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最高人民检察院、国家文物局长城保护检察公益诉讼典型案例
2023年4月21日
目 录
1．甘肃省人民检察院督促保护长城行政公益诉讼案
2．河北省保定市人民检察院诉某石料加工有限公司侵害长城历史风貌及生态环境民事公益诉讼案
3．陕西省神木市人民检察院督促保护明长城遗址行政公益诉讼案
4．宁夏回族自治区灵武市人民检察院督促保护清水营城址行政公益诉讼案
5．青海省西宁市大通县人民检察院督促保护明长城（大通段）行政公益诉讼案
甘肃省人民检察院督促保护长城行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序 长城保护 一体化办案 检察长办案 长效机制
【要 旨】
地方各级人民政府依法负责本行政区域内的文物保护工作。针对长城本体点多面广、涉及保护管理主体众多等特点，省级人民检察院发挥办案主体、示范引领作用，统一、系统指挥三级检察机关针对多处长城保护问题一体化办案，加强与各级人民政府及其职能部门的协同协作，促进依法全面履职，推动文物安全长效机制建设。
【基本案情】
甘肃境内的历代长城总长度3654千米，居全国第二，其中明长城1738千米，为全国之首。2019年12月，有关媒体反映，甘肃省武威市凉州区部分长城遗存成为当地居民的宅院墙、圈舍墙和人行道，有的长城墙体被村落和农田包围，长城周边环境未得到有效保护。
【调查和督促履职】
甘肃省人民检察院（以下简称甘肃省院）经初步调查发现，辖区内涉及长城保护的问题点多面广、违法情形复杂多样，为统筹推动长城保护系列问题高效解决，甘肃省院于2020年6月23日将该案作为省院自办案件立案办理，成立由一把手检察长担任主办检察官，公益诉讼检察部、检察技术处、警务处等多部门人员组成的专案组，对省内跨11个市、州共计14地28处长城遗存进行了现场调查。专案组细化调查方案，采取统一指挥、统一部署、统一标准，分级、分类开展全面调查，省院对重点地区、重点问题进行现场调查，指导涉长城保护的各市、县两级检察院配合专案组开展调查，走访市县乡三级人民政府及负有文物保护监管职责的行政单位300余家，查明各单位文物保护主体责任和监管责任履职情况。调查中充分运用无人机、高清拍摄设备、卫星遥感图像及大数据分析等设备和技术开展调查取证，提升调查质效。
经调查查明，近年来，地方各级人民政府及相关行政职能部门在加强长城保护工作方面取得一定成效，但仍然存在长城保护措施落实不到位、监督管理力度不够等问题。不少紧邻长城区域的农业、畜牧业生产活动危害长城安全。
针对调查发现的问题，专案组审查认为，督促所在地市级人民政府依法履职更有利于区域内多处长城保护相关问题的统一协调解决。各级政府对文物保护负有主体责任，长城保护中的“硬骨头”问题需要地市级政府不断完善制度机制，采取有力措施推动长城保护。据此，专案组采取分级监督的模式，将重点难点问题列入省检察院对地市级人民政府监督范围；对于具体问题，能及时整改到位的，列入基层检察院监督范围。据此，甘肃省院与武威市人民政府、定西市人民政府进行磋商沟通，充分听取意见后，于2020年8月12日、9月22日分别向两个市级人民政府宣告送达行政公益诉讼诉前检察建议，建议从长城保护范围内耕地有序退出、消除安全隐患、制定整改方案、加强保障措施建设等方面强化履职，采取有效措施推进相关问题整改。甘肃省院在自办案件基础上，结合摸排掌握的个案线索，同步指导地方检察机关向县级政府、乡镇政府及相关行政机关共发出检察建议55份，发挥检察上下一体化机制，就长城保护开展系统、全面的公益诉讼监督。
相关单位收到检察建议后，积极制定并落实整改措施。武威市人民政府专门设立了武威市长城文化保护研究院，在每个县（区）设立长城文化保护站，专门从事长城保护工作；武威市文旅局下发了《武威市长城巡查检查办法》和《武威市长城保护存在问题整改方案》，细化任务推动整改落实。定西市人民政府制定印发了《关于〈甘肃省人民检察院检察建议书〉反馈定西长城保护存在问题的整改方案》，并将问题整改作为重点工作列入第四季度市政府履职管理督促考核，案件涉及的4个县（区）政府分别制定了整改方案，对检察建议书列明的具体问题逐一制定整改措施。同时，全省从推进文物保护联动机制、加大重点点段保护管理力度、开展联合执法检查、加大文物保护普法宣传、建立志愿者服务队伍等方面持续加强长城保护工作。甘肃省院经跟进调查，确认检察建议指出的问题已全部得到解决。
在甘肃省各级党委、政府、文物部门和检察机关的共同努力下，《甘肃省长城保护总体规划》已经完成，《甘肃长城资源调查报告》即将发布，长城保护、长城国家文化公园、长城专题博物馆等一批规划项目得以有序推进，长城保护管理工作得到进一步加强。
【典型意义】
甘肃省长城资源丰富，分布点多线长面广，受自然环境、经济社会发展等因素影响，保护工作具有长期性、艰巨性。省级检察院经综合研判将涉案难点问题作为自办案件立案办理，遵循“保护与发展并重，找寻最佳结合点”的原则，引领长城沿线检察机关在全省范围内办理长城保护系列监督案件，办理过程充分发挥一体化优势，运用科技调查手段，统一指挥、全面调查、精准监督。检察机关和文物部门系统联动，共商治理难点，统一执法司法标准，上下衔接、各有侧重，同向发力、一体推进。案件办理中，重点督促地市级人民政府履行文物保护主体责任，监督效果具有溯源性、长效性，为省级检察院直接立案办理文物保护公益诉讼案件提供了实践样本。
河北省保定市人民检察院诉某石料加工有限公司侵害长城历史风貌及生态环境民事公益诉讼案
【关键词】
民事公益诉讼 明长城保护 违法建筑 文物专家论证 惩罚性赔偿
【要 旨】
违法建设破坏长城历史风貌和生态环境，构成对国家利益和社会公共利益的侵害。检察机关依法提起民事公益诉讼，诉请判决拆除违建、保护长城风貌，对环境损害部分提出惩罚性赔偿，既惩戒了破坏文物和环境的违法主体，也保障了受损公益的有效修复。
【基本案情】
“明长城-紫荆关段”系全国重点文物保护单位。2014年至2017年间，易县某石料加工有限公司在未经文物保护和林业主管部门批准的情况下，非法占用长城保护范围、建设控制地带和林地建设石料加工厂，对长城遗迹的历史风貌、环境风貌以及林业生态环境造成严重损害。
【调查和诉讼】
2021年3月22日，河北省人民检察院联合河北省文物局到易县开展长城实地踏查工作时发现案件线索，并将该线索交保定市人民检察院（以下简称保定市院）办理。保定市院成立两级院办案组，启动民事公益诉讼案件办理程序，于2021年4月2日立案审查，同年4月29日发出诉前公告。在调阅涉案企业信息和行政执法卷宗材料、对涉案人员进行询问等基础上，办案组通过无人机航拍、卫星遥感测绘、调取涉案区域历年卫星图片，证实石料加工厂及石料加工设施均在长城保护范围和建设控制地带之内；邀请长城保护专家进行咨询论证，对石料厂以及石料加工过程可能对长城本体及其附属建筑带来的安全隐患、现实危害进行多次电脑模拟推演和评测。经委托江西求实司法鉴定中心鉴定，涉案公司非法占用紫荆关长城保护范围和建设控制地带，严重破坏长城周边环境风貌、历史风貌，同时对生态环境造成了损害，林地生态环境功能损失为528397.81元，生态环境修复费用为717876.13元。
2021年6月23日，保定市院依法向保定市中级人民法院提起民事公益诉讼，诉请判令：1．判令被告停止侵害，限期拆除其石料加工厂；2．将其破坏的生态环境限期修复至损害发生之前的状态和功能，若不能完成修复工作，则应赔偿生态环境修复费用717876.13元；3．赔偿林地生态环境功能损失费用528397.81元，并支付破坏生态惩罚性赔偿金528397.81元；4．承担鉴定费用40000元；5．在国家级媒体上公开赔礼道歉。
2021年9月29日，保定市中级人民法院对该案公开开庭审理，庭审确定的争议焦点为：1．被告某石料加工有限公司是否实施了损害社会公共利益的侵权行为，是否造成损害后果；2．被告某石料加工有限公司应否承担公益诉讼起诉人诉请承担的各项侵权责任。法院经审理认为：公益诉讼起诉人提交的证据足以证实被告某石料加工有限公司非法占用“明长城-紫荆关段”保护范围和建设控制地带，修建石料加工厂和道路，开采原料、破碎、筛分，造成遗迹周围大片林地裸露空化，对长城遗迹及周边生态环境造成了损害。被告行为对长城历史风貌、环境风貌的破坏，不仅对文物遗迹本身及周边环境造成危害，更是对民族精神和民族感情的侵害，损害了社会公共利益，应依法承担相应的法律责任。法院当庭判决支持了检察机关的全部诉讼请求，被告未上诉。现被告已拆除违建厂房，判决的各项费用已全部执行到位，2021年11月19日被告在正义网上公开赔礼道歉，生态环境修复工作正在有序推进。
【典型意义】
“明长城-紫荆关段”系全国重点文物保护单位，属于具有文化景观典型特征的代表性长城段落。保护长城是全社会共同的责任。针对企业违法破坏长城资源的情形，检察机关依法提起民事公益诉讼，追究违法行为人对损害长城历史风貌、环境风貌以及周边生态环境的公益赔偿责任，并通过公开赔礼道歉，对全社会起到了良好的教育和警示作用，增强了社会公众对文物保护的法治意识。
陕西省神木市人民检察院督促保护明长城遗址行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序 明长城保护 长效机制 长城保护员
【要 旨】
针对辖区内长城保护普遍存在的自然损毁和人为破坏问题，检察机关组织开展长城保护专项行动，充分发挥公益诉讼职能，通过个案办理推动政府履行文物保护主体责任，推动多元参与，形成长城文化遗产保护合力。
【基本案情】
陕西省神木市境内的长城包含战国秦、隋和明三个时期，共550处，涉及明长城374处，其中山峰则卧虎寨堡、斜马沟蔡小沟山险、水头沟烽火台、五龙口敌台等四处于2017年4月18日被公布为省级文物保护单位，均不同程度存在人为破坏情况。
【调查和督促履职】
2020年3月，陕西省榆林市人民检察院按照省人民检察院要求，在全市部署开展长城文化遗产保护公益诉讼专项行动。神木市人民检察院（以下简称神木市院）成立了“检察官+检察官助理+法警”办案团队，通过走访神木市文化和旅游文物广电局（以下简称市文旅局）、长城保护协会，全面了解辖区内长城底数，邀请部分市人大代表、政协委员、长城协会代表共同实地摸排、走访，并于2020年4月16日立案调查。神木市院通过无人机航拍取证、调取文物档案等方式查明了长城受损情况。主要表现为：山峰则卧虎寨堡寨门、墙体、马面出现受损情形；斜马沟蔡小沟山险、水头沟烽火台墙体存在裂缝、墙砖剥离、坍塌等情形；五龙口敌台周边存在违法架设电线、彩灯、搭建临时仓库的情形；部分长城段落未设置保护标志和界碑。同年5月8日，神木市院向迎宾路街道办事处等4家长城遗址所在地街镇人民政府公开宣告送达了检察建议，建议对长城保护管理问题依法履行主体责任和监管责任，确保长城安全。
收到检察建议后，市文旅局与长城沿线各街镇召开了长城保护工作推进会，针对检察建议提出的具体问题逐项进行整改。针对五龙口敌台周边存在的违法搭建问题，市文旅局和所在街道办事处联合进行拆除，2020年5月20日整改到位。针对斜马沟蔡小沟山险情形，市文旅局按程序组织修复，2020年10月已修复完毕。针对山峰则卧虎寨堡受损情形，市文旅局在长城周边铺设木栈道、设置保护网，并委托编制修缮保护方案上报审批。针对水头沟烽火台墙体裂缝情形，市文旅局经调查认为系国家能源集团神东榆家梁煤矿（以下简称煤矿）采空区塌陷和多年水土流失等原因造成，遂联合店塔镇人民政府与煤矿座谈协调。煤矿积极采取措施，对遗址周边约3000余平方米井田采用跳采方式，留存煤柱，不再开采。为支持长城保护工作，经国家能源集团审批，煤矿捐赠长城保护专项资金5800万元，助力历史文化保护传承。同时，针对专项活动中发现的市自来水公司院落内长城保护问题，市文旅局向市自来水公司下达《责令整改通知书》，该公司已拆除与长城保护无关的线路和设施。针对部分长城段落未设置保护标志和界碑的情形，市文旅局与长城沿线各镇街共增设保护标志碑27块，保护界桩1210根，保护公示牌251块。市文旅局向各街镇、市政府各职能部门等印发《关于建立长城及各级文物保护单位资料共享机制的通知》，强调建设工程需做好前置审批手续以及文物调查和勘探工作。
发出检察建议的同时，神木市院形成专项报告报神木市委。市委于2020年7月2日组织市政府、市纪委监委、相关行政机关及镇街、长城保护工作站、长城协会召开了“文物保护工作暨长城文化遗产公益诉讼检察建议整改落实推进会”，要求各单位齐抓共管，形成长城保护合力。同年9月10日，市政府办出台《神木市文物安全工作联席会议制度》《神木市长城保护管理办法》，建立了文物保护联席会议长效工作机制，明确了21家长城保护管理相关部门的职责分工，并将长城保护工作纳入年终考核。目前，神木市辖区内长城遗址均进行了“围网工程”，长城沿线11个街镇均设立了长城保护工作站，聘请了62名长城保护员并组织了专门培训，加强长城的巡查、保护。
【典型意义】
长城对于中国古代军事史以及沿线自然环境、民族关系、农牧业生产生活等研究具有重要历史文化价值。本案中，检察机关结合本地长城资源丰富特色开展专项活动，推动政府履行文物保护主体责任，对发现的长城安全隐患积极向党委汇报，争取社会各界支持，推动出台制度规范，明确各行政机关在长城保护管理工作中的职责分工，促进联动配合，建立完善长效机制，有效推动长城保护工作。
宁夏回族自治区灵武市人民检察院督促保护清水营城址行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序 明长城保护 违法建设
【要 旨】
长城相关重要城址因违法建筑受到损害，检察机关发挥公益诉讼检察职能优势，推动多部门共同履职，正确处理长城保护和利用的关系，既恢复了文物周边历史风貌，又推动了文化遗产保护与旅游融合发展。
【基本案情】
清水营城址位于宁夏回族自治区灵武市宁东镇清水营村，北临明长城，是明长城（灵武段）重要的军事战略防御屯兵城堡，其作为明长城附属设施，具有重要的考古价值和历史研究价值。2010年该城址被公布为省级文物保护单位。2018年，某影视公司在清水营城址保护范围和建设控制地带内，未经批准擅自搭建一处木质影视拍摄基地，破坏了文物周边历史风貌，增加了消防安全隐患。
【调查和督促履职】
2020年8月，宁夏回族自治区灵武市人民检察院（以下简称灵武市院）在开展文物保护检察公益诉讼专项监督活动中发现本案线索并立案调查。灵武市院利用无人机、GIS地理信息系统进行现场取证，查阅相关资料，咨询清水营城址附近村民、看守人员、当地镇政府工作人员，查明：某影视公司未经批准擅自搭建的木质影视拍摄基地，建设过程中，施工单位未对清水营城址周围采取围挡和防火措施，城墙角下遗留大量木质建筑垃圾，对文物安全、历史风貌及周边环境造成影响，损害国家利益和社会公共利益。
针对以上情况，灵武市院积极协调文物保护部门组织专家对明长城及清水营城址保护与利用开展论证，分析评估长城保护、利用、研究和管理现状，科学指引长城文化遗产合理利用。2020年8月27日，灵武市院采取公开宣告送达的方式向灵武市宁东镇人民政府（以下简称镇政府）发出诉前检察建议，督促属地政府依法履行长城保护主体责任，确保清水营城址及周边环境免遭破坏，文物资源得到合理利用。
收到检察建议后，镇政府对文物本体采取围挡保护的措施并清理建筑垃圾。其后，市文广局与镇政府共同成立文物安全工作领导小组，召开文物保护专题会议，细化文物保护监管机制，对辖区内文物安全隐患进行排查整治，划定安全旅游观光区域，加强文物保护宣传工作。
2020年9月，灵武市院对该案跟进监督，确认清水营城址保护范围内的木质违法建筑及垃圾已全部拆除、清运和整治，周边生态环境得到修复。
【典型意义】
清水营城址作为明长城（灵武段）重要的军事战略防御屯兵城堡，具有重要的考古价值和历史价值。检察机关针对文物利用中出现的破坏文物历史风貌和生态环境的情形，充分发挥公益诉讼检察职能，积极协调文物保护部门组织专家对明长城及清水营城址保护利用开展论证指引，促进合理利用，督促相关部门依法履职，恢复文物历史风貌，加强环境保护，完善旅游措施，推动地方文化和旅游高质量发展。
青海省西宁市大通县人民检察院督促保护明长城（大通段）行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序 明长城保护 公共工程建设 线索移送
【要 旨】
检察机关与文物行政部门强化协同协作、信息共享，针对地方政府有关部门不当履职行为导致的文物受损情形，发挥行政公益诉讼诉前程序作用，督促相关行政机关予以整改，恢复文物历史风貌。
【基本案情】
青海明长城（大通段）始建于明代中叶，是世界上海拔最高的明长城遗址，也是该省明长城中保存最为完整的一段，分布于大通县九个乡镇，极具历史、文化、艺术价值，2013年被国务院公布为第七批全国重点文物保护单位。近年来，明长城（大通段）周边存在违规施工、挖掘取土等行为，危害长城安全及环境风貌。
【调查和督促履职】
2020年1月，大通县文物局在巡查中发现，大通县林业和草原局（以下简称县林草局）未经文物行政部门审批同意，擅自在大通县朔北乡马场村明长城（大通段）保护范围内进行建设工程。大通县文体旅游局向大通县人民检察院（以下简称大通县院）移送了关于县域内明长城（大通段）保护相关问题的案件线索。
2020年4月27日，大通县院对该线索进行立案调查。办案干警对明长城受损情况进行实地走访、现场勘查，并询问相关人员进行调查取证。通过调查查明，县林草局实施的“三北”防护林输水管道建设项目，其铺设的防护林灌溉输水管道、修建的隔离围栏、修盖的防火观察点房屋等施工建设内容，均位于明长城（大通段）保护范围和建设控制地带内，且未履行相应文物报批手续，属违法建设。防火观察点房屋严重影响长城历史风貌。县林草局在铺设输水管道期间擅自进行挖掘作业，管道以架跨方式穿越墙体顶部，对该段明长城历史风貌造成破坏。同时，输水管道存在漏水等安全隐患，如发生漏水或者管道破裂，将对墙体造成冲刷、坍塌等毁灭性破坏，严重损害国家利益及社会公共利益。
2020年5月7日，大通县院向县林草局发出检察建议，建议其在林业和草原规划建设中既要保障山林灌溉和消防用水，也要依法保护文物安全，要求对违法建设工程及内容，会同有关文物行政部门进行整改，拆除修建完成的防火观察点房屋建筑和管道等设施，采取保护措施，恢复长城周边历史风貌。县林草局收到检察建议后，积极与县文物管理所进行对接，协商解决方案。2020年7月8日，县林草局对防火观察点房屋进行了拆除，文物原貌已恢复；经市林业和草原局、县人民政府批准，长约4千米的输水管道已于2022年12月15日全部拆除。大通县院以办理此案为契机，在明长城脚下设立“公益检察守护长城-文化遗产保护基地”纪念碑，与县文体旅游部门会签《关于在文物保护利用和文化遗产保护工作中协作配合的意见》，营造文物保护全民参与的浓厚氛围。
【典型意义】
青海明长城（大通段）修筑于明隆庆六年，是为保卫西宁而建的军事防御工事，具有独特的历史、艺术和科研价值。本案中，检察机关与文物行政部门以个案办理强化良性协同互动，针对相关行政主管部门履职中未采取必要的保护措施造成的文物损害，积极发挥行政公益诉讼检察职能，寻求公益司法保护的最大公约数，督促地方人民政府和相关行政部门严格履职，在推动城镇建设、社会发展、自然资源保护的同时，强化文物古迹整体风貌维护工作，促进城镇建设和文物保护利用协调发展。
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