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【200932】江苏省金湖县人民检察院诉邹开阳滥用职权案
【裁判摘要】
根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条的规定，国家机关工作人员滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，构成滥用职权罪。行为人违反相关规定，将用农保基金所购买的国债进行委托理财等风险投资，造成损失的，应以滥用职权罪定罪处罚。
公诉机关：江苏省金湖县人民检察院。
被告人：邹开阳，男，金湖县人，原任江苏省金湖县农村社会养老保险事业管理处（以下简称金湖县农保处）主任，住金湖县黎城镇康乐路16—18号。因涉嫌玩忽职守罪，2007年11月8日被金湖县人民检察院取保候审。
江苏省金湖县人民检察院以被告人邹开阳犯滥用职权罪，于2008年11月3日向江苏省金湖县人民法院提起公诉。
起诉书指控，2003年5月至8月间，被告人邹开阳在任金湖县农村社会养老保险事业管理处主任期间，超越职权，将该处用农保基金所购国债1000万元给南方证券股份有限公司托管，造成500余万元不能追回。公诉机关针对上述指控当庭出示、宣读了书证、证人证言、被告人供述等证据，认为被告人邹开阳的行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条构成滥用职权罪，应予以惩处。
被告人邹开阳辩称：金湖县农村社会养老保险事业管理处是独立法人单位，享有自主经营的权利，其用农保基金在南方证券股份有限公司南京分公司购买国债是市农保中心的要求和借鉴周边县区的做法，没有超越职权，所购买的国债被划走后积极追讨，损失还可追回，故不构成犯罪。庭审后，被告人向法院提交自书材料，对指控的事实予以认可，并表示认罪服法。
被告人的辩护人认为，公诉机关指控的罪名不能成立，理由是：（1）根据被告人邹开阳所在单位的性质和农保基金使用管理的规定，金湖县农保处实行自主经营，被告人的行为没有超越职权和违反国债托管的规定；（2）金湖县农村社会养老保险事业管理处目前尚有450余万元未能追回是由于南方证券股份有限公司等单位的违规操作所致与被告人的行为没有因果关系，且南方证券股份有限公司破产清算仍有财产可供分配。并向法庭提供了事业单位法人证书和相关文件。
江苏省金湖县人民法院经审理查明：
金湖县农村社会养老保险事业管理处是隶属于金湖县民政局的事业法人单位。2003年5月至8月，被告人邹开阳受该县民政局任命担任该处主任期间，在与南方证券股份有限公司南京分公司洽谈购买国债并订立委托保管合同的过程中，违反国债托管的规定，超越职权，与对方签订了具有投资收益内容的《国债委托保管协议书》，约定所购国债年固定收益率为8%，且不支付托管费用。后金湖县农村社会养老保险事业管理处分三次将1000万元人民币的社会养老保险基金购买了第010203期国债（年息2.54%）并依约托管。2003年9月25日，上述国债被南方证券股份有限公司南京分公司指定交易回购登记，并于2003年12月25日被中国证券登记结算有限公司上海分公司质押转移。南方证券股份有限公司于2006年8月16日被深圳市中级人民法院宣告破产清算。金湖县农村社会养老保险事业管理处于2007年11月分配清算资产约500万元，尚有巨额资金未能追回。
另查明，2008年12月，金湖县农保处再次按5%的比例分配到南方证券股份有限公司破产财产523088.36元。
上述事实，有下列经庭审质证的证据予以证实：
1.民政部《关于推行农村社会养老保险全程规范化管理的通知》、《关于加强农村社会养老保险基金风险管理的通知》；江苏省《农村社会养老保险办法》、《农村社会养老保险财务管理制度》等文件证实的内容为：农村社会养老保险基金的使用管理规定，基金要坚持安全性和收益性原则，确保稳妥无风险，实现基金的保值增值。基金使用方式，购买国家和地方发行的财政和金融债券；委托银行贷款；其他既无风险，又能确保增值的办法。
2.财政部《中华人民共和国国债托管管理暂行办法》证实的内容为：国债托管关系人的权利义务及管理体制等，明确客户应履行托管手续和支付托管费用等。
3.证人侍树民证词证实的内容为：淮安市农村社会保险基金管理中心对县区农保处系业务指导关系，重大事项由各地主管局决定。农村社会养老保险基金只准存入国有商业银行和购买国债，任何单位和个人不得擅自动用或用于直接投放、质押等。
4.证人徐庚乾证词证实的内容为：国家、省对农村社会养老保险基金的管理使用均有明文规定，金湖县农保处购买国债未向省厅咨询、报告。
5.证人杨大林证词证实的内容为：金湖县农保处邹开阳曾来咨询过购买国债的有关事宜。
6.证人王治林证词证实的内容为：2003年金湖县农村社会养老保险事业管理处系县民政局的所属部门，其时任局长期间未同意县农保处购买国债，更未同意其将国债托管。
7.证人伍令证词证实的内容为：2004年11月县农保处从县民政局划入县劳动和社会保障局，农保处所购买的国债到期后南方证券股份有限公司未全额偿付。
8.证人冯绣莉、倪志红证词证实的内容为：由邹开阳决定，金湖县农村社会养老保险事业管理处分三次从南方证券股份有限公司南京分公司淮安营业部购买国债1000万元，并与对方签订了国债委托保管协议书，由南方证券股份有限公司按8%支付年固定收益率，所购买的国债由南方证券股份有限公司南京分公司托管。
9.被告人邹开阳在侦查阶段及审理中的供述证实的内容为：其在担任金湖县农保处主任期间，根据农保基金保值增值的管理要求和周边市、县（区）的做法，2003年5月至8月由其决定先后三次在南方证券股份有限公司南京分公司购买国债1000万元，并与对方签订了《国债委托保管协议书》，约定所购国债投资年固定收益率为8%，此后收到对方所付利息33万余元。2003年12月南方证券股份有限公司被行政接管，后进入破产清算。至目前追回国债450余万元。
10.书证（金湖县农保处的记账凭证、委托购买国债协议书、国债委托保管协议书）证实的内容为：2003年5月至8月，金湖县农村社会养老保险事业管理处分三次从南方证券股份有限公司南京分公司淮安营业部购买国债1000万元。同时双方约定以年固定收益率8%委托南方证券股份有限公司南京分公司保管国债的事实。
11.书证（南方证券股份有限公司的记账凭证、委托购买和保管国债协议书、中国证券登记结算有限责任公司上海分公司账户回购登记记录）证实的内容为：金湖县农村社会养老保险事业管理处所购买的1000万元国债于2003年9月25日被南方证券股份有限公司南京分公司指定交易回购登记，并于11月25日被中国证券登记结算有限公司上海分公司质押转移的事实。
12.书证（关于行政接管南方证券股份有限公司的决定、广东省深圳市中级人民法院民事裁定书、南方证券股份有限公司破产案第一、二次破产财产分配方案）证实的内容为：南方证券股份有限公司于2004年1月被行政接管，2006年8月被深圳市中级人民法院破产清算，2007年11月破产清算第一次分配给金湖县农保处资产约500万元，2008年12月第二次分配给金湖县农保处现金52万余元。
13.书证（县政府《关于农村养老保险有关问题的会议纪要》）证实的内容为：金湖县农村社会养老保险事业管理处自2004年8月由县民政局向县劳动和社会保障局移交。
14.书证（金湖县编制委员会文件、金湖县民政局文件等）证实的内容为：金湖县农村社会养老保险事业管理处是隶属于县民政局的全民事业单位；1992年至2005年被告人邹开阳被金湖县民政局任命为该处主任，邹开阳系事业单位在编在职在册的工作人员。
15.金湖县人民检察院出具的情况说明证实的内容为：被告人邹开阳系依法传唤归案。
上述证据合法有效，金湖县人民法院予以确认。
本案应解决的问题有：被告人的行为是否超越了职权，国债损失与被告人行为有无因果关系，被告人是否构成滥用职权罪?
江苏省金湖县人民法院认为：
被告人邹开阳由金湖县民政局任命担任金湖县农保处主任，其效力同于或高于委派，且该农保处并非资金自有的市场主体，而是受命于政府部门依法对农保基金实施管理的主体，具有明确的公权力主体性质，因而其完全符合滥用职权罪的主体条件。其在对金湖县农村社会养老保险基金运营管理工作中，违反国家关于农村社会养老保险基金管理使用的规定，滥用职权，违规操作致使公共财产遭受重大损失，符合我国刑法规定的滥用职权罪主客观构成要件。具体理由如下：
1.被告人的行为显然超越了职权。根据江苏省《农村社会养老保险办法》第二十六条规定的有关精神，农保机构应当按时将保险金收支、积存以及运营等情况报告同级民政部门和上级农保机构，金湖县农保处的主管单位是民政局，而淮安市农保中心与金湖县农保处属业务上的指导关系，因此，金湖县农保处对农保基金运营中的重大事项应当报经民政局批准。被告人邹开阳在购买国债前，虽向县民政局领导请示，但在未获批准的情况下，转而越过民政局书面向市农保中心请示要求购买国债，获得批准后，被告人也未按市农保中心“只准予直接购买国债”的批示办理，超越批准范围办理了托管合约，违背了保值前提及风险规避的政策要求，也违反了农保基金运营的程序性规定；此外，江苏省《农村社会养老保险办法》第二十三、二十四条规定：“农保基金不得进行委托理财（风险投资）。”被告人邹开阳作为金湖县农保处主任，明知农村社会养老保险基金的来源、性质、用途，理应加强对基金的安全管理，拒绝风险投资，确保其稳妥无风险，实现基金的保值增值。其自行决定将所购买的国债与南方证券股份有限公司签订委托保管协议，协议中约定金湖县农保处不付托管费用，并由南方证券股份有限公司支付金湖县农保处固定收益8%，比国债本身高出5个百分点，且赋予对方回购登记权利，显然具有重大风险，所以，该“委托保管协议”名为托管，实为委托理财投资。邹开阳亦应知其中风险，虽在投资前进行了资金运营咨询，效仿淮安市个别县区的做法，但无视国家、省、市、县对农保基金运营的严格规定，无视农保基金对农村民生保障的基本性质，使农保基金置于巨大的市场风险之中，其行为违反了农保基金运营的相关规定，显然具有滥用职权的主观罪过。关于被告辩称其“是独立法人单位，享有自主经营权利”问题，因该中心并非产权明晰的自由市场主体，故其权利自当依法接受主管机关的约束。
2.被告人的行为已经造成了公共财产和人民利益的重大损失。由于金湖县农保处与南方证券股份有限公司签订委托理财投资收益的国债委托保管协议，赋予南方证券股份有限公司有权对国债进行回购登记，导致中国证券结算中心上海分公司对金湖农保处国债质押转移。随后南方证券股份有限公司破产清算，金湖县农保处尚有450余万元未追回，其后果与被告人邹开阳的滥用职权行为存在着刑法上的因果关系。此外，金湖县农保处今后虽有可能从深圳市中级人民法院再分配到南方证券股份有限公司剩余的清算尾款，但从前两次分配的比例看，再能分配到的资产甚少，不影响本案定性。况且将此类基金置于重大风险本身即属对人民利益的危害。
3.被告人的行为具有严重的社会危害性。被告人滥用职权的行为致使450余万元农保基金不能追回，造成经济损失，且追回部分亦代价不菲，严重损害了金湖县广大农民的利益，具有社会危害性，应受刑罚处罚。
据此，江苏省金湖县人民法院依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，第七十二条第一款，第七十三条第二、三款之规定，于2009年3月13日作出（2008）金刑初字第259号刑事判决：
被告人邹开阳犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年，缓刑四年。
一审宣判后，在法定期限内被告人没有提出上诉，检察机关亦未提出抗诉，一审判决发生法律效力。
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