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【202125068】国家赔偿善后机制的实践与探索——以帮助刑事冤错案件受害人回归社会为视角
文/江勇；张震
作者单位：浙江省高级人民法院
摘要：
对刑事冤错案件受害人而言，即使获得国家赔偿，离真正回归社会仍有一定距离。本文详细介绍了浙江法院在国家赔偿审判中通过解决5大难题、建立5套机制，最大限度做好善后事宜，帮助刑事冤错案件受害人回归社会的有关情况。分析了目前对刑事冤错案件受害人进行救济的4大难题：善后主体责任不明，法院力不从心；立法不完善，补偿名不正言不顺；赔礼道歉、消除影响、恢复名誉的执行方式分歧大；部分受害人再就业能力欠缺，精神创伤难以抚平。对此，本文提出以下建议和对策：明确国家赔偿工作的定位，实现工作重心的转移；理顺赔偿和补偿关系，完善国家赔偿立法；多方联动，加快构建国家赔偿善后工作机制；明确责任，建立冤错案件受害人能力培养和心理疏导机制。
期刊栏目：司法实务
自党的十八大以来，浙江法院坚持实事求是、勇于担当、有错必纠的原则，加强审判监督，通过再审改判，纠正了一批刑事冤错案件，并依法给予国家赔偿，受到社会普遍好评。如张氏叔侄申请浙江省高级人民法院再审无罪赔偿案，被媒体称为“具有里程碑意义”的案件。对于刑事冤错案件的受害人来说，回归社会不仅仅需要金钱赔偿，更需要多方面的救助和帮扶。为深入了解浙江法院刑事冤错案件赔偿善后情况，笔者通过查阅案卷、走访相关部门、回访受害人等方式进行了调查，现分析如下：
一、帮助刑事冤错案件受害人回归社会之现状
《中华人民共和国国家赔偿法》于1994年5月颁布，在2010年4月进行了第一次修正，2012年10月进行了第二次修正。第二次修正后的国家赔偿法（以下简称2012年国家赔偿法）自2013年1月1日实施，所以，笔者调查的情况始于2013年。2013～2020年7年间，浙江法院共办理冤错案件受害人申请国家赔偿案件52件，其中21件系1995年1月1日国家赔偿法实施之前改判或宣告无罪的历史遗留问题申请赔偿的案件，31件系2010年国家赔偿法实施之后宣告无罪申请赔偿的案件。各级法院在办案过程中，面对受害人的实际困难，通过一系列的举措和机制，帮助其回归社会。
（一）解决5大难题，为受害人提供救助和帮扶
1.提供司法救助等予以补偿，解决无法赔偿或赔偿金不足的难题。刑事冤错案件的受害人被宣告无罪后，常出现两种情况：一种是在国家赔偿法实施前改判或宣告无罪，无法根据1995年1月1日国家赔偿法予以赔偿的案件，法院根据案情通过司法救助形式给予补偿。党的十八大以来，浙江法院受理刑事冤错案件受害人申请司法救助案件13件，其中8件系历史遗留案件，法院根据受害人被错判服刑的客观情况及诉求的合理性，分别给予司法救助金，以切实解决国家赔偿信访难题。如齐某某因其父亲被错误刑事判决死刑并执行，向浙江省高级人民法院申请赔偿。根据最高人民法院司法解释规定，1995年1月1日国家赔偿法实施之前，当事人因错误刑事裁判侵权造成损害的，国家赔偿不予立案，只能依照当时政策补偿。而本案一直未予补偿，且依当时的补偿标准太低。对此，浙江高院给予5万元司法救助金，圆满解决了该历史遗留问题。另一种是受害人在法定期限内申请国家赔偿，但国家赔偿金不足以弥补其损失的，各级法院利用司法救助金等予以补偿。如张氏叔侄申请浙江高院再审无罪赔偿案、陈某某等5人申请浙江高院再审无罪赔偿案、施某某申请浙江高院再审无罪赔偿案，除给予法定赔偿金外，均根据案件实际，给予案外补偿。
2.提供宅基地或商品房安置，解决住房安置难题。部分冤错案件受害人因脱离社会较长时间，原来的住所不复存在，或破旧不堪无法居住。各级法院秉持切实解决受害人实际困难原则，积极为受害人落实住房问题。张氏叔侄申请浙江高院再审无罪赔偿案，受害人要求政府对其宅基地进行征收安置补偿，但当地政府表示因政策原因无法实现。经协调，最后补足其房屋修建（购置）费用，由其自行选择在农村翻建新房或在城区购置商品房。在电话回访中张某表示，两人既在城里购置了商品房，也在农村宅基地上翻建了新房。丁某某申请浙江高院再审无罪赔偿案，当地政府明确承诺为其在农村安置宅基地。施某某申请浙江高院再审无罪赔偿案，当地政法委以中心城区房屋价格为标准，采取货币化方式为其安置1套50～70平方米的房屋。陈某某等5人申请浙江高院再审无罪赔偿案，通过政府协调安排，5位受害人以低于市场价的标准各购买1套100平方米左右的商品房。
3.纳入社保或低保，解决社会保障难题。除安置住房外，各级法院通过与社保部门对接，为受害人建立账户，补缴养老保险、医疗保险等社会保险，确保其今后生活有所保障。例如施某某申请浙江高院再审无罪赔偿案，原工作单位同意为其恢复工作，但前提是社保问题全部解决。为此，浙江高院多次致函浙江人社局、医保局、住房公积金管理中心等有关部门，并召开协调会，反复核算应当补缴的准确数额，最终为其足额补缴养老保险、医保、公积金、失业保险、住房补贴、企业年金，其社保账户得以重新建立。对于部分家庭生活特别困难的受害人，当地法院则通过与有关部门协调，为其办理低保或贫困户手续。如陈某某申请宁波市中级人民法院再审无罪赔偿案，宁波中院和慈溪市法院通过与当地镇政府、村委会协调，为受害人办理贫困户手续，每月可领取一定的补贴。
4.恢复工作，解决再就业难题。冤错案件受害人回归社会最重要的问题是拥有一项生存技能或一份工作，以维持今后的生计。考虑到这一点，浙江法院尽量为受害人解决再就业问题。如张氏叔侄二人原系货车运输个体户，为此浙江高院一直与安徽交警部门沟通协调，经过4个多月的努力，终于为其恢复货车驾照，两人也凭此找到一份合适的工作。施某某原系铁路局职工，因被判刑导致与原工作单位的劳动合同被解除。浙江高院与铁路局、社保等相关部门多次沟通协调，其顺利恢复工作，于2015年11月16日回到火车站担任客运员。陈某某等5人申请浙江高院再审无罪赔偿案，当地政府还为5位受害人安排购买商铺的指标，商铺可以经营或出租，从而保障今后的生活无忧。
5.救助抚慰，解决精神创伤难题。部分法院对某些特别困难的冤错案件受害人还进行定期回访慰问，抚慰其精神损害。例如陈某某于1985年被判刑，于1991年被宣告无罪，于2011才提起国家赔偿申请，根据最高人民法院司法解释规定，无法依照国家赔偿法给予赔偿，只能按照当时政策解决。之后宁波中院与慈溪市法院了解到陈某某由于脑溢血已半身不遂近10年，生活不能治理。鉴于案件错判情况及其家庭现状，经两级法院共同努力，最终给予陈某某救助款15万元。之后两级法院逢年过节都前往他家进行慰问，赠送慰问品和生活帮助金，平时经常联系当地的村镇干部了解其生活状况，帮助解决一些实际困难。陈某某在法院多次回访、探望之后，未再出现信访现象。
（二）建立5项工作机制，最大限度做好善后事宜
1.赔礼道歉机制。为最大程度消除冤错案件的影响，各级法院秉承依法纠错原则，由法院领导主动、公开向冤错案件受害人赔礼道歉，为其消除影响、恢复名誉，从而更好地抚慰受害人的情绪、赢得受害人的信任。例如，张氏叔侄和陈某等5人被宣判无罪后，浙江高院副院长都公开向受害人道歉，为其消除影响、恢复名誉；颜某某申请浙江省衢州市中级人民法院再审无罪赔偿案，衢州中院专门召开现场会，由该院副院长就作出有罪判决存在错误向其致歉。在电话回访中，颜某某表示法院领导在亲属和村镇干部的见证下向其道歉后，其不再受村里人歧视，如今正安享晚年。
2.各方联动善后机制。在帮助冤错案件受害人回归社会的过程中，往往需要多领域、多专业的力量共同努力，因此，有些法院首先在法院内部组建一支由院领导负责的跨国家赔偿、刑事、民事、新闻、财务等庭室的善后工作小组。之后通过走访、召开协调会等方式，积极与当地党委政府、政法委及相关职能部门协商沟通。在张氏叔侄2人的善后工作中，浙江高院争取到杭州政法委、杭州市中院、西湖区政法委的配合，同时副院长带领善后工作组多次前往安徽省歙县，与当地部门沟通协调，得到了安徽省黄山市、歙县两级党委政府、歙县政法委、歙县公安局、国土局、交通局及徽城镇政府等部门对善后工作的支持，最终顺利解决2人提出的补偿问题及3项非金钱性请求。
3.律师协调沟通机制。各级法院在善后工作中，始终将律师作为法院和受害人沟通的有效桥梁，主动协调律师协会和法律援助中心，积极引导受害人聘请或者由法院指定律师代理国家赔偿事宜，鼓励受害人就相关问题向法律人士咨询，从而提高其对法院赔偿工作的信任。经律师释疑解惑和沟通交流，不少矛盾得以及时化解。例如张氏叔侄2人申请浙江高院再审无罪赔偿案，浙江高院让其自主选择浙江范围内优秀律师，之后法院与律师直接沟通，大大提高赔偿工作效率，最终在其提出赔偿申请半个月内即作出国家赔偿决定，受害人也未对赔偿决定表示异议。陈某某等5人申请浙江高院再审无罪赔偿案，浙江高院积极通过律师与受害人协商后，其中4人很快与法院签订赔偿协议。尽管有1名受害人最后没有与法院达成赔偿协议，但也对法院的赔偿决定表示接受，没有向最高人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。施某某申请浙江高院再审无罪赔偿案，由其挑选律师，浙江高院为其指定代理，保证代理律师在当事人之间的有效沟通。此外，浙江高院还下发《关于依法及时保护赔偿请求人合法权益的通知》，探索创新赔偿方式，视情将律师费等作为其他直接损失纳入协商赔偿范围，以妥善化解赔偿争议。
4.探索利用司法救助金予以补偿机制。刑事冤错案件的赔偿范围有限，标准总体偏低，处理不慎，赔偿请求人极易申诉上访，引发社会同情，损害司法公信力，因此，浙江法院利用，赔偿委员会与司法救助委员会办公室合一的优势，建立国家赔偿与善后补偿工作有机衔接机制。同时明确提出，国家赔偿和司法救助作为公民权利保护的不同路径，应以国家赔偿为先。对于司法机关存在违法或过错导致案件当事人合法权益受到损害，无法纳入国家赔偿范围的案件，可以适当给予国家司法救助，但不得超出诉讼标的额和当事人的实际损失。要坚决杜绝大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决的现象。国家赔偿法实施之前，当事人因错误刑事裁判侵权遭受损害的，根据最高人民法院《关于国家赔偿法溯及力和人民法院赔偿委员会受案范围的批复》第1条规定，依照当时政策应当补偿未予以补偿的，可以纳入司法救助范围，适当支付司法救助金。
5.舆情应对机制。在冤错案件的审理及赔偿补偿善后工作中，浙江法院始终将舆情应对工作摆在重要位置，做好各方面工作。首先，各级法院根据赔偿案件审理过程中的不同环节，提前预测可能引发的舆情，积极做好各种应对预案，一旦出现舆情，第一时间通过权威渠道发布消息，最大限度满足公众知情权。为防止出现负面炒作，有些法院还将舆情应对方案上报有关主管部门，积极争取配合和支持。其次，在冤错案件的办理过程中，浙江法院主动公开相关信息，消解公众对法院工作的猜疑，赢得社会的信任。例如，浙江高院在张氏叔侄开庭宣判无罪的当日即发布新闻通稿，并以新闻发言人答记者问的形式，公开回应民意关注的问题。几天后，由副院长接受专访，公开立案审查后13次走访调查等细节，并就国家赔偿、冤案反思等后续问题，主动发声，开诚布公，以真诚的态度赢得媒体和公众的信任。最后，针对媒体报道的问题，各级法院不回避、不抵触，而是积极应对，及时解决。例如2013年8月16日，新华网刊载报道称：张氏叔侄至今没有领取国家赔偿金，他们最初要求的国家赔偿补偿等各项共计702万元，律师仍与法院协商。该报道引发舆论反响。对此，浙江高院马上作出反应，向有关院领导通报了网络舆情。第2天正值星期日，由主管副院长亲自到院坐镇，负责赔偿、宣传、财务的有关工作人员也加紧解决该问题。第3天2人就顺利领到赔偿金。各级法院通过积极行动，迅速回应社会关切，消解舆情，体现浙江效率。
浙江法院通过上述5项机制，切实解决刑事冤错案件受害人回归社会的难题，取得了以下3个成效：一是矛盾不上交。浙江法院通过赔偿、补偿善后相结合的方式，充分弥补受害人过去的损失，同时明法析理，消解矛盾。目前浙江法院办理的重大国家赔偿案件，均没有上升至最高法院层面解决，真正做到案结事了。二是舆论不炒作。浙江法院主动向受害人表示一定会尽最大努力处理好善后事宜，并提醒不能听信和传播谣言。同时密切关注舆情，及时掌握受害人的动态，使得在处理冤错案件过程中，舆情稳定。三是当事人不上访。浙江法院通过真诚沟通、及时赔礼道歉，抚慰受害人的创伤，让受害人体会到司法的温暖。同时对受害人的生活保障问题予以解决，避免受害人进一步上访。
二、对刑事冤错案件受害人救济之困境
1.善后主体责任不明，法院力不从心。一方面，国家赔偿工作力量较为薄弱。冤错案件的国家赔偿和司法救助工作，横跨刑事、民事、行政、执行等各项法院业务，涉及侦查、检察、审判、监狱管理等多项司法职权，案件矛盾突出、牵涉面广、处理难度大。而各级法院的国家赔偿队伍存在人手紧缺、专业单一的问题。另一方面，就刑事冤错案件受害人而言，虽然获得国家赔偿，但想恢复到权利受侵害前的社会生活状态，需解决职务恢复、工资补发、工作安置、社会保障、生产经营恢复、困难救助等一系列善后问题，此虽具备法理基础，但缺乏明确的法律规定，法院又非相关职能部门，并无权力予以解决，需要其他部门的理解、支持和配合。例如施某某申请浙江高院再审无罪赔偿案，受害人要求恢复在铁路局的工作。最初铁路局以缺乏相关法律规定为由表示为难，经过反复沟通协调，才使该项工作取得突破。对于影响较大、领导重视的案件，法定赔偿金以外的补偿和善后措施容易解决。而普通案件社会关注度不高，相关部门之间也未建立信息互通和合作机制，存在不积极、不主动、不配合、推责任的现象，容易引起受害人情绪上的波动和诉求上的反复，增加善后工作的难度。
2.立法不完善，补偿名不正、言不顺。中国地域辽阔，各方面情况千差万别，“一刀切”的赔偿方式存在弊端，需要补偿来弥补缺陷。一方面，利用司法救助金予以补偿是司法实践的普遍做法，但从现有规定看，司法救助并不是一种法定的补偿方式，而是作为赔偿的辅助性救济措施，对遭受犯罪侵害或民事侵权、无法通过诉讼获得有效赔偿的当事人采取的救济，简言之，还是停留在救助功能上。另一方面，随着经济社会的发展，真正生活面临急迫困难的当事人并不多，国家司法救助不是纯粹的救助功能，兼具抚慰和补偿功能。目前对冤错案件受害人的补偿规范性较差，缺乏统一的计算标准，且各地经济发展水平不同，各级财政预算也不一致，补偿的数额或高或低，款项支付的速度或快或慢。由于缺乏法律依据，善后处理不平衡，极易引起类似案件的攀比，冲击现行的国家赔偿制度。
3.赔礼道歉、消除影响、恢复名誉的方式缺乏明确规定，执行方式分歧大。虽然大部分受害人对于法院赔礼道歉、消除影响、恢复名誉的方式表示认可，但是因为法律并未明确规定应当由谁赔礼道歉，应当采取何种方式消除影响恢复名誉，导致部分受害人的诉求实现难度较大。例如在汪某某被宣告无罪后，金华中院副院长向其赔礼道歉，但汪某某并不接受和认可，而是要求东阳市、金华市公检法3家单位的法定代表人与承办人向其赔礼道歉，并在居住地杭州市、户籍地淳安县及全国级媒体上发布承认办错案件、公开声明道歉的新闻。之后汪某某以此项诉求未实现为由继续申诉，并在网络上发表文章指责。冯某某申请绍兴市中级人民法院再审无罪赔偿案，其表示被判刑入狱时有报纸和电视报道，大张旗鼓地宣传，如今被宣告无罪，也要求法院在报纸上和电视上公开道歉，消除影响。该诉求不能说没有道理，但考虑其依据不足和社会影响等复杂问题，最终法院未予以支持。
4.部分受害人再就业能力欠缺，精神创伤难以抚平。一些受害人长期生活在监狱里，文化程度不高、缺乏工作技能，对社会的变化和发展缺乏感受，不仅不会使用电脑、手机，不会驾驶汽车等，而且人际交往也不适应。陈某某等5人申请浙江高院再审无罪赔偿案，有的受害人原先系农民，在回归社会后缺乏一技之长，在监狱中通过学习获得的证书也不被认可，加之离开社会的时间太长，与社会脱节。对于冤错案件的受害人来说，多年来其身体上和精神上都饱受摧残，解决精神损害至关重要，但目前对冤错案件受害人心理上的辅导普遍不被重视，如何抚慰受害人的精神创伤缺乏规定，导致相关的责任主体和配套制度缺失。
三、探寻刑事冤错案件受害人回归社会新路径
（一）明确国家赔偿工作的定位，实现工作重心的转移
司法赔偿案件包括自赔案件和委赔案件。自赔和委赔案件的关系，类似于法院一审与二审的关系，一审显然比二审更重要。近几年，政法工作越来越推崇“枫桥经验”，强调矛盾消灭在基层，纠纷解决在当地。国家赔偿争议从自赔案件发展成为委赔案件，显然属于矛盾激化的产物，不应当鼓励和提倡。从境外制度和实践来看，无论是刑事赔偿还是非刑事赔偿，更多需要全面补偿而不是赔偿，需要解决受害人住房、社保、就业和精神创伤等一系列问题，而这决不是国家赔偿审判能解决的。国家赔偿的重心是自赔案件，而不是委赔案件，当前应当从关注委赔案件审理转向自赔案件的处理。在国家赔偿的初级阶段，“矛盾不上交、舆论不炒作、当事人不上访”的浙江经验应当成为处理自赔案件追求的目标。
（二）理顺赔偿和补偿关系，完善国家赔偿立法
目前国家赔偿法规定的赔偿范围有限，赔偿金额较低，善后方式单一，和社会期望值差距较大，不足以保障受害人权益，因此应当完善国家赔偿法。一是应当增加惩罚性赔偿的规定。冤错案件赔偿不同于普通刑事案件赔偿，其赔偿标准应当更高，不仅仅填补其损害，还要体现其惩罚性。二是应当增加补偿善后规定，将刑事冤错案件受害人合理的诉求纳入法治轨道，通过规范途径对一些确实是国家机关造成的损害予以全面补偿，加大对受害人权益的保护力度。三是应当制定司法解释，将赔礼道歉、消除影响、恢复名誉的执行方式具体化，制定一个合理的、可行的操作标准，防止出现受害人诉求过高、难度过大，法院又没有充足的理由予以驳回的窘境。
（三）多方联动，加快构建国家赔偿善后工作机制
冤错案件发生后，应当建立由政法委牵头，司法机关、政府法制、财政、人社、民政、国土等多部门参加的善后工作组，通过政法委的主导和各部门的协调配合，提高补偿救助工作的广度、深度、速度，切实帮助受害人解决关系其切身利益的住房、就业、社保等实际困难，不能让遭受冤屈的受害人在赔偿善后过程中再受第二次伤害。同时，应当将抚慰、补偿作为司法救助的功能之一，冤错案件受害人予以救助的条件应当与中央政法委文件和最高人民法院司法规范性文件规定的救助条件有所区分，不以生活困难为必要条件，把冤错案件受害人纳入司法救助的对象。
（四）明确责任，建立冤错案件受害人能力培养和心理疏导机制
应当重视冤错案件受害人回归社会能力和心理创伤的问题，明确相关责任主体。同时建立具有针对性和实用性的就业能力培养机制，通过制度化、体系化、专业化的培训，提高其回归社会能力。对于受害人在监狱中获得的相关职业技能证书等，相关部门在其回归社会后应当予以认可。此外，还可以学习西方一些国家的做法，建立心理疏导机制，聘请志愿者，通过专业的心理治疗，抚慰受害心理创伤。
【注释】
作者单位：浙江省高级人民法院
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