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最高人民检察院关于印发《湿地保护公益诉讼典型案例》的通知
2023年6月25日
各省、自治区、直辖市人民检察院,解放军军事检察院,新疆生产建设兵团人民检察院:
为深入学习贯彻党的二十大精神,全面贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想,充分发挥典型案例作用,进一步引导各级检察机关继续加大湿地保护办案力度,提升办案质效,最高人民检察院选编了“四川省检察机关督促保护若尔盖高寒泥炭沼泽湿地公益诉讼系列案”等10件湿地保护公益诉讼典型案例,现予印发,供参考借鉴。
最高人民检察院
2023年6月30日
目录
1.四川省检察机关督促保护若尔盖高寒泥炭沼泽湿地公益诉讼系列案
2.安徽省蚌埠市检察机关督促保护天井湖湿地系列行政公益诉讼案
3.江苏省兴化市人民检察院督促保护大纵湖湿地生态环境行政公益诉讼案
4.内蒙古自治区人民检察院督促整治黄河岸线王大汉浮桥利用项目破坏生态环境行政公益诉讼案
5.河北省安新县人民检察院督促整治白洋淀周边污泥处置行政公益诉讼案
6.浙江省丽水市人民检察院督促保护九龙国家湿地公园行政公益诉讼案
7.江西省南昌市新建区人民检察院督促整治鄱阳湖地笼破坏湿地环境行政公益诉讼案
8.湖南省检察机关督促整治花垣县古苗河国家湿地公园及周边生态环境行政公益诉讼系列案
9.云南省普洱市人民检察院督促保护野鸭湖湿地生态环境行政公益诉讼案
10.福建省惠安县人民检察院督促保护泉州湾河口湿地生态环境公益诉讼案
四川省检察机关督促保护若尔盖高寒泥炭沼泽湿地公益诉讼系列案
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序刑事附带民事公益诉讼一体化办案泥炭沼泽湿地青藏高原生态保护
【要旨】
检察机关对重大复杂跨区域案件统筹发挥一体化办案机制作用,针对不同的损害公益情形,分层级进行案件办理,分别立案,协同监督,发挥行政、民事公益诉讼及刑事检察职能作用,实现对泥炭沼泽湿地的多重保护。探索构建泥炭资源生态服务功能的类型化证明标准,精准评估生态服务功能损失,多角度、全方位提升泥炭沼泽湿地保护效果。
【基本案情】
若尔盖湿地作为世界上最大的高寒泥炭沼泽湿地,对筑牢青藏高原生态屏障、维护黄河流域生态安全具有重要意义。近年来,若尔盖湿地盗挖泥炭现象频发,严重破坏了湿地生态。
【调查和督促履职】
2021年两会期间,四川省若尔盖县巴西乡政协委员提交关于严厉打击破坏草原生态系统行为的提案,若尔盖县人民检察院(以下简称若尔盖县院)获悉后,组织开展若尔盖湿地泥炭资源保护专项行动。2021年4月11日,若尔盖县院对该线索依法立案,该院“鹤翔兰萨”湿地保护公益诉讼办案团队多次深入若尔盖县巴西乡、包座乡远牧点等现场收集固定证据,使用无人机进行现场测绘,走访相关行政机关及周边群众。经调查发现,若尔盖县巴西乡、包座乡多地存在盗采泥炭资源破坏湿地的情况。4月22日,若尔盖县院向若尔盖县林业和草原局(以下简称县林草局)发出诉前检察建议,建议其与县自然资源局加强协作配合,细化泥炭资源保护措施,加强巡查执法力度,合理设置警示标志,督促生态修复。收到检察建议后,县林草局逐项整改,对案涉盗采地点进行填埋、覆土、覆草,最大限度修复受损生态,并与县自然资源局等部门开展联合执法。两部门在联合执法中发现,任某、罗某于2020年10月至2021年5月在松潘、红原两县多次盗挖泥炭共计2567余立方米,非法获利50余万元。因盗挖泥炭行为涉及多个县乡,若尔盖县院将有关案情层报至四川省人民检察院(以下简称四川省院)。
四川省院收到案情报告后,经实地调研、多方座谈研判,认为破坏泥炭资源行为具有分布广、跨辖区、鉴定难等特点,决定成立专案组,统筹线索管理,加强对系列案件的指挥协调。在四川省院指导下,松潘县人民检察院(以下简称松潘县院)对任某、罗某提起刑事附带民事公益诉讼,诉请被告赔偿生态系统服务功能损失费、生态修复费共计17万余元,法院判决予以支持。
2022年3月,为有效解决如何界定泥炭资源生态服务功能损失的实务难题,四川省院对另一起盗挖泥炭案(杨某某、扎某某盗挖泥炭案)提级管辖,以民事公益诉讼立案。四川省院联合公安机关共同开展委托鉴定,有效避免多头鉴定和重复鉴定,提高办案效率。同时,四川省院第八检察部与本院检察技术部门、四川大学法学院、中科院成都生物研究所开展协作,探索泥炭沼泽湿地生态服务功能的分类鉴定标准,量化泥炭沼泽湿地固碳、蓄水、释氧、栖息地保护、景观多样性等方面的生态功能损失。四川省院调查终结后,将该案移交阿坝藏族羌族自治州人民检察院(以下简称阿坝州院)办理。
2023年3月,阿坝州院对该案提起民事公益诉讼,要求被告承担生态修复责任,并赔偿生态系统功能永久性损害赔偿金、修复期间的功能性损失赔偿金、惩罚性赔偿金、鉴定费。5月25日阿坝藏族羌族自治州中级人民法院对该案开庭审理。
【典型意义】
省级院对本辖区重大复杂的系列案件统筹指挥办理,启动一体化办案模式。对重大复杂案件由上级院立案办理、统筹力量攻坚,对普通个案由基层院立案办理、提升质效。对存在监管不足的,通过行政公益诉讼的方式推进诉源治理,对破坏资源的违法行为人,通过民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼的方式追究侵权责任,实现生态修复。通过检察各业务部门协同融合履职,强化泥炭沼泽湿地保护的整体效应。
安徽省蚌埠市检察机关督促保护天井湖湿地系列行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼湿地保护跨区划协作流域治理分层监督
【要旨】
针对非法侵占跨区划湖泊湿地非法养殖等妨碍行洪和破坏生态问题,检察机关创新能动履职,强化跨区划协作,采取省际联动、分别立案、科技赋能、分层监督的一体化办案模式,推动行政机关协同履职、联动监管。建立跨区划协作机制,强化“上下游、左右岸、水陆面”综合保护,推进流域治理。
【基本案情】
天井湖(又称天岗湖)位于安徽省五河县和江苏省泗洪县交界处,面积6万余亩,其中湿地2.8万亩,系国家3A级风景区,有金眼圈银鱼等水产品71种,白鹤、大鸨、黑鹤等野生动物99种。该湖为石梁河下游洼地,汇入淮河分洪河道怀洪新河,兼有滞蓄洪水功能。近年来,侵占湿地围网围堰养殖等问题较为突出,严重破坏了湿地生态环境,妨碍河道行洪安全。
【调查和督促履职】
2022年8月,蚌埠市人民检察院(以下简称蚌埠市院)开展整治妨碍行洪安全专项公益诉讼监督行动,走访水利部淮河水利委员会发现本案线索,遂联合市水利局等单位,运用卫星遥感、无人机巡查等技术手段开展调查,查明天井湖水域存在布设约19km围网、滩地建设板房围堰养殖等问题,影响湿地生态和妨碍行洪安全。
鉴于跨省界湖边界不清、管理真空、监管缺位等问题,蚌埠市院依据与江苏省宿迁市检察机关建立的跨行政区划公益保护协作机制,启动省际联动办案,采取分别立案、协同办理、分层监督的办案模式,于2022年9月15日立案。在前期调查基础上,根据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款、《中华人民共和国防洪法》第八条和第五十五条、《安徽省湖泊管理保护条例》第五条和第三十七条等规定,蚌埠市院于9月20日向五河县人民政府制发检察建议,要求协调明确天井湖入怀洪新河河口处鱼塘圩埂的行政区划管辖问题,加强对湖泊管理工作的领导,规范湖泊开发、利用活动,防止影响防汛和湖泊功能的问题发生。五河县政府于2022年11月17日回复称已成立工作专班,投入600余万元整治19km围网,责令双忠庙镇政府拆除板房等违法建筑。
针对围堰养殖违法建筑等问题,五河县人民检察院(以下简称五河县院)于2022年9月19日立案,根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《安徽省湖泊管理保护条例》第三十九条等规定,于同月20日向双忠庙镇人民政府送达检察建议,要求其履行湖泊湿地监管职责,做好围堰养殖违法建筑整治工作。双忠庙镇政府逾期未回复检察建议。
【诉讼过程】
五河县院跟进监督发现围堰养殖违法建筑未整治到位,遂报请蚌埠市院商蚌埠市中级人民法院集中管辖,于2022年12月27日依法向蚌埠市蚌山区人民法院提起行政公益诉讼,请求判令双忠庙镇政府依法履行管理职责,限期整治围堰养殖违法建筑。案件审理期间,双忠庙镇政府整治非法围堰、围埂13处、拆除板房等违法建筑12间。鉴于被告全面履职整改合格,法院于2023年4月28日裁定终结诉讼。
为进一步破解跨界河湖和流域治理难题,五河县院组织安徽省明光市、江苏省泗洪县人民检察院及其河长制办公室建立跨区划“河(湖)长+检察长”工作机制,蚌埠市院与水利部淮河水利委员会等,建立水行政执法、水生态监管和检察公益诉讼协作配合机制,强化“上下游、左右岸、水陆面”综合保护,推动流域治理。
【典型意义】
跨界河湖存在水域界限不明、管理真空、职责交叉等流域治理难题,检察机关创新能动履职,实行省际联动、分别立案、分层监督的一体化办案模式,采取卫星遥感、无人机巡查等技术手段,查明案件事实,综合运用诉前磋商、联合督办、检察建议、提起诉讼等监督手段,推动行政机关协同履职、联动监管;探索建立跨区划协作机制,强化“上下游、左右岸、水陆面”流域综合治理,形成多层次、全方位生态保护格局。
江苏省兴化市人民检察院督促保护大纵湖湿地生态环境行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序湿地保护圈围养殖清退联动保护
【要旨】
检察机关持续跟踪中央环保督察反馈问题整改进度,对整改缓慢的,发挥行政公益诉讼检察职能,多方协调联动,推动问题整改与解决利益诉求相结合,督促修复湿地。通过开展跨部门、跨区域联动,构建界湖湿地监督保护共同体,提升监督合力。
【基本案情】
大纵湖是里下河地区最大的重要湖泊湿地,生物多样性丰富,具有里下河湿地的独特性、代表性和重要生态价值。总面积36.78平方公里,南侧17.01平方公里属泰州兴化市,北侧19.77平方公里属盐城盐都区。2009年,兴化大纵湖被列入江苏里下河省级湿地生态保护示范区,2019年,被确定为江苏省省级重要湿地。湿地内珍稀动植物200多种,含国家一级重点保护野生动物东方白鹳、黑脸琵鹭等濒危物种。上世纪九十年代以来,因经济利益驱动,大纵湖逐渐被圈围养殖,湖面布满拦网、圩堤。2022年,第二轮中央环保督察反馈,大纵湖禁养区内存在3000亩圈围养殖未清退问题。
【调查和督促履职】
2022年7月,江苏省兴化市人民检察院(以下简称兴化市院)接到第二轮中央环保督察反馈的大纵湖湿地受破坏线索后,迅速开展初查。经走访了解,兴化市人民政府、湿地所在镇政府已成立清退工作组,开展清退工作。2023年2月,兴化市院在大纵湖湖区开展实地巡查发现,大纵湖圈围养殖拦网仍未拆除。经进一步了解,大纵湖水域渔民以渔为生,水产养殖是家庭收入的主要来源,大纵湖水域承租期限未满,多数渔民不愿清退,且完全清退需要支付的补偿费用高达千万元,属地政府财力有限,致使清退工作进展缓慢。
3月6日,兴化市院以行政公益诉讼案件立案,运用“无人机航拍+渔船巡湖+沿岸走访”等方式,对圈围养殖点位、面积、湖区水质等进行调查核实。查明,47户渔民以四周扦插沉网等方式圈围水面,形成53个塘口养殖螃蟹,总面积达3020亩。大面积水产养殖削弱了湖泊调控能力,加之每年上万公斤水产饲料投放,造成水体总氮、总磷浓度值升高,湖体水质富营养化严重。经检测,大纵湖部分养殖区水质低于Ⅲ类标准。
3月8日,兴化市院依据《中华人民共和国湿地保护法》《江苏省湿地保护条例》等规定,向属地政府制发诉前检察建议,督促依法履行湿地保护职责。检察建议制发后,兴化市院主动与属地政府、农业农村、水利等职能部门进行磋商,帮助解决清退面临的重点、难点问题,针对湿地保护与渔民利益诉求双重问题,建议属地政府积极争取资金支持,通过“补偿+引导”相结合的方式推动完成清退。属地政府高度重视检察建议,与相关职能部门通力协作,通过足额发放补偿金、提供养殖塘口信息、引导务工路径等措施,成功动员47户渔民清退离场,并分小组开展拆违、除桩、拆网、捞船、清淤、退圩等修复工程,处置住家船100余只,清理地笼400余条。2023年5月,属地政府书面回复检察机关,养殖围网设施已全部拆除,养殖占用的3020亩湿地水面全部恢复。
兴化市院与盐城市盐都区人民检察院等16家单位会签《大纵湖湿地联动保护机制运行办法(试行)》,两地检察机关协同联动,会同自然资源、农业农村等职能部门开展联合巡湖行动,召开联席会议,邀请“益心为公”志愿者跟踪办案,督促职能部门及时整治非法捕捞、废水偷排偷放、外来水生植物入侵等问题。经过持续治理,大纵湖生态系统和动植物栖息环境得到明显改善,湖区水质基本达III类标准,部分区域水质已达II类。
【典型意义】
检察机关积极跟踪中央生态环境保护督察反馈问题整改落实情况,对整改不力的,制发诉前检察建议,督促行政机关依法全面履职,及时修复受损的湿地生态环境。整改推进中,加强与行政机关的沟通协作,兼顾群众合理利益诉求,化解矛盾赢得支持,推动整改到位。
内蒙古自治区人民检察院督促整治黄河岸线王大汉浮桥利用项目破坏生态环境行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序湿地资源保护“河湖长+检察长”协作一体化办案
【要旨】
检察机关与河长制办公室建立“河湖长+检察长”协作联动机制,对于河长办移送的侵害湿地生态安全的重大公益损害案件线索,通过联合开展调查,及时研判违法行为及公益损害事实,联合督促整改,开展专业化整改评估验收。省级检察院带头立案办理重大公益诉讼案件,统筹三级院办案力量,逐级分工开展调查取证,逐级督促相应行政机关依法履行职责。
【基本案情】
内蒙古南海子湿地自然保护区属于典型的黄河湿地生态系统,具有丰富的野生动植物资源,而且也是200余种候鸟南北迁徙的重要停歇地,承担着包头市及周边地区的环境保护、气候调节、生物多样性保护等重要生态功能。2006年9月,王大汉浮桥经内蒙古自治区水利厅、内蒙古自治区包头市交通运输局等部门批准建成。2007年10月,在南海子湿地自然保护区范围和功能区调整后,王大汉浮桥及通往浮桥的引路均被划入自然保护区核心区。王大汉浮桥十四年来持续处于运营状态,通行车辆大约在500至800辆次/日,往来车辆产生的煤灰粉尘严重污染湿地生态环境,噪声污染严重侵扰了湿地野生动物的栖息繁衍。
【调查和督促履职】
2021年9月,内蒙古自治区河长制办公室(以下简称自治区河长办)向内蒙古自治区人民检察院(以下简称自治区院)移送了王大汉浮桥利用项目破坏南海子湿地生态环境案件线索。自治区院于2021年10月20日立案,10月22日联合自治区河长办对该线索进行现场调查,并启动一体化办案机制,统筹包头市检察院、包头市东河区检察院的办案力量成立办案组,依职权分级分解调查任务,通过实地调查、走访地方政府及有关职能部门调取涉案材料等,查实王大汉浮桥运营情况及侵害南海子湿地自然保护区核心区情况。自2014年以来,尽管包头市人民政府多次制定整改方案,但是一直未取得实质性进展,王大汉浮桥仍在运营,是全区黄河岸线利用项目专项整改任务中唯一未完成整改的。
办案组研判认为,包头市人民政府、包头市东河区政府及林草、生态环境、交通运输等行政机关负有监管职责。随后,自治区院联合自治区河长办与包头市人民政府、有关行政机关召开磋商会,与会地方政府及职能部门认可王大汉浮桥的运营对湿地生态环境造成损害,但浮桥建设在先,湿地规划调整在后,拆除的难度很大。
该案涉及不同层级多个行政机关,违法和公益损害的情形严重,社会影响大。2021年11月10日,自治区院向包头市人民政府发出诉前检察建议,督促其统筹相关职能部门,及时关闭王大汉浮桥路并依法拆除,及时修复浮桥及浮桥路侵占的湿地生态环境,及时治理湿地区域的煤灰粉尘污染并恢复湿地的生态功能。
包头市人民政府收到检察建议后,高度重视,部署由东河区政府,市交通运输、市林草等职能部门组建专门工作组,研究制定浮桥拆迁安置及专项整改方案。11月25日,包头市人民政府回函称,已编制完成拆迁补偿工作方案及湿地恢复工作方案,并于2021年底前拆除王大汉浮桥,于2022年5月底之前基本恢复湿地生态功能。
2022年6月6日,自治区院向包头市人民政府发出《关于提供黄河岸线王大汉浮桥利用项目整改进展情况的函》,对整改进展情况跟进监督。6月15日,包头市人民政府回函称已按时完成整改任务,依法注销了王大汉浮桥渡口审批许可、收费许可资质、水路运输经营许可资质,依法拆除了王大汉浮桥;委托专业机构制定湿地恢复项目实施方案,以自然恢复的方式逐步恢复湿地生态环境。
2022年8月,自治区院、自治区河长办、包头市检察院、包头市东河区检察院跟进监督发现,王大汉浮桥及附属设施已拆除;浮桥路段完全封闭,恢复了湿地野生动物栖息地安宁和湿地生态环境。
【典型意义】
检察机关依托“河(湖)长+检察长”协作机制,与河长办联合研判案件线索、联合开展调查取证、联合召开磋商调查会,发挥保护湿地合力。自治区院带头立案办理辖区内重大公益损害案件,依法统一调用辖区检察人员组成办案组,明确办案思路和办案任务,协调处理涉及不同层级、不同部门之间的利益关系,推动问题解决。
河北省安新县人民检察院督促整治白洋淀周边污泥处置行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序白洋淀湿地保护大数据赋能诉源治理
【要旨】
针对农村生活污水处理政府委托项目运营公司运行不规范,损害白洋淀湿地环境的行为,检察机关通过大数据分析、碰撞固定证据,向行政机关发出检察建议。注重案件诉源治理,以个案办理促进行业领域整治,督促行政机关开展行业治理工作,推动辖区内污水处理企业依法规范经营,促进白洋淀湿地修复治理。
【基本案情】
白洋淀素有“华北之肾”的美誉,白洋淀湿地自然保护区是国家重点生态湿地。雄安新区成立后,淀中村、淀边村实施了污水、垃圾、厕所一体化综合治理,但部分污水处理企业运营不规范,污水处理所产生的污泥处置不到位,相关部门监管缺失,对白洋淀湿地环境造成损害。
【调查和督促履职】
2022年6月,安新县人民检察院(以下简称安新县院)在办理中央环保督察交办线索时,发现安新县端村镇某环境科技有限公司(以下简称某环境公司)垃圾中转站污泥集中存放点可能存在污染环境问题。7月29日,安新县院对该线索立案调查。经调查核实,该存放点的污泥来自某环境公司所属的46个白洋淀淀中村及淀边村污水处理站,污泥集中存放点未做防渗处理,10余吨塑料袋装污泥存放所使用防雨防晒措施简陋,污泥转运不及时,部分污泥散落对湿地土壤、水体造成持续性渗入污染,破坏白洋淀湿地生态平衡。
为精准固定涉案证据,安新县院调取了2021年至2022年范围内垃圾中转站的污泥转运记录、污水处理设备报修记录以及某环境公司46个污水处理站的用电数据、污泥转运记录、设备报修记录等数据。依托河北省人民检察院雄安新区分院检察大数据综合指挥中心,以自然月为单位,将垃圾中转站转运记录与污水处理站污水处理记录、用电数据关联碰撞,结合环评报告,提取出设备运行、用电量异常时间段,将上述时间段同报修记录、污泥转运记录进行比对,进一步查明5个垃圾中转站、污水处理站存在污泥处置程序不规范、污泥转运不及时、集中存放点设施不规范问题。
根据《城镇排水与污水处理条例》规定,安新县住房和城乡建设局(以下简称安新县住建局)对上述行为具有行政监督管理职责。2022年8月22日,安新县院向安新县住建局发出检察建议,建议其督促某环境公司立即对现存污泥妥善清运,对污泥集中存放点进行规范化建设;对县域内其他环境科技公司的污泥存放点、污水处理站运营情况进行全面检查。
2022年10月18日安新县住建局回复称,收到检察建议后已立即督促某环境公司整改:将原有的10余吨污泥交由具备污泥处置资质的某肥业公司集中处置;对原有储存地点进行无害化处理,另行选址新建了具备防渗防晒防雨功能的专门污泥存放点。此外,安新县住建局对照检察建议,在县域范围内开展了“污垃厕一体化”项目系统性综合治理执法活动,共督促3个委托运行公司规范处置污泥170余吨。建立完善了白洋淀农村污水垃圾等环境管理办法,细化了监管运营责任。
整改过程中,安新县院了解到某环境公司系成立初期,在人员和资金上存在一定困难,主动对接行政机关,促成设立“检察+行政+企业”三方参与的整改督促小组,在规范化整改的同时兼顾企业生产经营需求,提升了企业配合整改工作的积极性。安新县院在行政机关整改后开展了跟进监督工作,确认相关管理、监督机制运行良好,整改效果明显。
【典型意义】
检察机关在案件办理过程中运用大数据赋能法律监督,通过数据信息对比碰撞,精准掌握湿地损害行为种类和数量,准确固定证据。在案件办理过程中,注重协调环境保护与企业经营之间的平衡,督促行政机关开展行业整治执法活动,为雄安新区建设贡献检察智慧。
浙江省丽水市人民检察院督促保护九龙国家湿地公园行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序湿地保护生物多样性预防性公益诉讼生态平衡
【要旨】
针对因面临工程改造可能导致对湿地生物生存和生态平衡造成不利影响的问题,检察机关通过预防性公益诉讼,督促行政机关依法履职,预防危害结果发生,实现对湿地生态环境和生物多样性的有效司法保护。
【基本案情】
浙江丽水九龙国家湿地公园(以下简称九龙湿地)位于丽水市莲都区,湿地规划总面积约1815.99公顷,其中湿地面积956.31公顷,是瓯江流域生态系统多样性高、原生状态保持最完整的天然湿地之一。2022年8月,丽水市人大常委会向丽水市人民检察院(以下简称丽水市院)转交市五届人大一次会议《关于推进瓯江大溪沿岸生态修复和生物多样性保护的建议》,提出要加强对相关湿地范围内生物多样性的保护。后丽水市院在“益心为公”检察云平台上又收到志愿者反映的线索,称即将开工建设的某治理提升改造工程,因建设需要,部分进入湿地红线保护范围,可能破坏湿地鸟类栖息地。
【调查和督促履职】
丽水市院在收到相关案件线索后,通过咨询专家、走访行政机关、实地调研等方式开展调查查明:为提升防洪、生态和旅游综合效益,丽水市拟实施某治理提升改造工程项目,该工程涉及九龙湿地范围长23.3公里,其中2.5公里左右范围内有一级保护濒危动物中华秋沙鸭,二级保护动物绿头鸭、鸳鸯等几百余只水鸟的栖息地,该段设计有滩地生态修复、堤顶提升、滨水步道贯通改造及三级驿站建设等多个工程项目,工程计划于2022年9月30日开工建设。短期来看,原方案施工期与部分候鸟越冬期重合,工程带来噪音、污水及频繁的人类活动,可能暂时驱离越冬候鸟。长远来看,滩地生态修复工程拟引种北美菖蒲等外来物种,破坏滩地原生态并带来生物危险,堤顶提升、滨水步道和三级驿站工程迫近河岸,建成后随着游人增多,不可避免会惊扰中华秋沙鸭等候鸟栖息,甚至迫使其放弃该栖息地。另在该水域有44户渔民作业,对候鸟栖息和湿地水生动植物带来一定人为干扰。工作中还发现九龙湿地总体规划过期后,未再编制新规划,且存在多头管理,使得对湿地的整体管理不到位。
因所涉部门较多且情况急迫,2022年8月25日,丽水市院以事立案,并于同年9月19日、10月14日,分别召开两次磋商会,会同市人大、市政府、林业、农业农村、水利、工程设计、施工单位等部门,与莲都区政府就防洪需要、旅游发展和生态保护间如何取得最佳平衡点进行磋商。浙江省自然博物院相关专家就相关鸟类对生态环境的要求进行说明,对工程建设、引种不当物种将影响珍稀候鸟栖息地和湿地原生态进行了论证,并就工程建设应如何科学合理避让相关湿地地段提出专业意见。
最终,磋商会达成以下意见并形成纪要:省水利水电规划设计院优化治理提升改造工程设计方案;市水利局作为项目监管部门,督促建设单位在施工期间有效保护湿地野生动植物;市农业农村局会同莲都区政府,明确湿地河流流段的禁渔措施;各部门联合共同加强湿地外来物种防控。会后,莲都区政府就渔民分批上岸问题拟订方案,并成立专门的区域禁渔工作领导小组。工程建设单位以专家意见为基础就建设项目裁减、避让、滩地修复等重新规划,并向专家、各部门提交了变更方案,获得一致同意。市水利局聘请参会人大代表和志愿者作为监督员,对工程建设进行全程监督。
为破解湿地多头管理的难题,检察机关推动相关行政机关和湿地沿岸乡镇统一思想,达成对湿地共同保护的共识。同时,推动莲都区政府启动了湿地公园总体规划修编工作,湿地保护力度进一步得到加强。
【典型意义】
检察机关对可能导致湿地受损的情况,及时开展以事前防范为核心的预防性公益诉讼,集合专家力量从专业角度预判人类工程可能对湿地带来的破坏和影响,通过磋商集中力量,在短期内推动工程设计调整,真正做到未雨绸缪,从“治已病”到“治未病”,切实有效保护湿地生态。
江西省南昌市新建区人民检察院督促整治鄱阳湖地笼破坏湿地环境行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序湿地保护地笼公益保护+刑事打击
【要旨】
针对时效性较强的湿地保护类案件,检察机关通过召集多个行政机关进行磋商,厘清监管职责,督促行政机关联合制定整改方案,推动问题解决,防止公益损害扩大,并推动建立跨区域、跨部门联动长效保护机制,促进长效治理。
【基本案情】
地笼的主要材质是铁丝网和尼龙绳,极难降解,既危及水生生物的生命,还会导致水质恶化,对水环境造成污染。2022年11月,因长期干旱鄱阳湖水位暴跌,沉积在湖底的地笼裸露出水面,经自媒体宣传发酵,“鄱阳湖地笼阵”成为社会关注热点。江西省人民检察院高度重视,组织环鄱阳湖地区检察机关摸排相关案件线索,并派专人到现场查看情况,进行督办。
【调查和督促履职】
南昌市新建区人民检察院(以下简称新建区院)根据省院要求,对辖区沿江、沿湖水域是否存在地笼,采取无人机巡查、人工深入湖区等方式开展调查。经调查发现,辖区鄱阳湖水域存在大量地笼,沿堤岸走向呈线型分布,最长单条地笼超过150米,部分地笼内有虾、蟹、蚌类等被困生物活体。同时湖区周边存在放牧、架设捕鱼网、捕鸟网等人为破坏湿地环境情况。经向有关专家咨询,专家出具的咨询意见认为:此次发现的地笼大部分沉积时间较久,属于残留的废弃地笼。鄱阳湖属于长江流域禁渔禁捕重点水域,不得从事生产性渔业捕捞活动,且地笼已被国家列为明令禁止使用的渔具,其使用侵害社会公共利益。
2022年11月11日,新建区院分别对区农业农村局、区生态环境局、昌邑乡人民政府立案,11月25日对铁河乡人民政府立案。因“鄱阳湖地笼”对湿地环境和渔业资源造成严重破坏,且水位上涨后,清理和恢复的难度将大幅上升,推动整改刻不容缓,新建区院决定以磋商的方式力求用最快的速度解决问题。11月15日,新建区院第一次召集区农业农村局、区水利局、区生态环境局及昌邑乡人民政府磋商,就如何进行整治沉积地笼达成一致意见,并形成会议纪要,确定了行动方案。相关行政机关随即开展了为期两个月的鄱阳湖“四清四无”联合专项行动,出动执法人员260余人次、工作人员上千人次,清理湖区废弃网具4000多部,清理多年来沉积地笼逾万米,查获销毁违法捕捞船24艘,新建区院进行了全程跟进监督。为恢复湖区生态环境,南昌市检察机关联合南昌市法院、生态环境局等有关单位,利用生态环境损害赔偿金联合开展增殖放流活动,共向受损湖区投放鱼苗25万尾。
2023年1月6日,新建区院再次召集相关单位进行磋商,督促相关行政机关加大对投放地笼等违法捕捞行为的查处力度,同时,邀请多家媒体对检察机关整治地笼的系列行动进行报道,加大宣传力度,不断提高群众知法守法水平。联合区公安分局、区市场监督管理局开展专项行动,从销售渠道上彻底根绝买卖野生鱼类及地笼等非法捕捞用具。结合鄱阳湖地区可能普遍存在投放“地笼”等破坏湿地的行为,新建区院召集湖区的九江市修水县人民检察院、上饶市余干县人民检察院进行座谈交流,签署三地公益诉讼合作备忘录,建立协作机制,形成保护合力。
案件办理过程中,新建区院通过南昌市检察院分别向市公安局、市纪委监察委移送犯罪线索。截至2023年3月,共刑事立案6件,新建区院已对其中3件非法捕捞案件启动刑事附带民事公益诉讼程序。通过司法打击,对严重破坏湿地生态资源环境的行为形成严厉震慑。
【典型意义】
检察机关紧盯群众关切的热点问题,针对时效性较强的案件,充分发挥诉前磋商的效率价值,督促行政机关及时联动履职,推动问题高质高效整改。同时注重点面结合、标本兼治,推动建立跨区域、跨部门联动长效保护机制,促进问题源头治理、流域治理。对办案过程中涉嫌犯罪的线索及相关情况,及时移送或向有关部门反映,形成整治合力。
湖南省检察机关督促整治花垣县古苗河国家湿地公园及周边生态环境行政公益诉讼系列案
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序湿地保护一体化办案磋商与检察建议综合治理
【要旨】
湿地生态环境保护,涉及林业、生态、自然、水利、文旅和属地政府等多个行政机关的职能职责。检察机关通过一体化办理行政公益诉讼案件,综合运用磋商、检察建议等方式,督促各行政机关依法全面履行职责,推动县级人民政府统筹协调形成治理合力,促进湿地生态环境保护的系统施策和综合治理,建立国家湿地公园保护协作机制,提升综合保护水平。
【基本案情】
湖南省花垣县古苗河国家湿地公园于2020年入选国家湿地公园名单,湿地面积600.7公顷,湿地率为61.61%,动植物资源多样,有数十种国家Ⅱ级重点保护动植物、省重点保护动物。近年来,古苗河国家湿地公园生态环境和整体景观受到了不同程度的破坏,核心保护区内存在遗留攀岩钉破坏山体、人行栈道旁有明火焚烧垃圾等问题;入口河道旁尾矿库闭库工程滞后、污水处理厂污水排入周边河流;河道不远处企业废弃厂房非法占用林地未及时拆除,林地上堆放大量的工业固体废物,尤其是原花垣县铁合金总厂厂区露天无序堆放了数十吨锰矿石及电子垃圾、回收废品等固体废物。
【调查和督促履职】
该系列案线索系湖南省人民检察院(以下简称湖南省院)于2022年6月期间在开展“锰三角”专项工作中发现。在湖南省院的统筹安排和具体指导下,花垣县人民检察院(以下简称花垣县院)制定专案工作方案,由省、州、县三级院办案人员组成专案组,分为6个小组分别对案涉尾矿库、废弃厂房、垃圾堆放、废品收购站、污水入河口、核心保护区等多处现场勘验。专案组通过实地走访、无人机航拍、委托检测、询问证人等多种取证方式,初步查明存在向水体及土壤超标排放、固体废物违法堆放、违法占用林地建房、废弃厂房危害安全、核心保护区山体遭人为破坏等问题。
2022年6月20日,湖南省院针对古苗河国家湿地公园及周边生态环境整治问题以事立案;次日,花垣县院对湘西州生态环境局及花垣县自然资源、林业、公安、应急管理、住建、城市管理和综合执法、花垣镇人民政府等8家行政机关以行政公益诉讼立案。考虑到案涉问题复杂多样、监管主体较多且存在职能交叉、公益保护轻重缓急程度和监督质效等综合因素,决定采取集中磋商方式督促县政府协调各行政机关统筹推进治理工作。磋商会上,花垣县人民政府县长、分管副县长、各行政机关负责人等领导参会,检察机关通过案情通报、现场播放调查视频资料等方式,列明古苗河国家湿地公园及周边生态环境遭到破坏的违法事实和系列问题,并送达立案决定书。湘西州生态环境局和花垣县人民政府主要负责人及各行政机关负责人对违法事实和相关问题均予以确认,由县政府统筹成立工作专班,及时启动古苗河湿地公园及周边生态环境整治工作。
会后,花垣县人民政府制定综合整治方案,成立以县长为负责人、各行政机关为具体执行人的工作专班,对古苗河国家湿地公园及周边生态环境开展全面综合整治工作。截至2022年8月,古苗河湿地公园周边存在的随意堆放的尾矿库闭库工程、污水污染、固体废弃物、生活垃圾和建筑垃圾污染、非法储存成品油等问题完成整改,湘西州生态环境局及花垣县林业局等6家行政机关已经全面履职。
2022年9月,花垣县院跟进调查发现,古苗河湿地公园入口道路旁多处废弃厂房违法占地等问题仍未依法全面整改,遂于2022年9月26日、9月28日,分别向花垣县自然资源局、花垣镇人民政府制发检察建议,建议花垣县自然资源局依法处理古苗河国家湿地公园周边违法占地行为并及时修复被破坏的生态环境;建议花垣镇人民政府履行辖区政府职责,协助花垣县自然资源局开展执法工作和加强环境监管,并形成常态化保护。
2022年10月12日,为推动形成保护合力,提升综合保护水平,检察机关积极与花垣县人民政府沟通,促成其制定《花垣县古苗河国家湿地公园及周边环境综合保护联动机制》。
2022年11月25日、2022年11月28日,花垣县自然资源局、花垣镇人民政府回复,已完成对案涉违法占地行为部分违建拆除和土地恢复工作。2022年12月期间,花垣县院对整改情况进行核实,考虑到案涉违法占地问题涉及到花垣县矿业历史遗留问题和周边村民集体土地问题,推动两单位制定长期整改保护方案,持续长效推动整改和保护工作。
【典型意义】
检察机关整合办案力量,通过一体化办案,采取现场勘验、委托检测、询问等多种调查方式,全面查明湿地公园生态环境保护问题,采取集体磋商座谈、检察建议的方式,督促行政机关依法全面履行职责,综合施策,并积极争取党委政府支持,由县政府统筹推进,建立长效保护协作机制,提升综合保护水平。
云南省普洱市人民检察院督促保护野鸭湖湿地生态环境行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序湿地保护调整规划预防性公益诉讼跟进监督
【要旨】
检察机关充分发挥公益诉讼检察职能,通过个案的办理,推动相关行政机关形成协同共治的保护合力,解决湿地保护与项目开发利用的冲突,有效保护湿地的安全和项目合理开发利用。
【基本案情】
野鸭湖位于思茅区主城区南部,为自然湖泊,面积38.28公顷,为湖泊、沼泽等组成的自然湿地,是2011年普洱市水务局申报并获批准的普洱五湖国家湿地公园的重要组成部分。2021年,普洱市正在规划建设的普洱茶小镇、普洱茶博物馆以及部分商业性用地等项目与2011年划定的野鸭湖湿地红线存在重叠,致使野鸭湖湿地面积缩小。
【调查和督促履职】
2021年8月,云南省普洱市人民检察院(以下简称普洱市院)在开展饮用水水源地保护公益诉讼专项工作中发现上述案件线索,经初查认为,湿地面积缩小可能影响湿地中动植物栖息和繁殖,对生态环境及生物多样性造成损害,于同年10月15日立案。普洱市院通过调取普洱五湖国家湿地公园管理局关于普洱茶特色小镇项目规划用地意见,普洱市政府野鸭湖2018年、2019年优化调整方案,对比建设用地与湿地重叠的情况;召开相关部门参加的座谈会,询问相关知情人员,了解建设用地与湿地重叠的原因;查阅法律法规、三定方案,厘清行政机关的职能职责。根据《云南普洱五湖国家湿地公园总体规划(2011-2016)》,把野鸭湖片区规划为普洱五湖国家湿地公园的恢复重建区,旨在通过相应的恢复技术与工程,逐步恢复该区域湿地生态系统结构与功能。但在普洱茶小镇项目规划中,各行政单位没有进行充分的沟通,普洱市自然资源和规划局在对普洱茶小镇建设用地规划时,将野鸭湖湿地3.3508公顷规划为建设用地,造成项目规划用地与湿地范围重叠。检察机关认为,造成上述情形的主要原因是普洱市自然资源和规划局怠于履行职责。为保护湿地安全,同时避免企业项目建设触碰湿地保护红线造成损失,2021年11月11日,普洱市院向普洱市自然资源和规划局发出诉前检察建议,建议对野鸭湖周边存在的规划项目与野鸭湖湿地范围重叠的问题及时进行整改,并加强与水务、林业、生态环境等部门沟通,强化项目选址、规划的科学论证。
普洱市自然资源和规划局收到检察建议后,及时召集水务、林业等部门共同论证研判,确定普洱茶小镇建设用地与野鸭湖湿地规划范围有重叠,在项目规划中进行了相应调整。2023年3月普洱市院实地“回头看”,负有湿地监管职责的普洱市思茅区林业和草原局协同普洱市生态环境局思茅分局于2022年6月在重叠的3.3508公顷湿地内播撒草籽,移栽水生植物,并进行浅位灌水,湿地生态已恢复。
【典型意义】
检察机关充分发挥在生态环境保护中预防性公益诉讼的作用,通过诉前程序,在公益损害发生前督促行政机关以调整规划的方式,助推湿地保护诉源治理,形成湿地保护合力的同时,也避免了企业在项目开发中利益可能受损的问题。
福建省惠安县人民检察院督促保护泉州湾河口湿地生态环境公益诉讼案
【关键词】
刑事附带民事公益诉讼行政公益诉讼诉前程序湿地保护一体化办案
【要旨】
针对在湿地自然保护区内大面积倾倒生活垃圾和建筑垃圾的违法行为,检察机关综合运用“生态刑事检察+公益诉讼”办案模式,全链条追究违法行为人的刑事、民事法律责任。民事公益诉讼判决生效后,被告无力处置污染物,检察机关可以督促行政机关依法履行代处置义务,实现湿地生态修复治理。
【基本案情】
泉州湾河口湿地自然保护区因其特殊的地理气候和丰富的生物多样性资源,被列入“亚洲重要湿地”名录。2019年至2021年3月间,郑某元等人擅自在湿地自然保护区范围内,为他人倾倒生活垃圾和建筑垃圾提供场所并从中牟利,不仅造成倾倒区域土壤和水体污染,而且也直接威胁到泉州湾河口湿地自然保护区内洛阳江原生红树林、桃花山海滨水禽两大生态核心区的生物多样性保护,破坏保护区自然生态景观。公安部将该案列为“昆仑2021”专项行动挂牌督办案件。
【调查和诉讼】
福建省惠安县人民检察院(以下简称惠安县院)在办理郑某元等人污染环境刑事案件时发现本案线索,于2021年5月10日立案并发出诉前公告。通过走访当地村委会,向交管部门调取路面监控视频,深入多家房地产公司获取垃圾处置合同,厘清各违法行为人的民事责任,锁定福建省某建设工程有限公司、黄某萍等7人系处置案涉建筑垃圾违法行为主体,应承担民事侵权责任。泉州台商投资区生态环境与国土资源局委托福建拓普司法鉴定所开展生态损害鉴定,案涉倾倒垃圾区域地块面积达56003.5㎡,垃圾总填方达152234.2m3,致使当地土壤和地表水环境遭到破坏,生态环境恢复费用及清理措施费用共计1000万余元。
2021年11月29日,惠安县院提起刑事公诉的同时,一并提起刑事附带民事公益诉讼。2022年7月28日,惠安县人民法院作出判决,支持惠安县院的全部诉讼请求,判令郑某元等人、福建省某建设工程有限公司在各自责任承担生态环境恢复费用及清理措施费用共计999万余元(部分被告在法院审理期间主动缴纳生态恢复费用7万余元)、鉴定费27万元并公开赔礼道歉。被告人不服一审判决,向泉州市中级人民法院提起上诉。2022年10月26日,泉州市中级人民法院裁定驳回上诉,维持原判。
2023年3月,泉州市人民检察院(以下简称泉州市院)开展湿地保护“回头看”专项行动中发现,惠安县人民法院执行到位的生态环境恢复费用仅15万余元,部分被告无力承担湿地生态修复费用,案涉垃圾未依法处置,湿地生态环境持续处于受侵害状态。泉州市院、惠安县院成立联合办案组,于3月30日以行政公益诉讼立案。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十二条的规定,需要立即清理道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物,当事人不能清除的,行政机关可以决定立即实施代履行。为此,惠安县院分别于3月30日、4月4日向泉州市台商投资区农林水与生态环境部门、综合执法与应急管理部门发出诉前检察建议,督促其依法对案涉地块垃圾履行清理整治职责。
泉州市、县两级院组织属地政府、相关行政部门召开诉前圆桌会议,推动属地政府召开专题会议部署案涉垃圾清理整治专项行动。2023年5月,属地政府将案涉地块的生态修复工作纳入预算方案编制,选定施工业主单位,并由属地政府先行垫付生态修复费用。目前,案涉地块垃圾已基本清理完毕,泉州湾河口湿地自然保护区湿地生态环境得到有效修复。
【典型意义】
检察机关注重加强刑事检察与公益诉讼检察职能的衔接和协同,在办理湿地生态环境污染刑事案件的同时,一体推进公益诉讼案件办理,追究侵权行为人的生态环境损害赔偿责任。在侵权行为人无力执行法院民事公益诉讼判决的情况下,检察机关坚持保护优先、恢复为要的生态修复理念,发挥行政公益诉讼职能,督促行政机关依法履行污染物清理整治职责,及时修复受损的湿地生态环境,有效筑牢湿地生态司法保护屏障。
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