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【202107070】妨害公务罪的法益冲突解决路径
文/吴婧
作者单位：中国人民大学
期刊栏目：司法论坛
我国法治化进程逐步推进，社会转型使政府治理方式正经历着深刻的变革，国家权力与公民权利博弈频繁，法益冲突的情况时有发生，这无疑让妨害公务罪成为颇具争议的敏感罪名。当前，法学界大多侧重研究具体的暴力、威胁行为及行为对象，而有关妨害公务案件中出现的法益冲突司法困境却未充分展开讨论，罪名所保护的法益本质及其位阶层次也鲜有论及。不过，刑法中的法益理论具有指导构成要件解释和除罪化的功能，全面理解本罪法益的内涵，恰恰是指引司法人员准确定罪量刑的根基所在。由此，本文以法益保护原则为基础，以法益位阶理论为视角，探讨妨害公务罪的法益本质和位阶层次，归纳总结妨害公务罪的法益冲突解决路径，以期对司法实践有所助益。
一、妨害公务罪的法益探析
法益，是刑法法条所体现和保护的特定利益。犯罪，是对特定法益的侵害或者威胁。当妨害公务罪所保护的特定法益受到侵害或者威胁时，妨害行为才可以作犯罪化处理。目前，关于妨害公务罪的法益本质，学界众说纷纭，其中最具代表性的观点有：（一）公务说，认为本罪保护的法益是公务，包含国家机关工作人员依法执行的职务，人民代表大会代表依法执行的代表职务，红十字会工作人员依法履行的职责，国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务。[1]（二）公务活动说，认为本罪保护的法益是公务活动，具体可视为国家机关、人民代表大会、红十字会、国家安全机关以及公安机关执行的公务活动。[2]（三）国家作用说，认为本罪保护的法益是国家作用，而不是一般社会秩序，也不是公务员的人身自由权利本身，公务执行活动的正常开展，是国家作用得到发挥的前提。[3]（四）复杂说，认为本罪保护的是复杂法益，即社会管理秩序和公务执行人的人身权利均为本罪保护的法益。[4]
上述争鸣的特点鲜明。首先，公务说、公务活动说和国家作用说对法益的理解较为抽象。3种学说均强调社会法益和国家法益的价值，侧重管控社会秩序维护国家执法权威，但忽视了公务活动中个人法益的保障。妨害公务罪事关公务执行人和行政相对人，执法与守法的双方都是以人为主体，探讨法益本质时不应对个人法益熟视无睹。其次，复杂说对本罪法益的理解较为平面。虽然该说认可法益本质是复杂的，既有社会法益也有个人法益，但其不分先后次序地列举，将不同性质的法益一同探讨，仍不足以应对法益冲突时出现的各种情况。笔者认为，妨害公务罪所保护的法益本质具体且富有层次，刑法第二百七十七条中的每款规定都内涵丰富。各款具体法益如下：
第一款：“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。”本款规定了妨害公务罪的基本类型，保护的基础法益是社会管理秩序、公务执行权和公务执行人的人身权利。明确了本罪的行为方式是以暴力、威胁方法阻碍，行为对象是国家机关工作人员，行为目的是阻碍国家公务活动依法执行。这些要件共同显示了妨害行为的违法性，审理案件时以第一款的规定为参考基准。
第二款：“以暴力、威胁方法阻碍全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法执行代表职务的，依照前款的规定处罚。”这款属于第一款的注意规定，保护的法益与第一款相同，并强调公务执行的主体是各级人大代表。各种以暴力、威胁方法阻碍人大代表行使审议权，表决权，提名权，选举权，提出议案权，质询权，提出罢免案权，提出建议、批评、意见权，提议权，言论表决免责权等权利的行为，均视为妨害公务。事实上，在中国裁判文书网检索近5年的妨害公务案件相关法律文书，能够发现第二款基本处于闲置状态。本款的现实意义更多在于提示司法人员注意，人大代表作为妨害公务案件中比较少见的行为对象，应该全面确保他们在本级人民代表大会会议期间和闭会期间依法履行代表职责。
第三款：“在自然灾害和突发事件中，以暴力、威胁方法阻碍红十字会工作人员依法履行职责的，依照第一款的规定处罚。”这款规定了行为对象的特殊类型，保护的法益是紧急状态下的社会管理秩序、公共安全。因为红十字会工作人员在自然灾害和突发事件中，为了保护大多数人的生命健康，维护人的尊严，发扬人道主义精神，对伤病人员和其他受害者提供紧急救援和人道救助，从而进行必要的防疫、检疫、强制隔离等预防控制措施。所以刑法保障红十字会工作人员依法履行职责显得尤为紧要，此时该款可以视为政府在紧急状态下，暂时授予红十字会工作人员执行国家公务的权限，让其代为承担一部分政府职能，他们履行职责的过程也依法受到刑法保护和约束。
第五款：“暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，处3年以下有期徒刑、拘役或者管制；使用枪支、管制刀具，或者以驾驶机动车撞击等手段，严重危及其人身安全的，处3年以上7年以下有期徒刑。”本款保护的法益与第一款相同，修改后的条文进一步细化了暴力袭警的构成要件，再次以刑法明文规定的形式宣示公民有义务配合警察执法。因为警察的职能直接涉及个人生活、社会秩序乃至国家安全，既拥有国家赋予的执法力量，也承受着更多的执法风险。故意使用暴力袭击正在依法执法的警察，显示了行为人主观恶性更重，此刻提示司法人员从人身危险性更高的角度进行考察具有合理性。在第五款重申刑法对暴力袭警类妨害公务犯罪的管束力度，能让部分公民在惧怕刑罚、趋利避害的本能驱使之下，主动配合警察执法，进而减少暴力抗法导致的人员伤亡，降低执法成本，提高执法效率。
综上，妨害公务罪的实质是行为侵害或者威胁多重法益，有社会管理秩序、公务执行权、公务执行人的人身权利、公共安全、国家安全等，这些法益分别属于国家法益、社会法益和个人法益3大类。在妨害行为侵害或威胁不同法益时，司法人员需要将行为分流对应到各个款项中，再根据法益之间的位阶层次作出取舍。
二、妨害公务罪的法益位阶
刑法语境下的法益位阶理论，是指不同的法益在合乎宪法的前提下，按照某种顺序排列形成的刑法保护阶梯。[5]在不同法益出现冲突时，利用位阶理论选择上位法益优先于下位法益得以实现。法益之间的位阶关系，反映着刑法规范保护的价值及其轻重主次的逻辑关系。
从结构上看，妨害公务罪内含的多重法益犹如一座巨大的冰山，表现为表层法益与深层法益两个层次。表层法益是公务活动，保护公务活动的顺利执行，仅是深层法益显现在外的冰山一角；深层法益是隐藏于冰面之下的个人法益（公务执行人的人身权利）、社会法益（社会管理秩序、公共安全）、国家法益（国家安全、公务执行权）。其中的国家法益和社会法益是个人法益得以充分实现的现实性保障，个人法益是支撑国家法益和社会法益长期存续的合理化基石，此三方法益共同构筑了妨害公务罪的法益本质。
从关系上看，妨害公务罪中不同层次的法益之间是目的与表象的关系，二者互为表里，相互牵制。表层法益体现着深层法益，是深层法益的外在样式；深层法益制约着表层法益，是表层法益的内在本质。由于法益本身不具有可罚性意义，所以只有在妨害公务罪的法益具有可侵犯性时，才具备刑法保护的价值。因此，妨害公务行为所造成的侵害或者危险，都应该是一种可能发生或者必然发生的现象或者事实。触犯表层法益的妨害行为，不一定能切实地触及深层法益，不必然成立妨害公务罪。如行政相对人以言语威胁并用肢体轻微抗拒执法，没有伤害公务执行人的身体健康，没有扰乱公共秩序，没有耽误公务最终顺利执行，这类行为只能称之为“妨碍”，没有达到“妨害”的程度。只有真正对深层法益造成实际的侵害或者威胁，才具有刑法意义上的可罚性。
从位阶上看，妨害公务罪是以维护社会管理秩序为目的，社会法益与国家法益通常具有优位性，但不绝对优位于个人法益，而个人法益中的人身法益是优于财产法益的，价值性法益优于物质性法益。因为价值性法益往往涉及国家与社会的安全和秩序，蕴含着国家法益和社会法益，对个人法益起着保障作用。法治社会的公民，将自身的部分权益让渡于国家，托付给政府统一协调调度，这部分权益汇总成为公共利益，本是没有绝对优先于个人法益的地位。因为，公民是寄希望于政府运用行政手段保障他们留存下来的权利，守护他们日常生活的自由。不过，如果政府治理过于依赖刑法的强制力，管控太过严格细致，会使国家意志过分弥散，那么公权力将入侵日常生活的方方面面，导致公民的个人法益无法得到应有的保障。长此以往，公民会对政府治理的正当性产生质疑，逐渐削弱守法意识，不利于国家和社会稳定有序地发展。
三、妨害公务罪的法益冲突解决路径
公权力的运作不可避免地依附于各种追求自身利益的个人及组织之上，所以法律始终要警惕权力被其载体滥用和异化的可能，防止和控制这种可能的风险是法律的一项重要任务。[6]当前，妨害公务罪的适用出现了构成要件抽象化、处罚早期化的趋势，面临着防止滥刑的任务。同时，执法活动的不确定性和司法活动的复杂性，决定了按图索骥地适用法条，机械僵化地对号入罪，注定无法应对情况多变的法益冲突。尤其是在行政相对人对公务的合法性产生怀疑时，或者在公务执行人存在错误执法、瑕疵执法时，处理冲突更需要相关人员的法律智慧。由此，司法机关对本罪法益冲突的解决应该保持谨慎的态度，可以根据不同的执法环境和公务事由选择不同的解决路径。
首先，公务活动的执法环境可以划分为日常状态和紧急状态。日常状态，是指公务活动发生时，社会秩序和国家安全处于相对平稳可控的状态，绝大部分公务活动都是在日常状态下进行的。紧急状态，是指公务活动发生时，社会秩序和国家安全处于相对动荡失控的状态。如妨害公务行为已经严重威胁国家安全，或者引发群体性事件，或者严重导致红十字会在自然灾害和突发事件中无法发挥作用，或者严重危害社会公共秩序导致交通秩序极度混乱，或者严重影响他人无法正常工作生活、生产经营等状态。
其次，公务活动的事由主要分为“为了行政而执法”和“为了安全而执法”。为了行政而执法，是指政府机关以管理社会秩序为执法目的，从而进行的各种组织、控制、协调、监督等行政活动。如国土资源局工作人员进行违法建筑拆迁；交通警察为了维持交通安全秩序而执行公务；司法警察为了已生效的法律文书而执行公务；或者海关、税务、工商、质检、药监、环保等政府部门的执法人员为了执行相关业务等。为了安全而执法，是指国家机关以保障公共安全、公民安全、领土安全、主权安全、政治安全和军事安全为执法目的，从而进行各种组织、防范、制止和惩罚行为。如面对混乱的社会秩序，警察为了恢复公民正常的工作生活、生产经营而执行公务；武装警察为了处置群体性事件，有效化解人民内部矛盾而执法；红十字会工作人员为了在自然灾害或者突发事件中受伤群众而进行救助活动等。
当社会处于不同状态时，刑法所表现出的法益保护优先性是不同的。笔者认为，妨害公务罪的法益冲突时宜采取“考察执法环境，兼顾公务事由”的思路来化解僵局。具体步骤是：先考察执法环境，分清是日常状态还是紧急状态；再审视公务事由，判断是安全事由还是行政事由；最后动态衡量复杂多变的个案情形，根据法益位阶在安全价值与行政价值之间作出抉择。这个过程中，不仅要关注国家法益、社会法益和公务执行人的个人法益，还要兼顾行政相对人的个人法益。如果公务事由不是基于重大的紧迫的犯罪（如暴力犯罪、危害国家安全罪等），仅因日常行政违法行为而执法，则应适当限缩入罪范围，贯彻罪责刑相适应原则，以行政处罚或者出罪的方式来处理，以免出现罪责刑极端不均的个案发生。
图一：执法环境与公务事由对法益优先性的影响
环境
特征日常状态
紧急状态
公务事由为了行政而执法为了安全而执法为了行政而执法为了安全而执法
法益冲突时个人法益国家、社会国家、社会国家、社会
优先优先法益优先法益优先法益优先
如图一所示，紧急状态下，无论源于何种公务事由与个人法益发生冲突，均倾向于优先保护国家法益与社会法益。事由重大、事态紧急的执法现场急需公权力的干预来定纷止争，如果行政相对人不配合执法，有极大概率会波及其自身和其他公民的生命健康权，此时社会法益和国家法益具有优位性。即使当时的执法行为存在程序瑕疵，也应优先保护国家安全和社会秩序，处罚妨害公务执行的行为人。国之不存，民将焉附？这既是维护国家稳定与社会治安的必须之举，也是保护公民个人利益的根本手段。这时妨害公务罪的认定表现出刑法的“硬度”，强调维护国家秩序与履行公民义务的重要性。
如2019年底，新型冠状病毒肺炎疫情暴发并快速蔓延全国，为了回应这种态势下防疫工作中遇到的新情况、新问题，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2020年2月6日联合印发了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》（以下简称《意见》），其中规定了“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员……依法履行为防控疫情而采取的防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等措施的，依照刑法第二百七十七条第一款、第三款的规定，以妨害公务罪定罪处罚。暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，以妨害公务罪定罪，从重处罚”。《意见》便适用于紧急状态，即处于防治流行病的特殊时期，相关人员在执行防疫公务时，公民有配合进行各种防疫措施的义务。该司法解释的出台，适时地印证了上文“紧急状态下，为了行政而执法引发法益冲突，刑法前置国家法益和社会法益，优先保障绝大多数人民群众生命健康安全”这一观点。
需要注意的是，在日常状态下，行政机关为了政府管理便利而与个人法益发生冲突，国家与社会处于相对强势的管控地位，而公民处于相对弱势的位置，个人权利容易受到国家权力的挤压及减损，因此应尽可能优先保护个人法益。法益冲突中出现内容不合法、程序不合规的情况，法律解释的态度倾向于维护行政相对人的合理抗辩权，允许司法人员综合考虑各种现实因素，作出更加兼顾个人法益的判断。在可控范围内，允许公民的个人维权意识与执法者的规范执法意识进行磨合，在磨合中催生出更守法的公民与更规范的执法者。这时妨害公务罪的认定更多地表现出刑法的“韧度”，既重视规范，又保护人权。其实，日常的公务活动应注重考察公务内容的合法性与执法程序的规范性，要求国家工作人员提升法治素养，提高执法水平，做到合法规范地行使职权。执法的过程也是普法的过程，在工作中不断规范执法行为，用合法规范的行动执法，用通俗易懂的语言普法，做到实体与程序并重，确保行政执法的合法性和严肃性，做到以法服人，礼法兼顾。
另外，在不涉及重大的国家、社会法益前提下，当行政相对人对公务的合法性存在错误认识，或者事后查明公务执行人存在错误执法的情节时，应认可该情节能够阻却妨害公务罪的构成。即使公务执行人仅存在瑕疵执法，也会在一定程度上影响公务行为的合法性，可以作为酌定量刑情节予以考量。如果法益冲突时优先保护国家、社会法益，而对个人法益造成了不可逆的损害，应该在损害结果发生之后，案件的审查、起诉、审理、判决各个过程中，寻找合适的契机去解决个人法益受损的问题，考虑将其作为行为人从轻、减轻处罚的量刑情节，或者以国家赔偿个人损失的方式予以妥善处理。
如2018年广东省潮州市中级人民法院公布了一则因执法程序严重违法阻却妨害公务罪构成的刑事裁定，[7]该案便是日常状态下“为了行政而执法”发生的法益冲突，优先考虑保护个人法益的典型案例。案中的执法环境正是处于日常状态，当事人为了阻挠拆除工作，事先在违章建筑上悬挂横幅当场吵闹，但未严重扰乱社会秩序或者危害国家安全，所以案件考察的重点在于国家工作人员的行为是否合法。“本案的行政机关在强制执行之前，只是口头通知当事人准备对其违法建筑物进行拆除。既没有按要求公告建筑物，也没有书面催告肖某，更没有告知其在法定期限内有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”通过裁判文书内容可知，区国土资源局在强制拆除前置程序上有诸多不循规不合法之处，明显严重影响了公务行为的合法性。当事人在日常状态下，为确保自己的建筑物不受不可逆的拆除而实施的合理抗辩行为，确实达到了阻却违法的程度。故潮州中院驳回该案的抗诉申请，维持无罪原判的裁定公正准确，给执法和司法过程中的各方参与者以警示，对今后同类案件的审判极具借鉴意义。妨害公务罪不仅保护公务人员的执法活动顺利进行，也要求公务人员执法规范。公务执行人应力求每一次的公务活动都满足合法性的要求，避免生硬霸道地违规执法。
“呆板的公平，其实是最大的不公平。”妨害公务罪是一个兼具硬度和韧度的罪名，需要随着社会发展、历史际遇和时代变迁不断作出反应与调整。倘若僵化地理解本罪的规定，不区分执法环境和公务事由便着手处理法益冲突，将无法达成案件普遍公正，甚至无法实现个案公平。对妨害公务行为的刑罚制裁情绪应是克制和谨慎的，始终遵循刑法的从属性原则，即只有当较为轻缓的规制手段无法适当处置该行为时，才能使用较重的刑罚达到震慑和处罚的目的。概言之，妨害公务罪的法益冲突解决路径，是以法益位阶理论为基础，力求在保障执法、维护国家法律权威的同时，实践和体现保障人权、尊重个体的刑法机能。其意义从短期来看，能够指引司法人员合法合理地定罪或出罪；从长期来看，这种重视法益本质、结构和位阶的解决路径，亦有利于法益理论在妨害公务罪中得以充分运用。
【注释】
作者单位：中国人民大学
[1]张明楷：《刑法学（下）》，法律出版社2016年版，第1031页。
[2]杨金彪：“暴力袭警行为的体系地位、规范含义及司法适用”，载《北方法学》2018年第2期。
[3]周光权：《刑法各论》，中国人民大学出版社2016年版，第336页。
[4]王作富：《刑法分则实务研究（中）》，中国方正出版社2010年版，第113页。
[5]张平华：“权利位阶论——关于冲突化解机制的初步探讨”，载《清华法学》2008年第1期。
[6]董兴佩：“法益：法律的中心问题”，载《北方法学》2008年第3期。
[7]参见广东省潮州市中级人民法院〔2018〕粤51刑终103号刑事裁定书。
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