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【2023120706】社区服刑人员被行政拘留后提请行政复议如何处理
文/尹振国 徐点
一、有关立法规定
社区矫正法第二条第一款规定了四类社区矫正对象，即被判处管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行的罪犯。第四条第一款规定了社区矫正对象应当服从监督管理的义务。刑法第七十七条第二款规定，被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，违反法律、行政法规或者国务院有关部门关于缓刑的监督管理规定，或者违反人民法院判决中的禁止令，情节严重的，应当撤销缓刑，执行原判刑罚。第八十六条第三款规定，被假释的犯罪分子，在假释考验期限内，有违反法律、行政法规或者国务院有关部门关于假释的监督管理规定的行为，尚未构成新的犯罪的，应当依照法定程序撤销假释，收监执行未执行完毕的刑罚。刑事诉讼法第二百六十八条第一款第（二）项规定，对严重违反有关暂予监外执行监督管理规定的被暂予监外执行的罪犯，应当及时收监。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第五百一十六条规定，人民法院收到社区矫正机构的收监执行建议书后，经审查，确认暂予监外执行的罪犯因违反监督管理规定受到治安管理处罚，仍不改正的或者违反法律、行政法规和监督管理规定，情节严重的其他情形，应当作出收监执行的决定。可见，被宣告缓刑、假释和暂予监外执行的罪犯违反法律、行政法规和监督管理规定是其被撤销缓刑、假释、被收监执行的主要原因，在实践中，违反法律、行政法规和监督管理规定的常见表现是因违反治安管理处罚法而被行政拘留。行政拘留是剥夺违法行为人人身自由的行政处罚，最短为一日，最长为十五日（合并执行，最长不超过二十日），可以说，其是针对违反行政法的自然人最严厉的行政处罚措施。北京市高级人民法院、北京市人民检察院、北京市公安局、北京市司法局《关于对社区服刑罪犯撤销缓刑、撤销假释、决定收监执行工作的规定（试行）》第四条规定，在缓刑、假释考验期限内，或者在暂予监外执行期间，被劳动教养、收容教育、收容教养、强制隔离戒毒、行政拘留、司法拘留的，应依法撤销缓刑、撤销假释、决定收监执行。
治安管理处罚法规定，被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在缓刑、假释考验期内或被暂予监外执行期间，违反法律、行政法规等被行政拘留的罪犯有权提请行政复议或行政诉讼，因行政复议、行政诉讼（包括一审、二审、再审期间）的时间大大长于法院撤销缓刑、假释或者决定收监执行的审理期限一个月（为不变期间，不可被中止、延长），如果社区矫正机关以罪犯被行政拘留为由建议撤销缓刑、假释或者决定收监执行，法院是否必须立案？如果立案，则实际审理期限有很大可能突破一个月的法定审理期限，造成程序违法。如果不立案，社区矫正对象可能会通过提请行政复议、行政诉讼（滥用权利）来拖延、规避被撤销缓刑、假释、被收监，法院无法要求公安机关对需要撤销缓刑、假释、收监的罪犯采取强制措施，从而导致罪犯脱逃。实际上，社区矫正对象只要在社区矫正期间内违法，即使解除矫正后才被处罚，或者当时没有被发现，解除矫正后才被发现的，达到撤销缓刑、假释、被收监条件的，一样要被撤销缓刑、假释、被决定收监。
二、针对社区服刑人员被行政拘留后提请行政复议、行政诉讼如何处理
第一种做法，被行政拘留的社区矫正对象有提请行政复议或行政诉讼的法定权利，在其提请行政复议或行政诉讼期间，行政拘留的法律效力处于待定状态，不能作为撤销缓刑、假释、决定收监执行的依据，根据法律规定，法院撤销缓刑、假释、决定收监执行的审理期限是一个月，审理期限从刑事立案（立“刑更”类案件）之日起计算，法律没有规定该审理期限可以中止、延长，刑事诉讼法是公法，根据法无授权不可为的法理，法院不得对该审理期限进行中止、延长。为避免突破一个月的法定审理期限，应等待行政复议或行政诉讼结束后再予以刑事立案。
第二种做法，社区矫正对象因实施违反法律、行政法规等行为而被行政拘留的，即使其提请行政复议、行政诉讼，社区矫正机关向法院提出撤销缓刑、假释、收监执行建议的，法院应予以刑事立案。
第三种做法，社区矫正对象因实施违反法律、行政法规等行为而被行政拘留的，法院经审查违法违规行为客观存在且符合行政拘留条件的，应予以刑事立案，否则，不予刑事立案，这是一种折中的做法。浙江省高级人民法院《关于社区服刑人员被治安行政拘留后提请行政复议问题的处理意见》中规定：社区矫正罪犯因实施违法违规行为而被行政拘留，经审查违法违规行为客观存在的，社区矫正机构应依法启动相关撤销和收监程序，并报送人民法院裁定、决定。
笔者倾向于第三种意见，具体理由如下：首先，刑事法和行政法的价值目标不同。行政复议法第二十一条、行政处罚法第七十三条规定，在行政复议、行政诉讼期间，具体行政行为不停止执行，但存在例外的情形。可见，被提请行政复议、行政诉讼的行政拘留行为是具有执行效力的。行政权和司法权是不同性质的国家权力，前者具有公益性、管理性、主动性、强制性、广泛性等特征，有效率偏好，后者具有公开性、裁量性、被动性、中立性等特征，有公平偏好。撤销缓刑、假释、决定收监执行是刑事审判的一部分，刑事审判的对象必须是确定的事实，如果针对矫正对象的行政处罚处于被提请行政复议、复核及提起行政诉讼状态，则意味着社区矫正对象违法违规行为在法律上处于不确定状态，法院是否能够以社区矫正对象违反法律、行政法规为由撤销缓刑、假释、决定收监？行政法基于效率的考虑而规定行政复议、行政诉讼期间具体行政行为不停止执行，而撤销缓刑、假释、决定收监涉及罪犯的重大利益——通常为较长的人身自由，后果比行政处罚严厉得多，在据以定案的事实不确定的状态下，法院应谨慎立案。
其次，刑事案件和行政案件的证据标准不同。行政机关收集的社区矫正对象违反法律、行政法规的证据是法院决定是否撤销缓刑、假释、决定收监执行的关键、核心证据，行政机关认定的社区矫正对象违反法律、行政法规的事实是法院决定是否撤销缓刑、假释、决定收监执行应当审查的事实。刑事案件的证明标准须达到“案件事实清楚，证据确实充分”，而行政案件的证明标准一般是高度盖然性的标准。在实践中，行政机关的行政处罚决定书及相关证据是裁定撤销缓刑、假释、决定收监执行的关键证据，在行政拘留处于被行政复议或行政诉讼的法定期限内，其证据效力尚处于不确定状态，如果行政机关提供的证据不能充分证明社区矫正对象的违法违规行为客观存在且符合行政拘留的条件，法院应谨慎立案。
最后，法律规定撤销缓刑、假释、决定收监执行的审理期限为不变期间。社区矫正对象因违反法律、行政法规被行政拘留一律被裁定撤销缓刑、假释、决定收监执行与法律精神不合，被提请行政复议、行政诉讼的行政处罚行为有被法院撤销的可能，如果不区分情况一律予以刑事立案且不突破审理期限一个月的规定（即不等待行政复议、行政诉讼的结果），可能会造成错误裁定、决定，需要通过再审程序予以纠正，被撤销缓刑、假释、决定收监执行的罪犯可能会要求国家赔偿。
三、提请行政复议、行政诉讼是行政相对人不服行政处罚的救济措施和法定权利
在行政相对人行使权利期间，应对撤销缓刑、假释、决定收监执行的刑事立案持谨慎态度。经审查，行政机关提供的证据能充分证明社区矫正对象的违法违规行为客观存在且符合行政拘留的条件，法院应立案。为防止社区矫正对象滥用提请行政复议、行政诉讼权利拖延、逃避撤销缓刑、假释、决定收监执行，应完善相关立法，明确规定法院撤销缓刑、假释、决定收监执行的审理期限的中止、延长，以及针对被提请撤销缓刑、假释、决定收监执行社区矫正对象的刑事强制措施（如逮捕、监视居住、取保候审等）。
（作者单位：浙江省宁波市中级人民法院、中国人民公安大学网络空间安全与法治协同创新中心）
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