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【200722061】村支书在管理村务时犯罪不以国家工作人员论
文/高伟 李雪晴（二审主审法官）
【要点提示】
我国刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员以国家工作人员论”，是指这些人员从事与国家事务和政府事务有关的公务，不包括村民自治范围内的村集体事务。认定农村基层组织人员在从事哪些工作属于上述规定的“其他依照法律从事公务的人员”时，关键看其是否属于协助政府从事行政管理工作。而在协助政府从事行政管理工作结束后，农村基层组织人员在村民自治范围内管理村务时利用职务便利犯罪的，其身份不应以国家工作人员论。
■案号 一审：（2007）桐刑初字第105号
【案情】
被告人：何长庆，男，1951年11月11日出生于陕西省户县，汉族，初中文化程度，1988年4月起任村党支部书记。2006年3月31日因涉嫌挪用公款罪被刑事拘留，同年4月2日被取保候审。
2003年上半年，陕西省户县统一征地办公室（以下简称户县统征办）为西安国维淀粉有限责任公司（以下简称国维公司）征用户县五竹乡周南村集体土地，付给周南村的征地补偿费，由国维公司代户县统征办付给周南村。2003年1月26日和6月9日，周南村与国维公司先后签订了名为“征地协议”（分别征地54.59亩和20.45亩）实为“付款协议”的合同，约定由国维公司征用该村上述土地，户县五竹乡周南村从国维公司领取征地赔偿款。按照户县五竹乡周南村村民大会和村委会会议研究决定，征用该村一组、二组土地的征地赔偿款，应分配给各组村民；征用村集体土地（含鱼池）的征地赔偿款，归村集体所有。截至2003年8月，村长仝文辉及会计仝战锋从国维公司领取的应分配给村民的征地赔偿款，已全部发放完毕。被告人何长庆于2003年3月26日领取的第一次征地款中的18.63万元是村鱼池的征地赔偿款，根据村“双委会”研究决定，征用村集体鱼池的征地赔偿款，归村集体所有，与向村民发放的征地赔偿款无关。何长庆以个人名义将18.63万元存入户县五竹乡信用社，后于2003年3月27日、6月1日支取4.63万元用于村上的村务开支，将剩余的14万元转存。2004年12月，该村村民仝国强、何强正及何长庆的儿子何小强三人商议到宁夏同心县收购玉米。在收购过程中，因资金周转不便，仝国强便找何长庆借钱，何长庆征得村长仝文辉同意，于2004年12月19日从村上土地补偿款14万元中取出10万元借与仝国强从事营利性活动，将另外4万元转存。2004年12月27日仝国强归还了10万元，何长庆将9万元存入户县五竹乡信用社，剩余1万元用于村上开支。
【审判】
陕西省户县人民检察院以户检刑诉字（2006）109号起诉书指控被告人何长庆犯挪用公款罪，于2006年8月17日向陕西省户县人民法院提起公诉。
一审法院认为，被告人何长庆在担任该村党支部书记期间，利用职务便利，擅自将本村土地补偿费10万元，挪用借给他人从事营利性活动。因挪用的土地补偿费属于村集体经济组织所有，故其行为构成《中华人民共和国刑法》第二百七十二条规定的挪用资金罪。公诉机关指控何长庆犯挪用公款的罪名有误，应予变更。鉴于何长庆挪用情节轻微，认罪态度好，依法可以免于刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第二百七十二条第一款、第三十七条之规定，判决如下：被告人何长庆犯挪用资金罪，免予刑事处罚。
一审宣判后，被告人何长庆表示服判，未上诉。陕西省户县人民检察院认为，被告人何长庆身为该村党支部书记，利用管理该村土地补偿费的职务便利，挪用土地补偿费借与他人进行营利性活动，根据全国人民代表大会常务委员会《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事土地征用补偿费用的管理工作，利用职务便利挪用公款构成犯罪的，应当以挪用公款罪定罪。遂以原审判决认定罪名有误，适用法律不当为由向西安市中级人民法院提出抗诉。被告人何长庆及其辩护人辩称：1.其是村党支部书记，不是村委会成员，因此不属于村基层组织管理人员；2.征地是该村与西安国维淀粉有限责任公司之间谈妥的，政府未参与；3.其挪用的是村上的集体财产，且挪用时该给村民发放的征地赔偿款已发放完毕。综上认为抗诉机关的抗诉理由不能成立，要求驳回抗诉，维持原判。
二审法院认为，原审被告人何长庆身为该村党支部书记，利用职务便利，挪用属于村集体所有的土地补偿费10万元，借与他人进行营利活动，数额较大，依法构成挪用资金罪。何长庆是在协助人民政府对土地补偿费发放管理工作结束后，土地补偿费所有权已经明晰即已归属村集体经济组织的情况下，利用职务便利，挪用属于村集体所有的土地补偿费，而村集体所有的财产，属于村民自治范围内的村集体事务。故不能认定其还在协助人民政府从事土地补偿费的行政管理工作，其身份也就不属于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，故抗诉机关认为原判定性和适用法律有误的抗诉理由不能成立，不予采纳。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百八十九条第（一）项之规定，裁定如下：驳回抗诉，维持原判。
【评析】
近年来，随着经济发展和城市化进程的加快，许多农村集体土地已经或者即将面临被国家征收、征用。村民委员会等村基层组织人员协助当地人民政府从事对土地征用补偿费用进行管理事务的事件越来越多，从而引发贪污、挪用犯罪的数量也呈增加趋势。但是，当前对这些犯罪在司法认定上存在一些界定不清的新情况。本案中的争议焦点主要有两个：一是对村民委员会等村基层组织人员的范围界定，二是对村民委员会等村基层组织人员协助政府从事行政管理公务，如何把握和认定刑法第九十三条第二款规定的对其他依照法律从事公务的人员以国家工作人员论。
针对第一个争议焦点，被告人何长庆及其辩护人认为，何长庆是村党支部书记，不是村委会成员，因此不属于村基层组织管理人员。笔者认为，全国人大常委会《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》（以下简称《解释》）所规定的村委会等村基层组织人员的范围，不仅是指村委会成员，还包括村党支部、村经联社、经济合作社、农工商联合企业等掌管村经济活动组织的人员。因为他们是农村基层组织中掌握权力、可能协助政府从事行政管理工作的人员，所以被告人何长庆的身份属于村基层组织人员。
关于第二个争议焦点，对村民委员会等村基层组织管理人员在协助政府从事行政管理工作结束后，对其身份是否应仍以“国家工作人员论”，我国法律没有明确规定。陕西省户县人民检察院认为，根据全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释规定：“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事土地征用补偿费用的管理工作，利用职务便利挪用公款构成犯罪的，应当以挪用公款罪定罪。”土地征用补偿费用的管理，包括对国家征用土地后所发给土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等费用的管理。何长庆挪用的是属于村集体的土地补偿款，其行为应以挪用公款罪定罪。一、二审人民法院认为何长庆挪用的土地补偿费是属于村集体经济组织所有，属于村民自治范围内的事务，其身份不应以国家工作人员论，何长庆的行为不构成挪用公款罪，而构成挪用资金罪。笔者亦持此种意见。理由是：农村基层组织人员在从事哪些工作属于刑法第九十三条第二款规定的其他依照法律从事公务的人员时，关键看其是否属于协助政府从事行政管理工作。因为，只有在协助政府从事行政管理工作时，它才能以政府名义参与组织、领导、监督、管理与人民群众利益以及社会的发展相关的国家事务和政府事务的活动，其工作才体现国家对社会的组织、管理职能。刑法第九十三条第二款所指的对其他依照法律从事公务的人员以国家工作人员论，显然是指与国家事务和政府事务有关的公务，而不是指村民自治范围内的村集体事务。这里需要说明的是，《解释》并不是将村民委员会等农村基层组织人员作为国家工作人员，而是根据刑法的规定，当其协助政府从事行政管理工作时，利用职务非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收取他人财物，构成犯罪的，在对其处理时才以国家工作人员论，适用刑法关于国家工作人员的处罚规定。对于村民委员会等村基层组织人员在管理村务时利用职务便利犯罪如何定罪处罚的问题，不属于对刑法第九十三条第二款的《解释》的范畴，不适用该《解释》。但根据刑法的有关规定，对村民委员会等村基层组织人员利用职务上的便利，非法占有村集体财物，挪用村集体款项，构成犯罪的，可适用刑法第二百七十一条、第二百七十二条分别以职务侵占罪、挪用资金罪定罪处罚。本案中被告人何长庆是在协助人民政府对土地补偿费发放管理工作结束后、土地补偿费所有权已经明晰即已归属村集体经济组织的情况下，利用职务便利，挪用属于村集体所有的土地补偿费。而管理村集体所有的财产，显然属于村民自治范围内的村集体事务。故不能认定其还在协助人民政府从事土地补偿费的行政管理工作，其身份也就不属于刑法第九十三条第二款规定的其他依照法律从事公务的人员，对其也就不能以国家工作人员论。因此，被告人何长庆利用其任村党支部书记的职务便利，在管理村务时挪用村集体款项，不构成挪用公款罪，而应以挪用资金罪论处。
（作者单位：陕西省西安市中级人民法院）
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