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【2022120807】非法采矿罪司法认定的疑难问题
文/侯艳芳
矿产资源安全是国家安全的重要组成部分。随着各地不同层级专项治理活动的开展，非法采矿案件数量大幅增加，非法采矿罪的司法认定存在诸多疑难问题亟待解决。
一、采矿行政违法性对刑事评价的影响
非法采矿行政违法与刑事犯罪界分的疑难问题集中在，是否符合行政法的规定并取得采矿许可，对行政违法与刑事犯罪认定的影响并不具有同质性。非法采矿行政违法是行为人承担行政责任直接且唯一的依据，因此未依照行政法规定取得采矿许可的行为具有行政违法性。而非法采矿刑事犯罪的刑事违法评价具有独立性，行为具有行政违法性并不必然构成刑事犯罪。非法采矿犯罪基于环境法益保护需要，与非法采矿行政违法在法秩序的侵害方面具有本质不同。非法采矿罪对自然法益进行独立保护，其不是单纯地对行政秩序的违反或者对国家矿产所有权的侵害，而是具备了自身固有的刑事违法性。因此，非法采矿罪的司法认定不能在行政违法要素上简单叠加加重要素，而要将行政违法性置于犯罪构成要件系统中进行整体判断。
在相关立法尚未设置具体标准且司法实践摸索前行的阶段，依赖于行政行为的行政违法性判断不应直接决定行为的刑事性质。非法采矿罪的认定应当弱化行政权的影响，并对排除行政违法性的事由予以明确：在出罪要素方面，对行为行政违法性判断所依据的具体行政行为的层级、形式和程序进行实质判断，并进行必要限制；在入罪要素方面，将违反地方政府或者治理工作领导小组等发布的公告与非法采矿罪“情节严重”的认定紧密结合，防止将矿产资源行政违法对刑事惩治的影响不当扩大。
对非法采矿罪进行司法认定时，是否取得采矿许可应当根据采矿行为的不同性质进行分类处理。对于自始未取得采矿许可的行为，可直接认定为“未取得采矿许可证”。对未取得特定区域或者特定矿种采矿许可的超范围采矿行为的司法认定，关键在于确定“未取得采矿许可证”的具体范围，这就要对犯罪对象数量设置明确且可行的标准。在最高人民法院发布的人民法院服务保障新时代生态文明建设典型案例之二：被告人梁理德、梁特明非法采矿案中，超范围采矿犯罪对象的数量计算要刨除行政协议约定的开采量，将开采范围内的超量开采数额和开采范围外的开采数额合并计算，允许超范围或者超矿种采矿数量存在合理误差。
二、超期采矿行为的刑事司法认定
超期采矿行为主要存在两种情形：一为采矿许可证载明的日期已过。由于行为不具备行政许可的时间条件，此种情形应当进行刑事处理。二为采矿许可证载明的日期未过但行政主管部门作出超期行政处罚。由于采矿许可属于一般授权，行政主管部门的行政行为属于特别处理，此种情形应当依据行政处罚的内容确定行为是否具有违法性，并作出刑事判断。
依据行为方式不同，可将超期采矿行为类型化为被具体行政行为以作为方式认定的超期采矿行为和以不作为方式认定的超期采矿行为。被具体行政行为以作为方式认定的超期采矿行为，主要体现为行政主管部门注销、吊销、撤销采矿许可证。该种情形，由于具体行政行为以明确的作为方式作出，行为人丧失采矿许可并无争议。被具体行政行为以不作为方式认定的超期采矿行为，主要体现为采矿许可证持有人向行政主管部门提出申请，但行政主管部门未作延期决定。司法实践对该种情形的争议较大。有观点认为，行政主管部门未作延期决定，属于应当作为而不作为，存在不合法之处，因此该不作为不能成为追究非法采矿罪的依据；有观点则认为，应将采矿行政许可不作为视为无行政许可。笔者认为，当行政主管部门对延期许可申请逾期未作决定时，基于行政行为逾期不作为的法律后果，对此种情形的超期采矿行为应当审慎进行刑事评价。
三、仅获得探矿许可的刑事司法认定
我国矿业权包括探矿权和采矿权。一般认为，探矿权尤其在非国家出资勘探的情形下，其性质为用益物权。矿产资源法第六条规定，探矿权人“有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权”。虽然法律没有明确规定探矿权人采矿优先权的实现方式，但是《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》（国土资发〔2003〕197号）明确规定，探矿权人在其勘查的区域内申请采矿权不得采用招拍挂的方式。上述规定是为了保障探矿权人获得采矿权而进行的程序设置，探矿权人申请采矿权具有相当程度的排他性。究其原因，探矿权人进行了开采的前期投入，若最终不能获得采矿权，其投资权益难以保护，这不利于鼓励探矿权人积极投入成本探索矿产资源。虽然我国矿业权的立法设置处于发展探索期，但是对探矿权行使与采矿权取得设置的权益保障条款较为明确。司法实践多采取只要探矿权人完成了相应的工作，原则上就将采矿权赋予探矿权人的做法。
非法采矿的刑事司法认定涉及诸多要素。就仅获得探矿许可的采矿行为而言，矿业权的设置旨在鼓励探矿权主体投入前期成本进行矿产探索，因此探矿权人优先取得采矿权的原则应当在是否进行刑事评价、如何进行刑事评价时予以强调，刑事司法认定不应违反前位法设置的初衷，避免割裂民法典、行政法与刑事法在矿产资源保护上的制度配套和协调。
对于仅获得探矿许可而进行开采行为的刑事评价应当慎重。在探矿权向采矿权过渡期间，如在取得探矿权后履行申请采矿权手续的过程中发生的开采行为不宜进行刑事司法认定。原因在于，尽管探矿权和采矿权作为矿业权兼具民事和行政的双重属性，但依法取得相应的采矿权是探矿权人的一项重要民事权利，此处权利的民事属性具有主导性。因此，在矿产资源所有权没有实质性受损的情形下，不应因探矿权向采矿权过渡期间尚未取得采矿许可而追究采矿行为的刑事责任。对于在探矿权向采矿权过渡期间发生的开采行为，应当落实少捕慎诉慎押的刑事司法政策，并运用合规等方式督促涉案矿产企业作出合规承诺、积极整改。
四、非法采矿罪与非法制造、买卖、运输、邮寄、储存爆炸物罪的关系
刑法第一百二十五条采取简明罪状的立法技术，对非法制造、买卖、运输、邮寄、储存爆炸物的标准并没有明确规定。值得探讨的是，若行为人同时存在采矿行为和使用爆炸物的行为，采矿行为的刑事违法性是否能直接决定买卖、运输、邮寄、储存爆炸物行为的刑事违法性。对此，笔者认为，非法采矿罪的刑事司法认定，并不必然带来对买卖、运输、邮寄、储存爆炸物行为的刑事否定性评价。
非法采矿罪的保护法益为矿产资源所有权和矿产资源管理秩序，这不同于买卖、运输、邮寄、储存爆炸物罪的保护法益。刑法第一百二十五条关于涉爆炸物犯罪的规定，旨在确保爆炸物的买卖、运输、邮寄、储存符合安全管理规定，以防范可能对人民生命健康和重大公私财产带来的风险和损失。因此，是否构成非法买卖、运输、邮寄、储存爆炸物罪，要看爆炸物的买卖、运输、邮寄、储存是否符合相关法律规定，而不应当与采矿行为的刑事违法性相关联。只要爆炸物的买卖、运输、邮寄、储存符合相关法律规定，就不能依据采矿行为具有刑事违法性而直接认定买卖、运输、邮寄、储存爆炸物的行为具有刑事违法性。
（作者单位：华东政法大学刑事法学院）
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