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【2017051706】强农惠农资金是否属于贪污罪加重情节中的特定款物
文/赖正直
强农惠农资金是否属于特定款物
《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》对贪污罪规定了六种加重情节，其中第一种是“贪污救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助等特定款物的”。关于特定款物，刑法第二百七十三条还规定了挪用特定款物罪，“挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重，致使国家和人民群众利益遭受重大损害的”，构成挪用特定款物罪。贪污罪中特定款物的种类比挪用特定款物罪多了防疫和社会捐助两种，而且，挪用特定款物罪中列举的特定款物种类之后没有“等”字，而贪污罪中有“等”字。笔者认为，对于本项规定中的“等”字，实践中要注意从两个方面来把握：一是这里的“等”为“等外等”，这也是法律文件中“等”字的通常性理解，所以，特定款物不限于列明的九种款物；二是其他特定款物的认定要从严掌握，只有与所列举的款物具有实质相当性的款物才可以认定为特定款物，具体可以从事项重要性、用途特定性以及时间紧迫性等方面进行判断。因此，贪污罪中的特定款物的范围具有开放性，显著大于挪用特定款物罪中特定款物的范围，同时，这一范围也不能放得太宽，在具体认定时应从严掌握，以体现对特定款物的特殊保护。
但是，实践中对特定款物范围的“等外等”理解得过于宽泛，常见表现为把涉及“三农”领域的强农惠农资金一概认定为特定款物，没有突出特定款物的特殊性，值得商榷。
所谓强农惠农资金，是指各级财政安排投入“三农”领域的各种项目的资金，包括农村基础设施建设资金、农业生产发展资金、对农业和农民的直接补贴资金、农村社会事业发展资金等。国家工作人员骗取、套取强农惠农资金的行为构成贪污罪，这是确定无疑的，争议在于强农惠农资金是否属于特定款物，贪污强农惠农资金是否一概需要加重一档法定刑处罚。
笔者认为，强农惠农资金涉及的项目繁多，不能一概而论，只有那些与救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助具有实质相当性的强农惠农资金，才能认定为特定款物。刑法和司法解释之所以将贪污特定款物规定为贪污罪的加重情节，是因为特定款物具有特别的重要性、紧迫性，需要特殊保护，而强农惠农资金中有很多项目的资金是为了提高农民收入，或弥补农业生产投入的成本，其重要性、紧迫性显然与救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助等款物不能同日而语。如果不加区分，则体现不出对特定款物的特殊保护，不能形成合理的罪刑阶梯，违背罪责刑相适应原则。至于如何判断强农惠农资金中哪些项目的资金具有可以等同于抢险、救灾、扶贫等特定款物的实质相当性，还需要进一步探究。
判断特定款物的具体标准
通过分析司法解释所列举的救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助这九种款物的性质，可以归纳贪污罪加重情节中的特定款物应当符合以下几个标准：
1.特定款物的用途具有社会救助性质
所谓社会救助，是指国家或其他社会主体对遭受自然灾害、失去劳动能力或其他收入较低人员给予物质帮助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的措施，其意义在于保障特定群体的基本生存权。救灾、抢险、优抚、扶贫、移民、救济、社会捐助都是典型的社会救助措施。防汛、防疫虽然不是严格意义上的社会救助，但属于防灾措施，与救灾密切相关，保障的同样是基本生存权。然而，在强农惠农资金中，有很多项目并不具有社会救助的性质。例如生态公益林补偿，目的在于鼓励和支持农户、林户科学经营、管护生态公益林，是政府运用财政杠杆干预林业市场以实施生态环境保护政策的措施，与社会救助无关。有能力种植、经营生态公益林的农户、林户，经济条件一般不至于太差，他们获取生态公益林补偿是为了节约经营成本，而不是保障基本生存权。因此，生态公益林补偿不属于贪污罪加重情节中的特定款物。
2.特定款物的发放对象为生活困难的弱势群体
特定款物的发放对象一般为由于自然灾害、丧失劳动能力等原因导致生活困难，基本生存权受到损害的弱势群体。如遭受洪灾的灾民、农村“五保户”、水库移民等。当前，随着农村经济社会发展，许多农民早已解决基本生存权的问题，甚至已经达到富裕水平。强农惠农资金中也有很多并非以生活困难的农民为发放对象的项目，例如农业产业化经营资金、家电下乡补贴等，其发放对象恰恰是生产能力或消费能力较强的农民、农户，此类项目资金的性质显然与救灾、抢险等资金不能相提并论，因而不应认定为贪污罪中的特定款物。
3.特定款物的使用需求具有现实紧迫性
社会救助资金的使用需求一般都是较为现实、紧迫的，例如救灾款不及时给灾民使用，扶贫款不及时给贫困户使用，必然使灾民、贫困户持续处于生活困难状态，基本生存权受到现实、迫切的损害。但强农惠农资金中很多项目的使用需求不具有这种程度的紧迫性，例如农机购置补贴，能购置农机的农民一般具备较强的经济能力，就算一时拿不到补贴，也不存在损害农民基本生存权的紧迫性，因而此类资金不具有与救灾、抢险等特定款物的实质相当性，不应认定为贪污罪中的特定款物。
根据上述三个标准，结合强农惠农资金中各主要项目的性质，除了明显属于特定款物的农业防灾救灾类资金、农村扶贫开发资金、库区移民扶持资金、重大动物疫病强制免疫与扑杀补助资金之外，可梳理当前强农惠农资金中较常见的与救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助具有实质相当性的资金项目包括（但不限于）：病险水库治理资金、农村低保资金、农村医疗救助资金、新型农村合作医疗资金、农村“五保”供养资金、民政专项救助资金等。
另一方面，可以说强农惠农资金中的大多数资金项目并不具有与救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助相比肩的实质相当性，例如：农田水利建设、农村能源建设、农村饮水安全工程建设、农村公路建设、土地整理与耕地保护等农村基础设施建设支持资金；粮食直补和综合直补、农作物良种补贴、农机具购置补贴、畜牧良种补贴、退耕还林补助、生态公益林补偿、森林植被恢复费、林业生态建设资金、家电下乡补贴、汽车摩托车下乡补贴、产粮大县奖励、油料生产大县奖励等农业生产鼓励性资金；农业产业化经营、现代农业生产发展、农业科技发展、新农村现代流通网络建设等农业产业化支持资金；农业综合开发土地治理、农业综合开发产业化经营等综合开发类资金；农村义务教育经费保障、农村中小学校舍建设、农村公共文化体系建设、计划生育奖励扶助和特别扶助、农民体育健身工程建设、农村劳动力转移培训、农村环境保护、化解乡村债务和农村义务教育债务、国有农场税费改革、一事一议财政奖励补贴等农村社会事业发展与改革类资金；村级组织活动场所建设、村级组织运转经费保障、乡镇机关办公用房建设等农村基层组织建设类资金。上述资金项目的性质是鼓励和支持农业生产及农村社会发展，虽然也具有各自的重要性，但并不具有与救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助等特定款物的实质相当性，因而不应认定为特定款物。
强农惠农资金项目的性质变化
需要注意的是，在精准扶贫政策下，部分强农惠农资金的性质有可能变化为扶贫资金。精准扶贫与过去的粗放扶贫相比，力度更大，针对性更强，作用更直接，具体体现为对资金项目实行精准管理，资金精准定向发放到户。在精准扶贫政策下，部分强农惠农资金可能会被纳入精准扶贫的帮扶措施中实行精准管理，此时，这些强农惠农资金的性质就发生变化，具有了扶贫资金的性质。例如农村危旧房改造资金，其目的是支持住房为危旧房的农户改建新房，而不论农户的生活是否困难、是否为贫困户。因此，农村危旧房改造资金在原本性质上有别于扶贫资金，不属于特定款物。但如果农村危旧房改造被纳入精准扶贫的帮扶措施，资金精准定向发放给农村贫困户改建新房，这一部分农村危旧房改造资金的性质就变化为扶贫资金。贪污作为精准扶贫帮扶措施的农村危旧房改造资金的，应当认定为贪污特定款物，予以加重处罚。
（作者单位：广西壮族自治区高级人民法院）
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