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【201927】睢宁县人民检察院诉睢宁县环境保护局不履行环境保护监管职责行政公益诉讼案
[裁判摘要]
环境保护主管部门对其行政区域内固体废物的贮存、处置等污染环境防治工作负有统一监督管理的法定职责。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条规定，产生危险废物的单位对危险废物逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，该条款旨在保证法律所规定的义务得以实际履行，及时消除和防范污染风险，防止污染损害扩大。行为人跨行政区域倾倒危险废物被采取刑事强制措施，无法对危险废物予以处置，行政部门以废物源和废物产生单位均不在其辖区为由，对其辖区内危险废物拒绝处理或处理不当甚至造成二次污染，构成行政不作为违法，人民法院应当依法纠正。
[相关法条]
1．《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款 国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。
2．《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款 县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。
第十七条第一款 收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。
第五十二条 对危险废物的容器和包装物以及收集、贮存、运输、处置危险废物的设施、场所，必须设置危险废物识别标志。
第五十五条 产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。
3．《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
4．《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。
行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。
行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
[点评]
环境资源案件“三合一”审判机制改革将环资类刑事、民事、行政案件统一由专门审判机构集中审理，旨在统筹解决环资审判实践中的问题，推动生态资源保护与环境综合治理。本案系在同一污染环境犯罪引发的刑事诉讼、刑事附带民事公益诉讼基础上提起的行政公益诉讼，是司法实践中环资案件“三合一”审判职能集聚的典型代表。涉案污染环境犯罪由公安部挂牌督办侦查，检察机关提起刑事公诉和刑事附带民事公益诉讼。在案件审理过程中，考虑到涉案危险废物危害性及长期存放的环境安全隐患，审理法院坚持“保护优先、预防为主”的环境司法理念，多次实地查看危废存放现场，主动组织当地公安、检察、环保及属地乡镇政府等多部门召开危废处置专题协调会，提前介入涉案危废处置，及时形成由环保机关牵头实施的处置方案，对环保机关多次进行风险提示。在环保机关经多次司法督促仍拖延履职的情况下，法院及时向检察机关通报情况、移送线索、提出建议，督促检察机关履行检察监督职责提起行政公益诉讼，并于检察机关提起行政公益诉讼当日即立案受理，及时将环保机关的行为纳入司法审查范围，倒逼环保机关启动履职程序，最终促使其在案件审理期间将涉案危险废物依法妥善处置完毕，避免了污染持续扩大的危害后果。本案对于正确理解环境保护行政部门的职责范围，切实发挥环境资源行政公益诉讼制度作用，具有积极意义。
公益诉讼起诉人：睢宁县人民检察院，住所地睢宁县永昌路1号。
被告：睢宁县环境保护局，住所地睢宁县北外环24号。
睢宁县人民检察院因诉睢宁县环境保护局不履行环境保护行政监管职责行政公益诉讼一案，向徐州铁路运输法院提起诉讼。
公益诉讼起诉人睢宁县人民检察院诉称：睢宁县公安局侦查查明，2017年，冯友康等人在无危险废物经营许可证情况下多次将相关公司清舱过程中收集的油泥运输至睢宁县等地非法处置，案发后，经睢宁县岚山镇政府组织人员清理倾倒的油泥污染物，过磅净重37．22吨。清理出的油泥及污染物后被转移至睢宁县鸿运危险品运输有限公司停车场内贮存。经鉴定，上述油泥为危险废物。2019年4月至5月，公益诉讼起诉人多次到现场调查，发现所有油泥均未移交有危废处置资质的单位处置，油泥贮存现场未设置危险废物识别标志，贮存油泥的塑料桶随意堆放在停车场一边，现场未采取防扬散、防流失、防渗漏或其他防止污染环境的措施，且有部分油泥渗漏造成二次环境污染。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款、第十七条第一款、第五十二条、第五十五条、第六十八条的规定，被告睢宁县环境保护局在具有监督管理职责的情况下，既没有将危废物品交由有资质单位处置，也没有对造成环境污染的单位或者个人进行行政处罚，其未依法履行职责导致部分油泥渗漏、流淌，造成周边空气、土壤等区域环境严重污染，给周边群众生产、生活造成现实威胁，国家利益和社会公共利益持续受到侵害，存在不履行法定职责的违法行为。为督促被告依法履行职责，促进行政机关依法行政，维护生态环境、保护国家利益和社会公共利益，2019年5月27日，公益诉讼起诉人依法向被告发出检察建议，但被告在收到检察建议后仍未依法履行职责，致使国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，现依法提起诉讼，请求：(1)确认被告睢宁县环境保护局对涉案危险废物的贮存情况不履行监管职责的行为违法；(2)判令被告睢宁县环境保护局依法履行监管职责，于十五日内将涉案危险废物移交有危废处置资质的单位依法进行处置。案件审理过程中，公益诉讼起诉人将诉讼请求变更为“依法确认睢宁县环境保护局对涉案危险废物的贮存情况不履行监管职责的行为违法”。
被告睢宁县环境保护局辩称：(一)《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条规定由“所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门”落实相关处置措施，该法中的“所在地”一般理解为产生危险废物单位或个人所在地，本案属于跨境倾倒危险废物，产废单位并非在被告辖区，故被告没有对涉案危废进行代处置的职责。(二)涉案危险废物涉及刑事案件，案发之初即由睢宁县公安局立案侦查，鉴于刑事案件办理的保密要求，被告对具体实施犯罪的嫌疑人、各嫌疑人的作用、危险废物产生单位及谁负有危险废物处置责任等情况均无从得知，也未接到侦查机关有关情况通报，如贸然实施行政强制措施，会出现事实不清、证据不足及程序违法等问题。(三)被告一直在推进落实涉案危险废物处置工作。(1)涉案污染环境犯罪案发后，被告根据睢宁县公安局的要求及时履行了案件移交程序，于2018年7月协调光大环保固废处置(新沂)有限公司对危险废物进行了鉴定和报价，为后期危废处置做好了准备；(2)根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条的规定，只有产废单位不处置或者处置不符合国家有关规定的前提下才能由环保部门行使代处置权。根据2019年4月17日油泥处置专题会议形成的意见，首先应由被告人对涉案危废进行处置，在被告人不能自行处置的情况下由被告进行代处置，并由睢宁县公安局负责预收被告人环境修复费用交我局和睢宁县岚山镇政府进行废物处置。被告会后积极向上级部门请示，与周边省市环保部门及危险废物处置机构沟通，但直到2019年7月26日才接到检察机关发送的刑事庭审笔录，知道被告人同意涉案油泥由公益诉讼起诉人进行处理，但被告和睢宁县岚山镇政府至今未收到任何处置费用。(四)涉案危险废物处置工作目前已经进入实施阶段。被告在2019年7月26日得到冯友康等人同意代处置涉案油泥的信息后，及时协调睢宁县岚山镇人民政府、光大环保固废处置(新沂)有限公司共同到危废存放现场进行了查看，对现场车辆及油泥使用密封设备进行了封存，目前封存状况基本完好。2019年8月1日，岚山镇人民政府与光大环保固废处置(新沂)有限公司签订了危废处置合同，目前危废处置工作正在进行中。综上，请求依法驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求。
徐州铁路运输法院经审理查明：
2017年9月至10月，冯友康等人将从舟山市嘉达清舱有限公司和王某国处接收的四车油泥委托夏某龙联系夏某、郑某增等人运至睢宁县岚山镇陈集村羊山砖瓦厂内，交由卢某堂、杨某丰、祁某海等人炼油。卢某堂等三人经协商，将其中一车油泥倒人其事先挖掘的渗坑中，剩余64吨油泥尚未倾倒即被睢宁县公安机关当场查获。2017年10月，睢宁县环境保护局对倾倒的油泥进行称重，结合睢宁县车辆管理所出具的证明，倾倒的油泥及油泥污染物共计34余吨。后睢宁县岚山镇政府组织人员进行应急处置，清理油泥污染物37．22吨。经江苏省环境科学研究院鉴定，上述油泥系危险废物，危险特性为毒性和易燃性。后睢宁县岚山镇人民政府于2017年10月与睢宁县鸿运危险品运输有限公司签订停车位租赁协议，并会同被告睢宁县环境保护局将上述油泥及油泥污染物一并转移至该危险品运输公司停车场内贮存。
2018年7月26日，徐州铁路运输检察院就冯友康等人污染环境犯罪向徐州铁路运输法院提起公诉，并于同年11月7日提起附带民事公益诉讼。在该案审理过程中，法院发现涉案油泥已长期不规范贮存，可能存在污染隐患，为及时处置涉案油泥，避免造成二次污染，法院于2019年4月17日至涉案油泥贮存现场实地查看，并组织睢宁县检察院、睢宁县公安局、岚山镇人民政府及被告睢宁县环境保护局等单位就涉案油泥及其污染物处置问题召开协调会，督促达成涉案危废处置方案：“1．在本省找有危险废物处置资质的公司进行处置，本地环保局有监管义务，并提供处置合同确定处置费用。如果被告人自行处置，环保局进行监管；被告人不能自行处置，应当赔偿处置费用，并由环保局进行行政代处置，费用支付给睢宁县环保局……4．目前扣押3辆运输车辆上均存放有涉案的油泥，应当优先处置油泥，车辆的所有权、挂靠及价值等相关情况需进一步明确。5．油泥存放时间较长，应尽快处置，由岚山镇政府和环保局牵头处理，以防止污染进一步扩大。”
后公益诉讼起诉人睢宁县人民检察院发现涉案油泥及其污染物一直存放原地，迟迟未移交有危废处置资质单位处置，贮存现场未设置危险废物识别标志，贮存油泥的塑料桶随意堆放，现场未采取防扬散、防流失、防渗漏等环境污染防范措施，不符合贮存条件，故于2019年5月27日向被告睢宁县环境保护局发出检察建议，主要内容为：“1．对冯友康等污染环境案中涉案危险废物依法贮存进行监管。2．依法履行环境监管职责，尽快将涉案危险废物移交有处置危废资质的单位合法处置。”同时要求被告于收到检察建议后两个月内依法履行职责并书面回复。
2019年7月2日，被告睢宁县环境保护局对上述检察建议作出回复，主要内容为：2017年10月，冯友康等人在我县岚山镇内非法倾倒油泥事件发生后，我局第一时间联合县公安局食药环大队进行现场执法，同时上报市环境保护局，对倾倒在岚山镇陈集村羊山砖瓦厂内的油泥进行取样鉴定，鉴定结果为危废。在对已倾倒的34吨油泥进行清理、运输及贮存过程中，我局全程监管，完全符合危险废物转移、贮存的规范化标准。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条第二项的规定，实施刑法第三百三十八条规定的行为，非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的，应当认定为“严重污染环境”。我局于2017年10月将该案移交县公安局。贵院所说贮存现场未设置危险废物标识标志，没有采取防扬散、防流失、防渗漏等措施，是因为危险品运输公司属运输机构，不属于危险废物贮存、处置机构，未设置危险废物贮存场所。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款的规定，我局作为地方环境保护主管部门依法具有对本行政区域环境保护及固体废物污染环境防治工作实施统一监督管理的职责，但是没有对固体废物处置的职责。
2019年7月19日，因被告睢宁县环境保护局此前未按法律规定和涉案油泥处置方案履行贮存、处置监管职责，接收检察建议后仍未依法履职，睢宁县人民检察院提起本案行政公益诉讼。
2019年8月9日，为进一步了解涉案油泥贮存现场情况，法院再次至睢宁县现场实地查看，发现运输车上的油泥及存放地面的油泥污染物未作实际处理，车辆上有大量油泥滴落地面并已渗入地下，存放在地上的塑料桶装油泥污染物由于部分塑料桶损坏，部分油泥污染物洒落地面并已渗漏地下，现场仅采用塑料薄膜对危废车辆和地面存放的油泥进行遮盖，未使用密封设备对危险废物进行周密封存，已对环境造成二次污染。本案审理过程中，法院通过不同方式就被告依法全面履职、及时妥善处置涉案油泥问题多次进行司法督促。
2019年11月11日，公益诉讼起诉人睢宁县人民检察院向法院具函说明：睢宁县政府采购中心受睢宁县环境保护局的委托，于2019年10月12日通过互联网发布了“非法倾倒危废应急处置单一来源采购公示”，同年10月30日发布“非法倾倒危废应急处置单一来源中标公告”，成交供应商为光大升达固废处置(常州)有限公司，主要成交标的为110吨油泥，单价为5970元／吨，总价金额为656，700元。经审查认为，被告睢宁县环境保护局在本案审理过程中已将相关油泥及其污染物积极采取相关措施，将其交由有资质公司进行专业化处理，已依法履行相关法定职责，故申请将诉讼请求变更为“依法确认睢宁县环境保护局对涉案危险废物的贮存情况不履行监管职责的行为违法”，并提交了相关危废处置文件资料。
本案的争议焦点为：(1)被告睢宁县环境保护局对涉案危险废物的贮存、处置是否具有法定监管职责；如具有相应监管职责，具体应当如何履职。(2)被告是否依法、全面履行了相关环保监管职责。
徐州铁路运输法院一审审理认为：
公益诉讼起诉人睢宁县人民检察院在履职过程中，因被告睢宁县环境保护局就涉案危险废物的存放和处置未全面履行环境保护行政监管法定职责，致使出现环境污染后果，社会公共利益持续处于受侵害状态，依法向被告发出检察建议，被告收到检察建议后在法定期限内仍未履职，故公益诉讼起诉人提起本行政公益诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第四十九条第二项、第三项、第四项及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、第二十二条规定的行政公益诉讼受案范围和起诉条件。
一、关于被告睢宁县环境保护局对涉案危险废物的贮存、处置是否具有法定监督管理职责及具体应当如何履职的问题。
第一，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”；《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理”；第十七条第一款规定：“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物”；第五个二条规定：“对危险废物的容器和包装物以及收集、贮存、运输、处置危险废物的设施、场所，必须设置危险废物识别标志”；第五十五条规定：“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。”故，被告作为环境保护行政主管机关，对其辖区范围内固体废物污染环境防治工作实施统一监督管理，对涉案危险废物的收集、贮存、运输、处置等各环节均具有法定的监管职责。
第二，根据上述规定，就涉案危险废物的贮存和处置，被告所负有的监督管理职责具体应当包括：依法、规范选择涉案危废贮存地点；在涉案危废的收集、贮存过程中采取充分的防扬散、防流失、防渗漏等污染防治措施；对危险废物的容器、包装物及在贮存场所设置危险废物识别标志；在被告人不能处置涉案危废情况下，应及时指定有资质单位按照国家规定代为处置；涉案危废在贮存期间出现流失、渗漏等突发情况，可能或已经造成二次污染的情况下，应及时采取应急处置措施，预防污染发生或扩大。
第三，危险废物具有腐蚀性、毒性、感染性等危害特性，对生态环境和人民群众生命健康、安全具有极大威胁，一旦处置不当，可能造成不可估量和无法逆转的危害后果。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》明确规定防治固体废物污染环境的根本目的在于保障人体健康，维护生态安全，促进经济社会可持续发展。该法第五十五条之所以规定，产生危险废物的单位逾期不处置危险废物或者处置危险废物不符合国家有关规定的，由环保行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，目的就在于及时消除污染风险，防止因污染扩散造成新的损害，从而实现保障人体健康、保护生态环境的立法目的。依照该法实施代履行，既是环保行政机关的职权，更是其必须履行的法定职责，环保行政机关理应恪尽职守。本案中，冯友康等人因涉嫌刑事犯罪被公安机关采取强制措施，客观上不具备处置涉案危废的条件，被告作为当地环保行政主管机关，理当履行代处置职责，以及时消除环境污染，维护社会公共利益，故其关于涉案危废的代处置应由危废产生单位所在地环保行政机关实施的抗辩意见，有违立法本意，实为逃避监管义务，不予采纳。
二、关于被告睢宁县环境保护局是否依法、全面履行了相关环保监管职责的问题。
第一，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条第一款、第五十二条、第五十五条针对环保行政主管部门固体废物污染防治监管职责所作的规定，本案中，被告睢宁县环境保护局虽在污染行为发生后对相关事实进行了调查取证，后将案件移送公安机关并对涉案油泥及污染物进行包装后转移，采取了一定的应急处置措施，但案发之后，其在明知涉案油泥系具有毒性、易燃性的危险废物，需要依法收集、贮存并及时处置的情况下，对涉案危废未依法寻找符合条件的场所进行贮存，而是简单堆放于无危废贮存管理资质的危险品运输公司停车场内；在收集、转移、贮存等过程中未采取任何防扬散、防流失、防渗漏等污染防治措施；在涉案油泥的包装物上及存放场所内亦未设置相关危废识别标志；涉案油泥贮存期间未进行有效的日常管护，在存放容器出现破损以致油泥出现流失、渗漏的情况下亦未及时采取有关污染防治应急处理措施，有悖《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》相关规定，明显存在行政监管缺失。
第二，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第二款规定，行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。被告睢宁县环境保护局作为辖区环境保护行政主管机关，对涉案危废本应妥善贮存、及时处置，做好污染风险管控，使社会公共利益免遭不必要侵害，但被告不仅未有依法积极作为，而且在涉案油泥存在滴落、流淌、渗漏造成新的环境污染且公益诉讼起诉人发出检察建议后，仍未采取及时、有效的监管措施，导致社会公共利益持续处于受侵害状态。被告作为环境保护行政主管机关，具有专业的环境污染风险防控知识和技术，理应深知涉案危废的特性及二次污染的危害，但其在贮存期间无视新的污染发生，放任污染后果蔓延，拒不接受检察机关履职建议，构成行政不作为违法。
良好的生态环境是经济社会发展的基础，是人民群众生命安全健康的保证，其没有替代品，用之不觉，失之不再，人人都应形成“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”的行为自觉，并落实于日常生活点滴。环保行政机关更应深刻认识生态环境保护的价值和自身肩负的使命，秉持正确的执法理念和执法态度，做到依法、全面、及时履职，敢于直面问题，突出责任担当，切实维护好辖区环境安全和社会稳定。被告睢宁县环境保护局目前虽已将涉案危废交由有资质单位合法处置，但其在司法机关多次风险提示、检察机关发出检察建议后仍然未依照法律规定履行法定职责，导致污染物对环境造成新的损害，表明被告对其法定职责认识不清，管理制度存在疏漏。建议被告增强生态环境保护责任意识，依照法律规定，全面梳理自身管理职责，形成责任清单；进一步梳理内部工作流程，从制度上保障法律法规的有效贯彻落实。
综上，公益诉讼起诉人请求确认被告怠于履职的行为违法的诉讼请求，具有事实与法律依据，应予支持。徐州铁路运输法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十四条第二款第二项，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、第二十四条、第二十五条第一款第一项之规定，于2019年11月15日作出(2019)苏8601行初1207号行政判决：
确认被告睢宁县环境保护局对危险废物的贮存未全面及时履行环境保护行政监管职责的行为违法。
一审判决后，双方当事人在法定期限内未提出上诉，一审判决已经发生法律效力。
案例报送单位：徐州铁路运输法院
一审合议庭成员：孟 源、肖 丽、王显波、牛太平、许庆顺、郭 成、周 勇
报送人：孟 源、王显波
审稿人：孙烁犇
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