利益补偿，一旦被征用方的损失依法得到填补，所有权转移的法律效果便已实现，针对土地征用补偿费进行管理的国家公权力的行使便应终止。因此，立法解释第（四）项所列的协助人民政府从事土地征用补偿费用的管理的公务，应当限于协助政府核准、测算及向因土地征用受损方发放补偿费用的环节。一旦补偿到位，来源于政府的补偿费用就转变为因出让集体土地所有权和个人土地使用权而获得的集体财产和个人财产，之后对该款项的处理属于村自治事务和个人财产处置。此时，村干部协助政府管理土地征用补偿费用的公务职责也就相应终结。这应是立法解释规定对村干部在土地征用补偿费用的管理过程中以国家工作人员论的确切本意。对此，2000年最高人民检察院《关于贯彻执行全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释的通知》就指出：“各级检察机关在依法查处村民委员会等村基层组织人员贪污、受贿、挪用公款犯罪案件过程中，要根据《解释》和其他有关法律的规定，严格把握界限，准确认定村民委员会等村基层组织人员的职务活动是否属于协助人民政府从事《解释》所规定的行政管理工作，并正确把握刑法第三百八十二条、第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪和第三百八十五条、第三百八十六条受贿罪的构成要件。对村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能适用《解释》的规定。”本案5被告人私分的197500元款项均来自于福银高速路征用曹公村土地期间，长武县国土局拨付给洪家镇政府，再由镇政府下拨给曹公村的土地补偿费用，此点无异议。在案证据证实，197500元中，2005年洪家镇政府拨付给曹公村征地款1026607元和青苗补偿费19592元，曹公村村委会在已经足额分配给村民相应征地补偿款和青苗补偿费之后，只是由于分配方式的原因，有19592元结余，但此时土地征用补偿费用已经按照曹公村人口发放完毕，也即协助政府管理该款项的职权已经终止；而2007年第二次补偿给曹公村73602元以及2007年6月账面余额104426.60元均系该高速路占用曹公村生产路、公用地及便道的补偿款，该款的补偿受让方应是曹公村，也就是该款划入村集体账即意味着补偿到位。至于该款入账之后如何处理，是作为集体财产由村委会安排使用还是在全体村民中进行分配，根据村民委员会组织法第八条规定，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，”则是属于曹公村自治管理的范畴，而非协助人民政府从事行政管理工作。因此，5被告人所分款项虽然来源于政府拨付的土地补偿费用，但是鉴于相应费用均依法发放和补偿到位，因而5被告人作为村干部在福银高速路征用曹公村土地期间协助政府管理土地征用补偿费用的公务已经履行完毕，不再具有刑法第九十三条第二款规定的准国家工作人员的身份，不符合立法解释规定的以国家工作人员论的从事公务条件。
三、5被告人私分的有关款项并非属于公款
结合立法解释的规定，对涉及农村土地征收补偿费用的案件，认定案件性质的另一个相关问题是确定所涉钱款的性质。因为贪污罪与职务侵占罪在构成要件上的一个主要区别就是所侵犯的财产性法益不同，贪污罪侵害的财产性法益一般是公共财产所有权，当然，根据刑法第九十一条的规定，劳动群众集体所有的财产也以公共财产论，因而当国家工作人员利用职务便利非法占有集体财产的，也可以构成贪污罪。但这种情况下，犯罪主体是从事公务的国家工作人员。
而职务侵占罪侵犯的只能是单位集体财产权。如果村干部在协助政府管理土地征用补偿费用过程中，采用虚报冒领的手段，套取超额土地补偿费用的，当然构成贪污罪，因为这种情况实质上是利用公务便利侵吞了国家财产；而如果村干部在土地征用补偿费用补偿到位后，没有利用公务便利，侵吞的只是属于村民集体所有的财产，由于侵犯的是集体财产权，只能构成职务侵占罪。
如前所述，本案5被告人所私分的3笔共计197500元款项，从证据来看，虽然源于政府拨付的土地补偿费用，但是鉴于相应费用均依法发放和补偿到位，其在归属上应界定为曹公村的集体财产，5人的行为侵犯的是集体财产权而非国有财产权，所以从该行为侵犯的财产性法益看，亦不符合贪污罪的构成要件。
综上，在适用立法解释所规定的“协助人民政府从事土地征用补偿费用的管理”时，应准确理解立法本意，注意把握“协助”的时间节点，避免扩大“从事公务”的认定范围。
本案5被告人在实施犯罪行为时，其协助政府管理土地征用补偿费用的工作已经完成，不属于其他依照法律从事公务的人员，其实施犯罪利用的是村干部的职务便利，共同私分的是村集体财产，侵犯了村集体财产权，应以职务侵占罪定罪处罚。
（作者单位：最高人民法院）
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