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监察案件提前介入实证研究（提前介入监检衔接）——基于356份调查问卷的实证研究
作者：左卫民
四川大学法学院教授；刘帅，四川大学法学院博士研究生，四川省人民检察院检察官助理
内容摘要：检察机关对监察案件的提前介入（以下简称监察案件提前介入），是宪法规定的“互相配合、互相制约”的监检关系之重要实现机制，在职务犯罪案件办理中承上启下，具有一定的政治与法治意义。它不属于通常意义上的刑事诉讼程序，具有对象特定、阶段特定、单向启动、非常规性和非强制性等特点。由于检察机关在提前介入阶段即对案件有所了解并形成审查意见，存在先入为主、使审查起诉程序走过场甚至促成“监察调查中心主义”格局的风险。然而，这并不意味着应当废止监察案件提前介入机制。实证研究表明，监察案件提前介入机制在证据收集、事实认定、强制措施准备、案件管辖和涉案财物处理等方面均发挥着作用，检察机关在其中扮演着监察案件外部“质检员”的角色。为了防止该机制在实践中走样变形，需要采取适度介入、重构启动程序、合理选用介入组织形式、适当优化监察办案程序和增强制度刚性等多种措施对其进行完善。
关键词：监察案件提前介入监检衔接实证研究
一、引言
2019年12月30日，最高人民检察院发布《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《刑事诉讼规则》），在第256条第2款规定“经监察机关商请，人民检察院可以派员介入监察机关办理的职务犯罪案件”，这是检察机关提前介入监察机关办理的职务犯罪案件的工作机制（以下简称“监察案件提前介入机制”[1]）首次在公开的法律文件中被提及，标志着该项机制正式上升为法律制度。实际上，此前实务部门已经先行探索监察案件提前介入工作。早在2017年国家监察体制改革最初试点阶段，就有试点地区探索监察案件提前介入工作机制。[2]2018年4月，国家监察委员会成立不久后就与最高人民检察院共同制定《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》（以下简称《衔接办法》），对监察案件提前介入机制作了规定。2019年2月，最高人民检察院制发《人民检察院提前介入监察委员会办理职务犯罪案件工作规定》（以下简称《工作规定》），对检察机关提前介入监察委员会办案问题进行了较为详细的规定，建立了相关工作机制。[3]近期，国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院和公安部印发《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》（以下简称《法法衔接意见》），用多个条款对监察案件提前介入作了规定。据报道，“截止2019年底，国家监委已商请最高检提前介入30多起职务犯罪案件”[4]，与同期被监察立案调查的中管干部数量相当[5]。另有报道进一步指出，检察机关“对每起中管干部职务犯罪案件均提前介入”[6]。在各地，监察案件提前介入机制同样常态化运行。如西南某省检察机关2018年办理的监察案件提前介入率超过91%。[7]东北M市2018年全市两级检察机关职务犯罪案件提前介入率高达88.5%，60%以上的基层检察院提前介入全覆盖即提前介入率100%。[8]
然而，对于实践展开的监察案件提前介入机制，理论界却缺乏充分关注。[9]是因为该机制不重要吗？答案显然是否定的。我国宪法规定了监察机关办理职务犯罪案件应当与检察机关“互相配合、互相制约”[10]的原则，而监察案件提前介入是落实该原则的重要机制之一。作为国家监察体制改革后监检二机关的重要衔接机制，它向前承接职务犯罪调查，向后连接审查起诉，在职务犯罪案件办理程序中起着承上启下的作用。那么，缺乏关注是因为对该制度的讨论已经非常深入乃至形成了权威通说吗？答案同样是否定的。在有限的现有研究中，研究者们对监察案件提前介入机制存在较大分歧。譬如，在监察案件提前介入机制的正当性问题上，一种观点认为检察机关提前介入监察案件于法有据，如朱全宝认为“这既是检察关作为国家法律监督机关之宪法定位的必然要求，也有《监察法》的制度支撑”[11]。另一种观点则认为检察机关提前介入监察调查案件存在法理障碍，如封利强认为“这一探索不符合法理，在实践中容易导致诸多弊端，只能是权宜之计”[12]。而对于监察案件提前介入制度的前景，同样存在两种截然相反的主张。一种主张监察案件提前介入有利于提升职务犯罪案件办理质效和监察机关执法的规范性和专业性，[13]实践中“存在介入率过低的问题”[14]；另一种主张“当前检察提前介入监察调查存在适用率过高”[15]等问题，“应当寻求替代方案，重构现有的监检衔接机制”[16]。
可见，关于监察案件提前介入，不仅存在实践“热”与理论“冷”的现象，还存在基础理论研究不深、认识分歧较大等问题。对某些问题如监察案件提前介入的正当性等基础理论问题，无疑可以通过规范分析的方法予以阐明。但对其他一些问题，如监察案件提前介入的实践情况、实践主体的主观认知情况等问题，则必须采取实证研究方法才能给出回答。为此，本文通过问卷调查的方法考察了监察案件提前介入的实践效果，发现了实践中存在的一些问题，继而提出关于监察案件提前介入的理论见解，最后给出若干完善监察案件提前介入机制的建议。
二、现状与问题：基于356份调查问卷的分析
为了考察监察案件提前介入的实践情况，笔者对S省417名法律职业人员包括检察人员、监察人员、律师、法学专家等做了问卷调查。S省是我国西南地区的人口大省，监察体制改革以来办理职务犯罪案件数量居于全国中游。据了解，S省检察机关办理的职务犯罪案件中开展提前介入的情况较为普遍，有的基层检察机关办理的监察案件提前介入率高达100%。为了规范监察案件提前介入工作，S省省级检察机关根据《衔接办法》《工作规定》等规定，制定了开展提前介入工作的指导意见。整体上，S省的监察案件提前介入工作具有较好的代表性。经统计，417名受访者中有356名受访者实际参与过提前介入工作，具体包括5名监察人员、343名检察人员、1名律师、7名其他人员。[17]以下主要结合356名实际参与者的问卷结果，对监察案件提前介入实践运行情况进行分析。
1.开展提前介入的案件范围
356名实际参与者中，42人（占比11.8%）提前介入的案件均属“重大、疑难、复杂案件”，62人（占比17.42%）提前介入的案件中有70%-100%的案件属于“重大、疑难、复杂案件”，51人（占比14.33%）提前介入的案件中有50%-70%的案件属于“重大、疑难、复杂案件”，87人（占比24.44%）提前介入的案件中有30%-50%的案件属于“重大、疑难、复杂案件”，114人（占比32.02%）提前介入的案件中只有不到30%的案件属于“重大、疑难、复杂案件”。将最后两项数据相加可知，超过一半的受访者认为其提前介入的案件中属于“重大、疑难、复杂案件”的比例不到50%。换言之，实践中有相当比例的非重大、疑难、复杂的职务犯罪案件开展了提前介入工作。
2.提前介入采取的组织形式
经统计，89人（占比25%）办理的案件均为检察官个人介入，121人（占比33.99%）办理的案件均为检察官工作组介入，还有141人（占比39.61%）办理的案件中既有检察官工作组的形式也有检察官个人介入的形式，还有5人（占比1.4%）选择“其他”[18]。进一步分析发现，不同层级检察机关采取的提前介入组织形式有所不同。其中，基层人员只采取检察官个人介入形式的有78人（占比27.18%），只采取工作组形式的有94人（占比32.75%），两种形式均采取的有111人（占比38.86%）；地市级单位的人员只采取检察官个人介入形式的有9人（占比18.37%），只采取工作组形式的有14人（占比28.57%），两种形式均采取的有25人（占比51.02%）；省级以上单位的人员只采取检察官个人介入形式的有2人（占比10.53%），只采取工作组形式的有12人（占比63.16%），两种形式均采取的有5人（占比26.32%）。分析以上数据可知，提前介入的组织形式与办案单位的级别有一定关联，办案单位级别越高，采取检察官个人介入形式的比例越低，采取工作组介入形式的占比越高。
3.提前介入的主要作用
统计发现，提前介入在证据收集、事实认定、强制措施准备、案件管辖、涉案财物处理等方面发挥了作用，对应回答人数分别为337人、325人、188人、182人、161人和28人，分别占实际参与者总数356人的94.66%、91.29%、52.81%、51.12%、45.22%，7.87%。为了进一步了解提前介入发挥作用的具体情况，问卷进一步提出两个问题。一个问题是“提前介入对证据收集的最主要影响是”，答案选项分别是“A.提出了补充意见，完善了证据链;B梳理了证据体系，证明逻辑更加清晰;C.删减了无关证据，证据体系更加简明;D.监察机关未实质开展补证工作，对案件无实质影响;E.其他”。其中，选择A、B、C、D、E选项的人数分别为239人、88人、12人、13人和4人，占比分别为67.13%、24.72%、3.37%、3.65%和1.12%。另一个问题是“提前介入对案件事实认定的最主要影响是？”，答案选项分别是“A.全面梳理了案件情况，增加认定了犯罪事实;B减少认定了事实不清、证据不足的拟指控犯罪事实;C.使拟认定的犯罪事实的表述更加专业;D.无明显影响”。其中，选择A、B、C、D、选项的人数分别为129人、147人、56人、24人，占比分别为的36.24%、41.29%、15.73%、6.74%。分析以上回答不难发现：在证据收集方面，提前介入的主要作用包括完善证据链和梳理证据体系，删减无关证据的作用则小得多；在事实认定方面，提前介入既有增加认定犯罪事实的情况，也有减少犯罪认定事实的情况。同时，检察机关的提前介入还对监察案件的专业化（事实描述方面）有所助益。而且，检察机关提前介入在减少犯罪事实认定方面的作用(41.29%)，强于增加犯罪事实认定（36.24%）。
4.提前介入工作中存在的困难
关于提前介入工作中存在的困难，有143人（占比40.4%）回答“提前介入时间短”，88人（占比24.86%）回答“监察机关商请提前介入的形式随意，口头商请多”，56人（占比15.82%）回答“监察机关开展补证工作效果差”，还有36人（占比10.17%）回答“监察机关不对提前介入意见进行反馈”，10人（占比2.82%）回答“检察机关的提前介入意见质量不高”，还有21人（占比5.93%）对实践中存在的最主要问题表示“不了解”。由此可见，参与者在提前介入实践中存在的困难主要有提前介入时间短、商请提前介入形式不规范、补证效果差、监察机关不反馈意见和检察机关提前介入意见质量不高等。其中，反映最多的困难是提前介入时间短。
5.对提前介入主要目的的认识
356名参与者中，认为提前介入是“为了案件办理取得良好的法治效果，提升案件办理质量”的共计332人（占比93.26%），认为是“为了案件办理取得良好的政治效果，需要加强监检配合”的共计272人（占比76.4%），认为是“增加外部监督，倒逼规范和提升监察人员执法能力”的共计194人（占比54.49%）；回答“其他”的共计16人（占比4.49%）。进一步分析发现，绝大部分受访者认为提升案件办理质量是开展提前介入的最主要目的，其次是监检配合、监督制约，且受访者对前两个目的的认同度明显高于第三个目的，超过45%的受访者不认为监督制约监察权是提前介入的主要目的之一。
6.对提前介入时间节点的认知
356名参与者中，正确回答提前介入的时间节点是监察机关内部审理阶段的有195人（占比54.78%），错误回答的有154人（占比43.26%），另有5人“不了解”、2人选择了“其他”。前述回答错误，即认为检察机关可以在监察机关内部审查调查阶段即可提前介入的154人中，有1名监察人员，146名检察人员、1名律师、6名其他人员，占各自群体人数总数的比例分别为20%、42.57%、100%、85.71%。[19]由此可见，关于监察案件提前介入的时间节点问题，认识偏差是普遍存在的。
7.对提前介入的顾虑
356名参与者中，认为“提前介入机制符合反腐败工作实际、没有顾虑”的有157名（占比44.1%），认为“检察机关提前介入会先入为主，影响其客观公正立场”的有134名（占比37.64%），认为“提前介入会影响检察机关后续审查起诉工作的独立性”的有127名（占比35.67%），担心“监察机关和检察机关合作办案，影响被调查人的人权保障”的有84名（占比23.6%），担心“影响监察委独立行使监察权”的有63名（占比17.7%）。[20]由此可见，超过半数的参与者对提前介入制度有所担忧。不过，仅有少数人担心检察机关的提前介入可能影响监察权的独立行使，更多人则担心提前介入会使检察机关先入为主和影响后续审查起诉工作的独立性。
结合以上实证调研情况，我们可作进一步分析。
第一，当前提前介入实践中存在“重配合，轻制约”的问题。一方面，“重配合，轻制约”的思想普遍存在。绝大部分受访者注意到了提前介入具有“为了案件办理取得良好的法治效果，提升案件办理质量”和“为了案件办理取得良好的政治效果，需要加强监检配合”两个具有明显“配合”属性的目的，但却有近半数受访者忽视了提前介入具有“增加外部监督，倒逼规范和提升监察人员执法能力”这个具有明显“制约”属性的目的，可见“配合”比“制约”更加深入人心。另一方面，“重配合，轻制约”的倾向也存在于提前介入的实践中。这从检察机关对实践困难的应对即可见一斑。以对提前介入时间短的应对为例，许多检察机关面对该问题并没有采取拒绝介入的方式来倒逼（制约）监察机关更早商请提前介入，而是选择动用更多司法资源（如采取工作组形式提前介入）来满足（配合）监察机关的需求。
第二，提前介入未被社会充分、准确认知。实证调研表明，不论是律师等外部人员，还是作为实践主体的监察人员和检察人员，认识误区是普遍存在的。究其原因，可能是受访者将监察案件提前介入与检察机关提前介入侦查（例如检察机关提前介入公安机关侦查的案件）发生了混淆。实际上，二者在介入时机、程序启动、内容、手段、方式等方面均存在一定差异。?还有相当部分的检察人员未能准确掌握提前介入的时间节点，可能是因为检察机关在办理职务犯罪案件中既会与监察机关的调查部门人员联络，也会与审理部门的人员打交道，因而对提前介入时间节点产生误解。
第三，提前介入对监察案件办理具有双刃性。一方面，提前介入对监察案件办理发挥着一定的积极作用。它不仅对监察案件质量提升有所助益，还对检察机关的强制措施适用、指定管辖和审查起诉等后续程序具有铺垫作用。另一方面，提前介入也可能对监察案件办理产生一定的消极影响。它存在使检察机关“先入为主”和影响检察机关客观公正立场的风险。这也是实际参与者们最为担忧的问题。
三、限度与方向：关于监察案件提前介入的看法和建议
监察案件提前介入应当何去何从？笔者的观点是：
首先，应当充分重视监察案件提前介入机制，并在一定时期内予以积极推行。目前，我国正处于国家监察体制改革的深水期，“必须认真处理好《监察法》与其他法律规范、党纪监督与国法监察之间的基本关系，清除国家监察体制改革深入推进过程中的法治障碍”?。而监察案件提前介入除了具有实现宪法规定的监检“互相配合、互相制约”关系的功能外，无疑还具有实现《监察法》与《刑事诉讼法》有效衔接的功能。按照《监察法》的要求，“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”?。然而，作为“政治机关”?的监察机关，如何打造出经得起审判标准检验的法治产品，?一直是学者们关心的事关监察体制改革成败的重要问题。虽然理论上可以通过严格的审查起诉倒逼监察案件质量提升，如对事实不清、证据不足的，检察机关可以退回补充调查或者作出不起诉的决定。但这种事后制约方式具有明显的缺点，“一味地采取事后制约的方式很可能意味着退回补充调查或者自行补充侦查，造成国家资源的重复使用”?。而提前介入作为监察调查程序接近尾声时启动的一项重要工作，其主要作用之一便是从事实、证据和法律适用等方面用刑事诉讼的标准对监察产品进行质量检测，以实现监察机关移送审查起诉的产品符合审判标准。在此意义上，检察机关扮演着类似监察案件“质检员”的角色。此次实证调研表明，提前介入在提升监察案件质量方面发挥着积极作用。因此，不能以可能造成检察机关先入为主或影响其客观公正为由，就轻言废止监察案件提前介入机制。实际上，“中国的刑事诉讼实践不再是一个单纯的‘法律问题’，更多时候演变成了具有深刻意蕴的‘社会问题’和‘政治问题’”?。国家监察体制改革后，“我国反腐败工作转向了机构专门化、队伍专业化和职权统一化”?，其中，机构专门化已经基本实现，但队伍专业化、职权统一化还有一个发展和适应的缓慢过程。随着监察机关（人员）的经验积累，以及未来监察官制度等专业化举措的实施，?监察机关形成完备的内部质检体系只需假以时日。待监察机关内部质检体系实现高效可靠运行之际，检察机关提前介入的必要性就可能大幅降低，甚至接近于零。不过在此之前，监察案件提前介入这一质检机制仍有存在的必要。
其次，要均衡发挥监察案件提前介入在促进监检相互配合和相互制约两方面的作用，但更要强调其制约作用。就制度初衷而言，提前介入兼具实现监检“互相配合”和“互相制约”两个方面的功能。当前，无论是在理论层面还是实务中，对监检二机关应当互相配合的问题已经形成共识，但对于二机关应当如何相互制约的问题则存在“监督模式”和“制约模式”的争论。笔者认为，“制约模式”更为科学。所谓“制约模式”，是指“在尊重监察机关在职权范围之内独立行使调查权的同时，通过检察机关依法行使审查起诉决定权和调查活动引导权，从而实现两机关之间的分工与制约”?。实际上，监察案件提前介入机制即蕴含着“制约模式”的元素。检察机关正是在尊重监察机关依法独立行使调查权的同时，通过提前介入这一“质检”活动，实现对监察机关的某种制约。在监察体制改革之初，监察机关自身的自律性和警觉性较高，其滥用监察权的风险相对较小，对其进行全方位监督的紧迫性并不明显。然而，“绝对的权力必然会导致腐败，必然会导致权力的滥用”。随着监察体制改革的持续推进，监察机关要想保持自警和自律无疑需要持续努力。当前，“对国家监察权的制约与监督包括执政党的监督，国家权力机关、司法机关的制约与监督，社会组织和社会舆论、公民个人的监督，以及国家监察机关自身的制约与监督等几种”?。其中，国家监察机关自身的制约与监督属于内部监督，其余几种监督则属于外部监督。外部监督同内部监督相比，通常更具强制性。不过，以上外部监督方式通常采取事后监督方式，难以对监察权运行进行即时监督，难以及时发现监察调查中存在的问题并促其纠正。相比之下，监察案件提前介入则可以在监察权尚在运行中（内部审理阶段）就对其提出意见建议，有条件将问题解决在移送审查起诉之前，从而实现事中监督（制约）。与事后监督机方式相比，这种事中监督机制可以将问题解决于未然，避免事后监督容易出现的监督过晚导致出现不可逆后果或损害后果持续扩大等弊端。在某种意义上，检察机关的提前介入是目前唯一能够对监察权运行起到事中监督（制约）作用的外部监督机制。?然而，鉴于监检互动实践中容易形成“重配合，轻制约”的格局，加上检察机关的提前介入意见的非强制性特点，?使得提前介入在实践中较难充分发挥制约监察权的作用。因此，监察案件提前介入中特别要防止监检配合过度而导致制约功能失灵，甚至促成“监察调查中心主义”?格局。
再次，要进一步加强监察案件提前介入工作的规范化、法治化。在全面推进依法治国的时代背景下，“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督，是推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措”?。国家监察体制改革以来，中央纪委国家监委和最高人民检察院制定的《衔接办法》《工作规定》等规定对推动监察案件提前介入工作的规范化、法治化发挥了重要作用。不过，随着改革的持续深化，“现行规定已不能完全满足工作需要、实践中出现的诸多新问题需通过完善制度规范予以解决、部分地方探索制定的规定需总结规范等问题”?。在此背景下《法法衔接意见》应运而生，并对提前介入的启动程序、工作方式、介入时限、意见沟通反馈机制等内容作了明确规定。但《法法衔接意见》不可能一次性完全解决实践中存在的问题，因此，有必要在该意见的基础上继续加强提前介入机制的规范化、法治化。其一，要全面规定和完善监察案件提前介入制度。《刑事诉讼规则》虽然将监察案件提前介入上升为正式制度，但仅用一个条款作了“宣示”，未提到介入案件范围、介入组织形式等重要内容。《法法衔接意见》关于提前介入的内容虽然较《刑事诉讼规则》有所丰富，却与《工作规定》一样属于内部制度，不易为外界所知和监督落实。未来，应当将提前介入相关的内部规定如《法法衔接意见》《工作规定》等逐步上升为正式的法律制度，并对提前介入的重要内容作出明确规定，以便清晰指引实践和接受社会监督。其二，要完善提前介入的配套机制。当前提前介入实践中遇到的困难，有的并不能简单归因于制度不明确。以提前介入时间短为例，最早出台的《衔接办法》明确规定检察机关提前介入工作小组应当在15日内审核案件材料，对证据标准、事实认定、案件定性及法律适用提出书面意见，意味着检察机关提前介入的最长时间可以有15天。新近发布的《法法衔接意见》进一步压缩了提前介入的最长时间，要求检察机关应当在10日内完成提前介入工作、提出书面意见。因此，就规范层面而言，提前介入时间短的问题并没有得到解决，似乎还有所加剧。在实践层面，即便监察机关做到了提前15日商请提前介入，还是有可能难以保证检察机关有充分的提前介入时间。这是因为，提前介入仅是监察机关内部审理阶段的一项工作。除此之外，监察机关审理部门还需要一定的时间形成审查意见、请示汇报、将相关处理意见提交纪委常委会讨论等。为了确保有充足的时间履行复杂的办案流程，监察机关审理部门不得不向前挤时间，商请检察机关尽快提交提前介入意见。据笔者了解，很多案件留给检察机关实际开展提前介入的时间不足10天，甚至有些案件不足3天。因此，仅限定提前介入的最晚启动时间的制度设计可能存在漏洞，并不足以保障检察机关提前介入的充足时间。
又次，监察案件提前介入不宜承担留置审查职能。有些学者发现提前介入具有一定的制约监察权的作用，藉此希望提前介入承担更多职能。譬如，李复达等人认为提前介入应当在人权保障方面发挥更多作用，“利用检察机关提前介入留置措施是处理、保护公民相关基本权利与强化对监察机关的监督，防止改革过犹不及的一种可行手段”?。周长军认为，检察机关应当“对监察委员会使用的强制措施和技术调查措施予以司法审查和控制”?。但笔者认为，以上建议主要来自技术性的逻辑推导，并不符合现阶段的反腐败工作实际。一方面，监察案件办理具有行政化和涉密性的特征。监察权的运行方式主要是在党的领导下，遵循“上下统一、内部协调、横向协作、整体统筹”的体制机制，?如果由检察机关对监察留置措施进行审查，则很可能影响监察权的独立运行，甚至出现监检机关及其人员互相监督的“权力对冲”状态。?当然，这并不意味着职务犯罪案件的嫌疑人的人权不应受到法律的保障。“监察监督和检察监督在对象、范围、方式和阶段四个方面形成差异互补，二者各司其职，丰富和完善了权力制约体系。”?就权力制约和权利保障的视角而言，监察制度改革的最终目的是规范并控制国家权力，以保护公民个人权利。?实际上，与监察体制改革之前相比，监察机关的留置措施在取代“两规”方面已经取得了一些法治进步。?另一方面，职务犯罪案件具有隐秘性等特点。职务犯罪的发生往往是一对一的形式，很少存在大量客观证据。因此，言词证据对于职务犯罪案件的办理具有极为重要的作用。按照当前监察机关的调查取证能力水平，很难在不干扰被调查人正常工作生活的情况下完成调查取证工作，这就使得留置实际上已成为获取职务犯罪案件关键证据的最有效措施之一。
基于以上论述，笔者对当下完善监察案件提前介入机制提出若干具体建议：
一是合理确定提前介入案件范围。既不能为了案件办理效果（公正）而不计成本地提高提前介入率，也不能为了节约司法资源（效率）而随意降低提前介入率。提前介入率并非越高越好，也并非越低越好，而应当符合各地的实际情况。总的原则是，在充分考虑当地监察、检察办案队伍力量、职务犯罪案件数量、财政保障能力等诸多因素的基础上，合理确定提前介入的案件范围和比例。对于办案资源丰富、案件量少、人案矛盾不突出、监察案件质量差的地区，可以适当提高提前介入率，甚至接近100%。但是，对于办案资源紧缺、案件量大、人案矛盾严重且监察案件质量总体较好的地区，则有必要合理限制提前介入的比例。监察机关商请检察机关提前介入时要把好出口关，充分评估个案提前介入的必要性和可行性，不能片面为提高提前介入率而随意启动程序。
二是重构提前介入启动程序。由于监察调查活动的秘密性，除非监察机关主动对外发布信息，外界（不包括被调查人及其近亲属）一般无从得知案件办理的任何情况。与检察机关可以自行提前介入公安机关正在侦查的案件不同，监察案件提前介入的启动权仅掌握在监察机关手中，检察机关并无主动启动权。即使检察机关从其他渠道获悉监察机关正在办理重大、疑难、复杂职务犯罪案件，也不能主动介入。然而，近年来，一些重大、敏感、热点案件、事件的实践似乎表明，检察机关提前介入往往会对相关案件、事件起到积极效果，比如江苏昆山“反杀”案、滴滴顺风车司机杀人事件、携程亲子园虐童案等。?笔者认为，该条经验有推广应用到监察案件的可能性。因此，建议赋予检察机关职务犯罪案件提前介入商请启动权，以便其跟进重大、敏感和热点职务犯罪案件，及时客观回应社会关切。这也符合检察机关作为法律监督机关的宪法定位。对于涉嫌职务犯罪、社会关注度高、可能引发不实负面舆情、及时跟进案件情况有利于实现更好办案效果的案件，检察机关可以商请监察机关提前介入，而不是一味被动等待监察机关启动提前介入程序。不过，对于案件高度涉密、极为敏感，监察机关认为不适合提前介入的，说明理由后可以拒绝检察机关提前介入。
三是合理选用介入组织形式。监察案件提前介入的两种组织形式中，检察官个人介入模式权责更为明确，对检察资源耗用也较少，但效率相对较低。而且，由于不同检察官的经验、能力和责任心存在差异，还存在介入质量不稳定的问题。与之相比，工作组模式的介入质量更为稳定、效率更高，可以在有限的时间中尽可能高质量完成提前介入工作任务。实践中，检察官个人介入模式和工作组模式均有使用。一般大要案的提前介入主要采取工作组的模式，并由资深检察官甚至副检察长、检察长担任工作组组长。不过，工作组模式会附随一定的问题。其一，工作组模式耗用司法资源多。工作组通常由2人以上组成，比之检察官个人介入而言，司法资源耗费成倍增加。其二，工作组模式对检察官的综合能力要求更高。担任组长的检察官除了要完成由本人承担的审查任务，还要团结、统筹、领导工作组其他成员高效开展工作。其三，工作组模式更容易对后续审查起诉工作产生影响。这是因为，提前介入形成的意见建议由检察机关职务犯罪检察部门出具，在某种程度上代表着检察机关的集体意见而非某个检察官的个人意见。因此，当案件进入正式审查起诉阶段时，负责具体审查起诉的检察官往往愿意“搭便车”延续提前介入意见，而不是推翻集体意见代之以新的个人意见。此外，检察机关内设机构改革后出现了“专业化倒三角”?的问题，越往基层职务犯罪检察人员越紧缺，有的职务犯罪检察部门只有全员参与才能做到以工作组的模式介入。因此，工作组模式更容易使正式的审查起诉工作沦为形式。实际上，有关单位已经注意到提前介入存在使正式审查起诉程序流于形式的风险，并在《法法衔接意见》中明确规定“不得以提前介入意见代替审查起诉意见”。不过，这种原则性规定能够起到何种作用尚不得而知。笔者认为，为了防止“先入为主”和审查起诉流于形式，当前宜以检察官个人介入模式为原则，谨慎适用工作组模式。
四是适当优化监察办案程序。前文已经指出，提前介入时间短是实践中遇到最多的问题。然而，不少疑难复杂案件的办理需要充分的时间作保障。除了要吃透案件基本情况，还可能存在疑难争议问题需要充足的时间进行研讨，必要时还需要咨询有关专家。因此，介入时间短对案件质量非常不利，容易造成提前介入“法治意义”的贬损。基于以上原因，建议立法者尊重司法办案的客观规律，重新调整监察程序。一方面，可以调整监察调查程序的法定期限。在现有基础上，合理延长监察调查程序的期限。对于重大、疑难、复杂案件，可以将监察调查期限从目前的最长6个月调整为9个月。同时还宜规定，重大、疑难、复杂案件移交审理部门的时间不少于2个月，而非现在的1个月；检察机关提前介入的有效时间不得少于10天。与之相应，对于可供提前介入时间实际不足10天的，检察机关一般不派员提前介入。另一方面，建议适当优化监察案件的内部审批程序。在适当精简和变通审批程序的基础上，明确审批程序最长期限。未来制定《监察官法》时，建议确立监察官办案责任制，对监察人员办案职责权限、管理监督等重要内容予以明确。
五是适度增强提前介入工作的刚性。首先，需要增强检察机关提前介入意见的刚性。目前检察机关的提前介入意见是柔性的，监察机关原则上可以采纳也可以不采纳。但是，如果监察机关不采纳检察机关的合理意见，则可能严重影响监察案件办理质效，与国家监察体制改革初衷背道而驰。因此，有必要制定科学的规则对监察机关在提前介入中可能出现的随意行为进行规制。?譬如，可以规定监察机关对检察机关的提前介入不予采纳的，须逐条说明理由，以此来遏制可能出现的某些监察人员敷衍对待提前介入意见的情况。其次，对于检察机关提出的明确的、可行的补证意见，监察机关一般要按相关要求积极开展补充调取证据工作。而检察机关也要严格掌握证明标准，依法适用退回补充调查、不起诉等制约手段。再次，建议建立强制性的提前介入意见反馈机制。监察机关补充调取证据工作结束后，要书面向检察机关通报补充调取证据情况。这种书面反馈机制有利于充分发挥提前介入发现问题和解决问题的作用，进而促使监检机关形成依法规范精准办理职务犯罪案件的共识，提升监察人员调查取证和审查认定事实的能力，最终提升反腐败工作的法治化水平。值得肯定的是，《法法衔接意见》规定了监察机关案件审理部门及时向人民检察院职务犯罪检察部门反馈补证情况等约束机制。因此，未来如何抓好《法法衔接意见》等相关规定的落实显得尤为重要。
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