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【202109】南京市人民检察院诉王某非法采矿生态破坏民事公益诉讼案
[裁判摘要]
1.非法采矿对生态资源会造成复合性危害，不仅造成国家矿产资源损失，还对开采区域包括生物栖息地在内的多个生态系统要素造成破坏，侵权者应当承担赔偿责任。损失的具体数额难以确定时，人民法院可结合生态破坏的程度、要素的功能、外部影响等因素，并参考相关专家意见，予以合理确定。
2.生态环境应当整体保护、系统修复，生态环境修复方案应充分考虑生态环境结构功能定位，强化山水林田湖草沙协同治理理念。针对破坏生态进行的修复，人民法院应考量不同生态要素所受实际影响，并从恢复生态环境功能的角度综合判断。修复方案经专家充分论证后，人民法院可在裁判中对恢复、维持生态环境要素正常功能发挥和恢复、保护生物多样性的范畴作出区分，并直接对修复项目和目标予以明确。
[相关法条]
1.《中华人民共和国侵权责任法》第六条 行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任。
2.《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条 原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的，人民法院可以依法予以支持。
第二十三条 生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。
第二十四条第一款 人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。
[点评]
长江岸线是支撑长江经济带发展的重要资源，其生态环境的有效保护和统一治理对于维护长江流域生态系统的稳定具有重要作用。本案中，被告在长江沿岸非法露天采矿，不仅造成国家矿产资源损失，还破坏了原始植被，林、草的减少又影响到水土涵养，山体、植被的破坏又直接、间接地破坏了飞禽走兽的栖息地，进而影响到生物多样性。本案认定非法采矿行为不仅会造成矿产资源的损失，更是对生态系统要素的破坏，深化了在审理资源破坏类案件中对导致生态环境系统要素损失的认识。同时，本案裁判正确区分了赔偿款项的性质，首次在非法采矿公益诉讼案中将生物栖息地作为重要的生态保护和修复目标，并采用酌定方式确定生物栖息地损失，在修复方案认定和裁判方法上全面体现生态环境要素的系统修复和一体保护，为长江流域生态环境保护及修复等类案的审理创立了生态要素系统化保护裁判规则，提供了科学路径，并引导侵权人足额预交生态修复费用及相关事务性费用，为案件的妥善审理及修复方案的实施提供了有效保证。本案入选2020年度人民法院十大环境资源典型案件，对引导公众树立正确的生态文明观，系统守护长江流域生态环境发挥了积极作用。
公益诉讼起诉人：南京市人民检察院。
被告：王玉林。
公益诉讼起诉人南京市人民检察院因被告王玉林生态破坏民事公益诉讼一案，向南京市中级人民法院提起民事公益诉讼。
南京市人民检察院诉称：王玉林在未取得采矿许可证的情况下，于2015年至2016年期间，进入南京市浦口区永宁镇老山林场原山林二矿老宕口内(以下简称1号开采点)，非法开采泥灰岩、泥页岩合计78147吨，开采的矿产品价值1953675元；于2017年至2018年期间，在南京市浦口区北沿山大道(以下简称2号开采点)建设施工时，非法开采灰岩65501.5吨，泥灰岩、泥页岩23867.2吨，开采的矿产品价值2502323.6元。王玉林非法采矿刑事案件已由南京市玄武区人民法院受理，该案审理期间，王玉林退赔矿石资源款4455998.6元。江苏省环境科学研究院对非法采矿事件造成的生态环境损害进行评估并出具《“南京市浦口区王玉林等人非法采矿案”生态环境损害评估报告》(以下简称《损害评估报告》)及《生态环境损害(动物类)补充说明》(以下简称《补充说明》)，对生态资源损失作出评估，具体包括：(1)生态资源的经济损失中林木的直接经济损失861750元。(2)生态系统功能受到影响的经济损失：①森林涵养水损失440233元；②水土流失损失50850元；③土壤侵蚀损失81360元；④树木放氧量减少损失64243元；⑤鸟类生态价值损失243122元；⑥哺乳动物栖息地服务价值损失18744元。(3)修复期间生物多样性的价值损失132810元。综上，王玉林非法采矿致使国家资源和生态环境遭受破坏，社会公共利益严重受损，应当承担侵权责任，故依法提起民事公益诉讼，请求法院判令：(1)王玉林赔偿矿山及植被生态损害修复费用共计1893112元；(2)王玉林支付损害评估等事务性费用400000元。
王玉林答辩意见：(1)其已充分认识到非法采矿行为的危害性，愿意赔偿非法采矿造成的矿产资源损失和生态环境损失，在本案审理过程中已经足额预缴了公益诉讼起诉人诉请的各项费用，请求法院充分考虑其认识错误的积极态度。(2)对《损害评估报告》及《补充说明》有两点意见：①植被遭到破坏的损失计算方法存在缺陷。1号开采点和2号开采点植被覆盖情况不一致，而林木的经济损失计算方法为面积乘以单价，报告中采用的单价系20年树木单价，该计算方法不科学。②鸟类种子传播收益损失方面计算存在缺陷。《补充说明》载明两处位点生境栖息地观察到242只林鸟，将该林鸟单只年活动范围以巢穴为中心点，辐射面积为10亩，故单只林鸟年活动范围的面积按10亩计算。国家发展和改革委员会公布的公益林飞机播种价格为50元／亩，计算出鸟类种子传播收益损失242000元。该计算方法计算出的2420亩面积并非都是空白地等着鸟播种，非法采矿地区原有的树木也可以待种子成熟时自然落地，种子发芽取代播种，该计算方法相较于开采前已有植被的区域缺乏合理性。请求法院予以科学合理认定。
南京市中级人民法院一审查明：
一、关于被告王玉林非法采矿行为
2015年至2016年期间，王玉林违反矿产资源法的规定，在未取得采矿许可证的情况下，安排他人使用炮头机、挖掘机、渣土车等机械进入南京市浦口区永宁镇老山林场原山林二矿老宕口内，非法开采泥灰岩、泥页岩合计78147吨，开采的矿产品价值1953675元。
2017年至2018年期间，王玉林在南京市浦口区北沿山大道建设施工时，在未取得采矿许可证的情况下，安排他人使用炮头机、挖掘机、渣土车等机械，擅自在建设施工红线外非法采矿，开采灰岩65501.5吨，泥灰岩、泥页岩23867.2吨，开采的矿产品价值2502323.6元。
2020年1月19日，南京市浦口区人民检察院以王玉林等人的行为已经构成非法采矿罪向南京市玄武区人民法院提起公诉。该案审理期间，王玉林退赔矿石资源款4455998.6元。
二、关于非法采矿行为造成的损失
南京市人民检察院于2019年11月13日与江苏省环境科学研究院签订《技术咨询合同书》，委托江苏省环境科学研究院对王玉林非法采矿事件造成的生态环境损害进行评估。合同载明，根据相关收费标准及双方协商确定，案涉生态环境损害评估报告编制费用为40万元。
江苏省环境科学研究院于2020年3月作出《损害评估报告》，认为王玉林非法采矿事件造成的生态环境损害涵盖生态资源的经济损失、生态系统功能受到影响的经济损失和修复期间生物多样性经济损失三个方面。具体包括：
1.生态资源的经济损失。林木的经济损失=林地价格×林地面积。林地价格(林地补偿标准)按45000元／公顷计算，本次损害林地面积约为19.15公顷，两处非法采矿地林木的经济损失合计861750元。
2.生态系统功能受到影响的经济损失。由于采矿场周围植被遭受破坏，造成森林涵养水损失、水土流失、土壤侵蚀及树木放氧量的减少，经计算：(1)综合考虑森林面积、森林涵养水源能力、水价格和服务年限计算出森林涵养水损失为440233元；(2)水土流失将造成地表土壤损失，河道、水库泥沙淤积，综合考虑林地面积、土壤侵蚀模数、水库清淤成本和服务年限计算出水土流失损失为50850元；(3)根据《生物多样性国情研究报告》分析核算森林与草地所减少的土壤损失，综合考虑破坏森林的面积、单位面积减少的土壤侵蚀量、单位土壤肥力的价值量和服务年限计算出土壤侵蚀损失为81360元；(4)综合考虑破坏森林的面积、树木放氧量、每吨氧气价格和服务年限计算出树木放氧量的减少损失为64243元。
3.修复期间生物多样性经济损失。涉案两个地点属于亚敏感区，恢复时间按2年计，自然修复达到生物多样性基准服务水平所需时间按3年计，经计算，修复期间生物多样性的经济价值损失为132810元。
2020年8月31日，江苏省环境科学研究院出具《补充说明》，载明该说明又针对野生动物(具体包括鸟类和哺乳动物)进行生态环境损害评估。具体包括：
1.鸟类生态价值损失。经过野外调查和相关数据收集，在两处非法开采点共记录到35种鸟类，共计242只。鸟类具有在一定区域内传播种子和改善土壤的作用。因栖息地破坏导致鸟类数量减少造成的种子传播收益额损失为10×242×50×2=242000元。林鸟改善土壤的作用主要体现为粪便可以提高土壤的肥力，促进土壤的肥沃，也可提高土壤的通透性和通气性，综合考虑相关因素计算出改善土壤价值损失为1121.64元。故因栖息地破坏造成的鸟类生态价值损失合计243122元。
2.哺乳动物生态环境损害评估。经过野外调查和相关数据收集，在两处非法开采点共记录到6种哺乳动物。由于非法采矿涉及的2处开采区域是哺乳动物的过境区域，目前国内对哺乳动物系统损害和大区域栖息地破坏尚有一些研究，而小范围过境区域破坏而造成的哺乳动物生态环境损害尚无相关的研究成果或量化计算依据，无法量化其生态环境损害价值。
南京市人民检察院主张，《补充说明》已对鸟类生态价值损失作出明确认定，虽然未对哺乳动物生态环境损害评估作出明确认定，但该损失客观存在。综合考虑王玉林非法采矿行为对生态环境的破坏程度，按照已主张的其他生态环境损失总和的1％，计算出哺乳动物栖息地服务价值损失18744元。该院遂于2020年8月31日提交变更诉讼请求决定书，将诉请王玉林承担的生态损害修复费用变更为1893112元。
审理中，王玉林预缴生态损害修复费用及损害评估等事务性费用合计2293112元。
三、关于生态环境修复方案
针对案涉受损生态环境的修复，《关于长江经济带废弃露天矿山(南京市山林二矿)生态修复治理费用的情况说明》载明，山林二矿修复工作由南京市老山林场负责，已于2019年9月完成该工程设计招标并确定设计单位为江苏南京地质工程勘察院，2019年10月31日完成设计方案专家评审，目前已开工建设。山林二矿生态修复工程位于南京西郊老山风景区的东北侧，治理总面积约37000平方米，建设内容主要为土方回填、钢筋混凝土挡墙、清坡、普通喷播、种植藤本、穴植苗木、坡顶截水沟、蓄水池、隔离栏、安全标志灯等，总投资550万元。因王玉林系在原有废弃矿坑的基础上进行开采，故修复工程需结合周边原有矿山破坏情况等进行整体统一修复，治理措施有清坡、普通喷播、穴植苗木及植被养护等，因修复工作需结合原始被破坏矿坑修复工程整体进行，且需根据规定的修复标准完成，故修复所需金额不足部分将由南京市老山林场承担。
《关于浦口区永宁街道大桥林场路口地质灾害治理工程的情况说明》载明，南京市浦口区大桥林场地质灾害治理项目内容主要为削坡减载、回填压脚、坡体覆绿三大项，该工程总投资约299.699万元。该项目建成后，将能有效避免山体碎石滑落，消除地质灾害点的安全隐患，提升山体及周边的生态环境。治理工程项目中部分系因王玉林非法开采导致的原地貌破坏，故需结合周边道路施工等因素进行整体统一修复，因该项目修复工程需结合周边道路施工统一进行，且需根据规定的修复标准完成，部分支出与王玉林非法采矿行为造成的损害无直接关系，该单位承诺王玉林赔偿费用用于破损地块进行生态修复。
审理中，法庭技术顾问朱兴贤对于公益诉讼起诉人提交的上述修复方案进行了审查论证，认为两份方案的编制主体均具有资质，两份方案经济合理、实施效果好，内容符合《江苏省露采矿山环境整治技术要求》的相关规范要求。被告代理人认为上述修复方案制定详细科学、责任分担比例合理，充分考虑了王玉林在1号开采点非法采矿时已经存在废弃矿坑等因素，请求法院根据实际情况依法认定。
庭审期间，南京市人民检察院申请专家辅助人周用武到庭，针对《补充说明》的出具及诉讼请求变更的原因陈述相关意见。周用武认为：《损害评估报告》评估方法符合国家相关的技术标准和操作规范，相关的数据都进行了实地踏勘和核实测量，相关的测算均有一定的依据，内容总体比较全面。
审理过程中，《损害评估报告》及《补充说明》的制作人之一杨国栋作为鉴定人出庭接受询问，并对：(1)1号开采点与2号开采点植被覆盖不同，两个开采点采用的林木经济损失单价均为20年树木价格是否科学；(2)鸟类传播种子面积计算方法未区分植被破坏区域和之前有植被区域是否合理；(3)在242只林鸟并未死亡，只是生态栖息地受到破坏的情况下，依然计算鸟类传播种子损失是否准确等问题作出详细解释。
南京市中级人民法院一审认为，本案争议焦点为：王玉林非法采矿造成的生态资源损失如何认定。
一、关于生态环境损害计算问题
1.生态资源的经济损失计算合理。《损害评估报告》载明，报告出具过程中，调查人员对案涉两个开采点及其周边均采用多种方式进行了较为详尽的现场调查。报告记载“1号开采点因自身就属于矿区，加上非法开采，导致土壤瘠薄、石块嶙峋、水分条件差。植被分布以小乔木和灌草为主，但临近宕口没有被破坏的山体自然恢复情况良好，已经衍生出次生林生境。”“2号开采点被破坏的森林群落主要是以麻栎林为主，该植被群落在浦口地区的分布广泛，在海拔50～250m的山坡山谷均可见到，非法采矿区域的多数麻栎树龄超过20年，树形高大，树冠密集。采矿场破坏的植被主要是麻栎、山胡椒、茶条槭、杜仲以及灌木，树木的生长年限在20年左右，生态环境较好”。报告中记载的内容可以与公益诉讼起诉人出具的案涉开采现场图片等证据相互印证，对比未开采区域可见，两个开采点附近未开采区域树木等植被生长良好。非法采矿必将使被开采区域的植被遭到严重破坏，受损山体的修复及自然林地的恢复均需要合理周期，即较长时间才能重新恢复林地的生态服务功能水平，故《损害评估报告》以具有20年生长年限的林地作为参照计算具有一定合理性，《损害评估报告》制作人关于林木经济损失计算的解释科学，故对非法采矿行为造成林木经济损失861750元依法予以认定。
2.鸟类生态价值损失计算恰当。森林资源为鸟类提供了栖息地和食物来源，鸟类种群维持着食物链的完整性，保持营养物质循环的顺利进行，栖息地的破坏必然导致林鸟迁徙或者食物链条断裂，一旦食物链的完整性被破坏，必将对整个森林生态系统产生严重的后果。《补充说明》载明，两处非法开采点是林鸟种群的主要栖息地和适宜生境，非法采矿行为造成鸟类栖息地被严重破坏，由此必然产生种子传播收益额及改善土壤收益额的损失。鸟类为种子的主要传播者和捕食者，可携带或者吞食植物种子，有利于生态系统次生林的自然演替；同时，次生林和原始森林系统的良性循环，也同样为鸟类的自然栖息地提供了庇护，对植物种子的传播具有积极意义。《补充说明》制作人从生态系统的完整性和种间生态平衡的角度，对非法采矿行为造成平衡性和生物多样性的破坏等方面对鸟类传播种子损失作出了详细解释，解释科学合理，予以采信，对非法采矿造成鸟类生态价值损失243122元予以认定。
3.哺乳动物栖息地服务价值损失客观存在。森林生态系统是陆地生态系统的重要组成部分，同时也是哺乳动物繁衍和生存的主要栖息地之一。哺乳动物不仅对维持生态系统平衡有重要作用，还能够调节植物竞争，维护系统物种多样性以及参与物质和能量循环等，是改变生态系统内部各构件配置的最基本动力。《补充说明》载明，在两处非法开采点共记录到6种哺乳动物，认定非法采矿涉及的2处开采区域是哺乳动物的过境区域。鉴于小范围过境区域破坏而造成的哺乳动物生态环境损害尚无相关的研究成果或量化计算依据，无法量化其生态环境损害价值。对此法院认为，虽然《补充说明》考虑客观因素无法量化生态环境损害价值，但非法采矿行为造成山体破坏和植被毁坏，导致哺乳动物过境受到严重影响，对哺乳动物栖息地服务价值损失客观存在。结合专家辅助人关于案涉非法采矿区域位于矿坑宕口及林场路口的实际情况，综合考虑上述区域植被覆盖率以及人类活动影响造成两区域内哺乳动物的种类和数量较少等客观因素，公益诉讼起诉人主张按照其他生态环境损失1874368元的1％计算哺乳动物栖息地服务价值损失18744元具有一定的合理性，依法予以支持。
综上，《损害评估报告》及《补充说明》利用科学调查和实际勘测取得数据和资料，明确非法采矿行为所产生的直接经济价值和矿山生态系统所起的生态服务价值，评估方式适当，对生态资源的直接经济损失，以及生态系统功能受到影响的经济损失、生物多样性价值损失等生态资源损失计算方法科学合理，证据充分，结论可信，依法予以认定。王玉林应当就其非法采矿造成的生态环境损失费用1893112元及损害评估等事务性费用400000元承担给付责任。
二、关于生态环境修复问题
长江岸线是支撑长江经济带发展的重要资源，其生态环境的有效保护和统一治理对于维护长江流域生态系统的稳定具有非常重要的作用。恢复性司法理念要求受损的生态环境切实得到有效修复，系统保护需要从各个生态要素全方位、全地域、全过程保护，对破坏生态所造成的损失修复，也要从系统的角度对不同生态要素所遭受的实际影响予以综合考量，注重从源头上系统开展生态环境修复，注重自然要素生态利益的有效发挥，对长江流域生态系统提供切实有效的保护。鉴于非法采矿给生态环境造成了严重的破坏，应当采取消除受损山体存在的地质灾害隐患，以及从尽可能恢复其生态环境功能的角度出发，结合经济、社会、人文等实际发展需要进行总体分析判断。
《损害评估报告》建议，对受损山体应当采用削坡、修建截排水系统、矿区回填、种植藤蔓植物、喷播、穴植苗木等方法改善区内生态环境。本案中，1号开采点所在山林二矿地区修复项目即位于南京市长江沿线10公里范围内需要治理的露天矿坑项目之中。公益诉讼起诉人提交的修复方案涵盖了山体修复、植被复种、绿地平整等生态修复治理的多个方面，充分考虑了所在区域生态环境结构的功能定位，体现了强化山水林田湖草等各种生态要素协同治理的理念，已经法庭技术顾问论证，结论科学，方法可行。王玉林赔偿的生态环境损失费用中，林木的直接经济损失861750元，生态系统功能受到影响的损失包括森林涵养水损失440233元、水土流失损失50850元、土壤侵蚀损失81360元、树木放氧量的减少损失64243元，合计1498436元，上述费用属于改善受破坏的自然环境状况，恢复和维持生态环境要素正常生态功能发挥范畴，可用于侵权行为发生地生态修复工程及地质灾害治理工程使用。
本案中，生物栖息地也是重要的生态保护和修复目标，生物多样性受到影响的损失即鸟类生态价值损失243122元、哺乳动物栖息地服务价值损失18744元、修复期间生物多样性价值132810元，合计394676元，属于生物多样性恢复考量范畴，可在基础修复工程完成后，用于侵权行为发生地生物多样性的恢复及保护使用。判决生效后，法院邀请公益诉讼起诉人、人大代表、社会公众代表、相关行政职能部门人员、媒体代表等组成监督小组，共同对赔偿资金的使用及修复项目实施后生态环境恢复的程度和水平进行验收，有关信息将采用适当方式予以公示，接受社会监督，切实实现长江生态系统整体性和流域系统性保护。
生态环境要素变化与人类密切相关，坚持生态优先和保护优先，应当是我们的共识。环境司法的职能就在于通过依法受理、审理案件，引导公众树立正确的生态文明观，自觉遵守生态环境保护法律法规，共同善待生态环境，守护绿水青山，引导已经污染环境、破坏生态的侵权者主动修复遭受损害的生态环境。法院充分注意到，被告王玉林表示已经意识到自身行为的违法性，通过代理人表达了对破坏生态环境的歉意，并积极主动预缴生态损害修复费用并在刑事案件中退赔矿石资源款，正在以实际行动消除侵权行为对生态环境所造成的损害。
综上，南京市中级人民法院依照《中华人民共和国环境保护法》第六十四条，《中华人民共和国侵权责任法》第六条，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条、第二十条、第二十一条、第二十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十八条之规定，于2020年12月4日作出(2020)苏01民初798号民事判决：
一、被告王玉林对其非法采矿造成的生态资源损失1893112元承担赔偿责任(已缴纳)，其中1498436元用于南京市山林二矿生态修复工程及南京市浦口区永宁街道大桥林场路口地质灾害治理工程使用，394676元用于上述地区生物多样性的恢复及保护使用。
二、被告王玉林承担损害评估等事务性费用400000元(已缴纳)，该款项于本判决生效后十日内划转至江苏省南京市人民检察院。
判决后，王玉林未提出上诉，该判决已发生法律效力。
案例报送单位：南京市中级人民法院
一审合议庭成员：陈 迎、姜 立、刘尚雷、陈美芳、毛建美、丁 茜、任重远
报送人：刘尚雷
审稿人：缪 芳
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