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【2021102806】监察时效的内涵和适用规则
文/王登辉
2018年监察法、2020年公职人员政务处分法、2021年《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》等均未提及“时效”“监察时效”“追诉时效”字样，但不等于时效制度无法作用于监察法。2021年9月发布并实施的监察法实施条例第二十四条第一款规定，“监察机关发现公职人员存在其他违法行为，具有下列情形之一的，可以依法进行调查、处置：（一）超过行政违法追究时效，或者超过犯罪追诉时效、未追究刑事责任，但需要依法给予政务处分的；……”该条未明确规定“监察时效”，实际上规定了监察时效的内涵和适用规则，是监察时效和追诉时效衔接的依据，对解决有关时效的争议问题具有重要意义。
一、监察时效的内涵
监察法实施条例第二十四条第一款第（一）项中的“未追究刑事责任”，宜解释为“先前对其职务犯罪未追究刑事责任，因超过追诉时效故现在也不能追究刑事责任”。该项的文义是，监察机关发现公职人员存在其他违法行为的，该违法行为无论是否超过行政违法追究时效，均可以依法进行调查、处置、给予政务处分；监察机关发现公职人员存在其他职务犯罪行为，均可以依法进行调查、处置、给予政务处分，如果超过了追诉时效，就不能追究刑事责任。暂且不论职务违法行为，可以得出下列推论：（1）如果某个职务犯罪超过了追诉时效，监察机关仍可以立案调查、处置、给予政务处分。（2）如果某个职务犯罪超过了追诉时效而不追究刑事责任，则监察机关的处置方式不包括“移送审查起诉”。（3）即使监察机关明知某职务犯罪的追诉时效已经超过，也有权立案调查、处置，只是不能移送审查起诉，但能以其他处置措施终局。（4）监察机关调查开始前、调查过程中，不需要考虑某职务犯罪是否超过追诉时效，因为对政务处分不产生影响。（5）不予政务处分的法定理由不包括超过追诉时效，以某职务犯罪超过了追诉时效为由而不予政务处分是不能成立的。（6）监察机关调查结束后，如果职务犯罪事实清楚，证据确实、充分，大多数情况下会给予政务处分，极少数情况下（如情节显著轻微）不予政务处分。还可以得出下列结论：（1）在职务违法犯罪成立后，无论多久，监察机关均可立案调查、处置、政务处分，不存在超过监察时效的问题，也不存在超过监察时效而不能立案调查、处置、政务处分的问题。（2）监察机关对职务违法和职务犯罪立案调查、政务处分，均不需要考虑刑法第八十八条和是否超过追诉时效，仅选择处置措施时需要考虑追诉时效——监察机关立案时若职务犯罪超过了追诉时效，则不能移送审查起诉，但能以其他处置方式终局。
可见，所谓监察时效，是指监察机关对公职人员的职务违法犯罪有权予以立案的期限。监察时效适用于一切职务违法犯罪，只要求监察机关在相应期限内正式启动立案调查程序，并不要求完成全部调查活动、作出处置和政务处分。不过，现行法律未规定“相应期限”是多少年，那么监察时效期限是无限制的，不会超过或者完成。在当前语境下，监察时效并无“职务违法犯罪超过某个期限就不能追究”之意。监察时效不等于追诉时效，也不等于行政违法追究时效。监察法实施条例第一百零八、一百八十五、二百零三条规定的期间是办案期限，与监察时效无关。
二、监察时效对职务犯罪的意义
上文对监察时效的解释，可以概括为“可以永久追究”。这样解释是否过于苛刻？答案是否定的。
其一，公职人员的职务违法行为无论过去多久，监察机关均有权立案调查，相当于“终身追责制”，主要是制定者出于政治考量，不是简单的“举重以明轻”（既然不能追究刑事责任，就更不能追究政务责任）所能反驳的。从一些规范性文件来看，政府重大行政决策失职失责、领导干部任期生态严重破坏、环境事故、警察重大过失造成错案、建筑质量、擅改文物保护单位用途、冒名顶替入学担任公职等，都实行终身追责制。2019年《中国共产党问责条例》第十六条也规定了“终身问责”。“国法高于党纪，党纪严于国法。”成为公职人员，意味着接受党纪国法的严格约束；如果不愿意受此约束，可以主动放弃公职人员身份。公职人员、党员干部理应“高标准、严要求、模范地遵守法律”，群众对其具有较高期待、法纪对其有较高要求是理所当然的。可见，“终身追责制”是顺应现实需要而产生的，普遍存在、大量适用。现在明确对一切职务违法犯罪行为均终身追责（不一定是刑事责任），有利于一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”的机制，有利于筑牢反腐败的篱笆、维护法制统一，并无不妥。假如职务违法犯罪经过某个期间就不能追究、免于追责，会助长一些公职人员的侥幸心理和违法犯罪行为，还会产生劣币驱逐良币的效果，违背了为人民服务的宗旨，会对建成法治政府、法治社会、法治中国形成巨大阻碍。
其二，如果某个职务犯罪因已超过追诉时效而不能追究刑事责任，监察机关仍有权立案调查、处置、给予政务处分——相当于降格为职务违法的“待遇”，谈不上过重。一般而言，职务违法的社会危害性小于职务犯罪，但很多职务违法行为的社会危害性并不小于常见的刑事犯罪，通常远远大于在道路上醉酒驾驶机动车或者盗窃2000元的社会危害性。而很多职务违法行为因未达到立案追诉标准而不构成犯罪——这是罪刑法定原则决定的，有的由于其他原因未启动追诉程序。稍作比较可知，规定“可以永久追究”并非过于严苛，也未违背法治精神。
其三，监察时效对消除职务违法犯罪黑数的作用有限。从相关判决和报道来看，职务犯罪是典型的存在较多犯罪生涯黑数的类别。监察机关可以对某个职务犯罪永久追究，距离现实地行使调查权、破案、政务处分、定罪相去甚远，其间存在诸多难以克服的障碍，不等于发现职务犯罪事实的难度小，也不等于大概率将被立案调查，更不等于破案难度小，并不能使一切职务违法犯罪都受到法律追究，也不会杜绝一切职务违法犯罪。监察机关对一切职务违法犯罪行为有权立案调查、保留追究责任的可能性，但受工作负荷大和办案人员有限之间的矛盾、检举揭发材料不详细难以核实等多种客观因素的制约，实际行使这一权力并非易事。这种应然和实然的矛盾决定了，必然存在一些漏网之鱼，很多职务违法犯罪行为未案发、未立案以致成为黑数。当然，这绝不是否认对职务违法犯罪保持高压治理态势的正当性。
三、规定“可以永久追究”式监察时效的正当性
反腐败的客观需要、办理职务违法犯罪案件的特点共同决定了，监察时效宜长不宜短。若不作规定，则监察机关在任何时候发现职务违法犯罪均可立案调查，同样可以体现反腐败的坚强决心和零容忍立场，只不过会引起较大争议罢了。当前实际上规定监察时效为永久追究，是最符合“零容忍”原则的。
（一）监察时效是从严治党、强力反腐败的客观需要
公职人员的腐败行为的社会危害性主要不在于受贿了多少财物、贪污了多少公共财产、滥用职权行为造成多少经济损失，也不是对职务廉洁性、廉洁制度的破坏，而是其严重侵蚀了党执政合法性的根基。反腐败斗争，是关系到党的生死存亡、民心向背的艰巨斗争。建立和完善监察制度，把反腐败力量整合起来，完善执纪执法体系，惩治腐败现象，是党要管党、从严治党的客观要求，是提高治理腐败效能和执政能力、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措；既有利于保持党同人民群众的血肉联系，也有利于净化政治生态、维护党的权威。监察机关是行使国家监察职能的专责机关、反腐败专门机关，对职务违法犯罪不放弃追究，正是从严治党、强力反腐败的客观需要，也是履行以人民为中心承诺的需要。
（二）监察时效是办理职务违法犯罪案件的特点决定的
职务违法和职务犯罪的界限并非泾渭分明，有的还有一个从量变到质变的过程，经常存在认识分歧。监察机关在立案调查之初，未必能确知调查对象的行为性质，不清楚究竟是职务违法抑或职务犯罪，完全能够预料到职务违法犯罪行为可能客观上不存在，或者因证据不足而不能认定其存在。监察机关立案之初因不知道犯罪的准确日期而难以判断某个职务犯罪是否在追诉期限内，是正常的。将对职务违法犯罪的调查权归于监察机关“一元”，能够减少“错误立案”、降低制度成本、提高查处率、增强监督合力，通过“依托纪检、拓展监察、衔接司法”，实现“1+1>2”的效果。这决定了，对职务违法行为和职务犯罪行为适用相同的监察时效，有利于保证纪律效果与法律效果相统一。
四、监察时效与追诉时效可以有效衔接
刑法第八十八条“不受追诉期限的限制”，不是“不适用追诉时效制度”，而是指可以无限期追究，不会超过追诉时效，不会因超过追诉时效而不能追究刑事责任。刑法第八十八条的“立案”在监察法施行前解释为“刑事立案”，在监察法施行后应解释为还包含了“监察机关立案”。可能有人认为，依据监察法实施条例第二十四条第一款，“发现职务违法犯罪行为之日”是判断是否超过追诉时效的基准时。这种观点是不成立的，因为发现之日难以类型化、固定化，会引起无谓的争议，以监察机关立案之日为基准更加客观，该日若在追诉期限内则未超过追诉时效，若晚于追诉期限则超过追诉时效。追诉时效可以适用于一切职务犯罪，这些规则均可作用于监察机关办理职务犯罪案件。公职人员的职务违法行为可以无限期追究，因其不是犯罪故不适用追诉时效。监察机关对某个职务犯罪行为立案之日若未超过追诉时效，之后行使调查权、处置权、政务处分权是合法的，处置方式包括移送审查起诉；若超过追诉时效，仍可以行使调查权、处置权、政务处分权，只是不能移送审查起诉。此即监察时效、追诉时效共同作用于职务犯罪的规则。可见，监察时效与追诉时效能够有效衔接。
（作者单位：西南政法大学法学院）
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