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【2022012007】信息披露违法行为处罚行刑衔接过程中行政行为之司法审查
文/王春霞
【案情】
华某股份有限公司由王某家族控股，王某担任董事长，系实际控制人之一，多名亲属担任董事。为向家族集团公司提供资金支持，王某指示他人成立若干子公司，通过虚假业务向该家族集团公司提供资金。华某公司的相关定期报告未披露上述情况，同时相关定期报告的财务数据存在虚假记载。
2018年1月，证监会对华某公司及相关责任人员作出行政处罚决定和市场禁入决定，认定华某公司的上述行为构成了2005年证券法所述的信息披露违法行为。证监会决定对华某公司、王某处以罚款，并对王某采取终身证券市场禁入措施，对其他部分责任人员分别采取5年至10年的证券市场禁入措施。
当事人不服上述处罚和决定并提起诉讼，一审法院和二审法院均判决驳回起诉。同时，证监会将华某公司相关人员涉嫌犯罪线索依法移送公安机关。因案件涉嫌刑事犯罪移送刑事司法后，对证券监管部门附带出具的行政认定意见的效力是司法实践中广受关注的控辩争点。
【分歧】
虚假信息披露是证券市场违法行为的主要形式之一，信息披露违法行为的认定是证券刑事犯罪的基础问题。当事人对证券监管部门出具的行政认定意见提起行政诉讼，因涉及行刑衔接问题，人民法院是否应该直接采用该行政认定意见有不同的意见。一种观点认为，司法机关对信息披露违法行为再次进行认定是对证券监管部门职责的越权，上市公司被证券监管部门行政处罚，在虚假信息披露达到情节严重时就应当追究其刑事责任。一种观点认为，证券监管部门认定的信息披露违法行为不必然在司法程序中具有确认的效力，涉案行为是否构成刑事诉讼中的信息披露犯罪行为，仍需法院予以审查。
【评析】
笔者同意第二种观点，理由如下：
首先，信息披露违法行为的认定需要综合证券法、刑法以及《关于审理证券行政处罚案件证据若干问题的座谈会纪要》等相关条款予以确定。行政处罚与刑事责任的审查标准不尽相同，刑事司法的证明标准高于行政执法的证明标准，被行政处罚的信息披露违法行为不必然构成刑事犯罪，应当根据未披露的信息是否严重损害股东或者其他人利益为要件，或者有其他严重情节为要件。本案中，王某既是公司的董事长，又是公司的实际控制人，证监会认定其主导、参与或指使他人实施信息披露违法的行为，涉案公司未披露的关联交易行为。因此，尽管证券监管部门已确认涉案公司实际控制人为掩盖资金占用的事实，指使上市公司违规信息披露并作出了处罚决定书，但认定该行为是否构成证券刑事犯罪，仍需进行司法审查。
其次，行政认定意见的法律性质和适用程序应进一步予以明确。这里涉及一个程序前置问题，即法院是否需要再次审查涉案行为是否构成信息披露违法，行政裁判的既判力是否可以直接拘束刑事程序对同一问题的判断，进而直接决定罪与非罪。最高人民法院等3部门发布的《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》规定，行政部门未对非法集资作出性质认定的，不影响非法集资刑事案件的侦查、起诉和审判。《关于当前商事审判工作中的若干具体问题》规定，立案受理时不再以监管部门的行政处罚和生效的刑事判决认定为前置条件。《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》规定，以未经有关机关行政处罚或者生效刑事裁判文书认定为由请求不予受理或者驳回起诉的，人民法院不予支持。因此，信息披露违法行为是否构成刑事犯罪仍应根据有关法律和司法解释，并结合刑事犯罪责任构成要件依法进行审查。
第三，行政认定意见对刑事司法程序及其裁判具有重要的参考意义。信息披露违法行为是专业性很强门槛很高的领域，证券监管部门对虚假信息披露行为的认定具有专业性和权威性，它是建立在经过调查取证后提交充分证据的基础上，依法作出的结论，由其进行审查和认定可以充分发挥专业优势。只要该认定与客观事实相关，具备合理性和关联性，即可作为证据使用，被诉行政认定意见经过司法审查之后，其合法性才可得以确认。最高人民法院等4部门发布的《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》（证监发〔2011〕30号）规定，证券监管机构可以根据司法机关办案需要，依法就案件涉及的证券期货专业问题向司法机关出具认定意见。因此，司法审查在对同一违法行为涉及行刑衔接时应坚持刑事优先原则，在参考各方面意见的基础上对案件争议点作出认定判断。
新证券法在信息披露真实性、准确性、完整性的基础上，新增了及时性和公平性的要求。在处理虚假信息披露违法行为案件中，人民法院审查是否构成证券刑事犯罪的核心在于判断未披露的信息是否属于违法行为、行政处罚决定中认定信息披露违法是否可以作为人民法院审查证券刑事犯罪的前提。笔者认为，人民法院在尊重证券监管部门的调查意见并作为重要参考的基础上，应当对其提供的认定意见及其事实与法律性质进行全面的司法审查和判断。同时，应当加强金融审判专业化、类型化审理，在行刑衔接的框架下完善信息披露违法行为认定的司法审查机制。
（作者单位：北京市房山区人民法院）
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