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【202034073】存疑不起诉监督制约机制之完善——以制约检察官起诉裁量权为视角
文/彭智刚；王伟
摘要：
司法责任制改革后，按照谁办案谁负责、谁决定谁负责的原则，通过制定检察官权力清单，向检察官充分授权，强化了检察官的办案主体地位，捕诉一体背景下检察官权力得到进一步扩张。以审查起诉环节为例，一方面，将部分案件的不起诉决定权下放给检察官行使；另一方面，对于错案要终身追责，实现了权力和责任的同频共振。在这种新的检察权运行模式下，存疑不起诉在具体适用上出现了一些倾向性问题，相关的监督制约机制有待完善，以现放权与控权之间的动态平衡，促使检察官起诉裁量权的合理适用。
一、司法责任制改革后存疑不起诉适用不当的问题凸显
近年来，存疑不起诉数量上升趋势比较明显。以2019年为例，最高人民检察院发布的全国检察机关主要办案数据显示：虽然证据不足不起诉在全部不起诉中的占比有所下降，但1～9月证据不足不起诉仍达到22794人，同比上升17.3%。[1]产生上述问题的原因是多方面的，我们既不能因噎废食，盲目否定或质疑存疑不起诉存在的价值，也不能视而不见，忽视或放任问题的客观存在，而要理性客观地分析，并不断健全和完善相关机制，促进存疑不起诉的准确适用。
根据刑事诉讼法的规定，存疑不起诉，又称证据不足不起诉，是指人民检察院对于证据不足的案件，经过补充侦查，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，依法作出不起诉决定。关于证据不足不起诉的概念，也有观点认为，证据不足不起诉其实也属于不符合起诉条件的不起诉，只是在程序上与法定不起诉不同的是，它通常需要在补充侦查或法定期限内无证实的可能，才决定不起诉。[2]由此可见，检察机关在决定存疑不起诉时，应当具备2个条件：一是程序要件，即要经过补充侦查程序。人民检察院在审查起诉中发现证据不足时，不能立即作出不起诉决定，必须先退回侦查机关补充侦查。补充侦查是存疑不起诉的法定条件，退回补充侦查以两次为限，由检察机关视具体情况而定。二是实体要件，即案件的证据未达到证明标准的要求，证据不足。[3]从法律规定上看，对存疑不起诉规定了比较严格的适用程序和适用条件。但在实践中，一直以来由于各种主客观原因，检察官往往对于“疑”的标准认识并不一致，正所谓一千个人眼中有一千个哈姆雷特，因此，存疑不起诉在整体适用上存在相似案件不同处理的情况，最容易引发争议和误解。
司法实践中，存疑不起诉案件“证据不足”的情况并非单一的。经过补充侦查的案件，大致可以分为2种情况：一是在案证据与犯罪事实清楚、证据确实充分之间还有相当大的差距，现有证据在确定性和充分性方面仍然存在较大欠缺，或者存在有罪证据和无罪证据并存而无法排除其一的情况，根本达不到起诉标准，由此作出不起诉决定。二是在案证据与犯罪事实清楚、证据确实充分之间的差距并不是特别大，但证据在确定性和充分性方面仍然存在欠缺，如果提起公诉，法院可能支持公诉意见也可能否定公诉意见，也就是检察官面临可诉可不诉的选择。在这种情况下，检察官既可以提起公诉（即所谓“风险起诉”），也可以作出不起诉决定。[4]对于前者，因为案件根本达不到起诉条件，检察官没有行使起诉裁量权的余地。对于后者，检察官有一定的起诉裁量权，也是本文所言监督制约的重点。以前实行“三级审批制”的时候，这些案件经过层层审批把关，有些案件就起诉了，往往也能得到法院有罪判决支持，即使可能判无罪或撤回起诉，对承办检察官的影响并不大。司法责任制改革后，一方面，按照谁办案谁负责、谁决定谁负责的原则，很多地方的检察院在制定检察官权力清单时将不起诉决定权下放给员额检察官行使，检察官的自主性、相对独立性增强。实行捕诉一体后，批捕和起诉的决定权全部由同一名检察官来行使，检察官的权力更加集中。加之绩效考评指挥棒和错案终身追究的导向性作用，检察官对起诉总体上持相对谨慎的态度。另一方面，以审判为中心诉讼制度改革带来了证明标准的实质性提高和诉讼关口的整体性前移，立案标准、逮捕标准、起诉标准、判决标准的趋同化现象比较明显，法院在作出有罪判决时更加谨慎。上述原因所引发的存疑不起诉适用不当的问题进一步凸显，应当引起注意。
二、存疑不起诉适用不当的表现形式和原因分析
（一）存疑不起诉决定适用错误
当前，存疑不起诉决定适用错误，既包括不当诉而诉和当诉不诉。前者是指达不到犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的起诉条件，却作出起诉决定，其直接后果往往就是带病起诉，最终可能演变为冤错案件。后者是指部分检察官基于对错案终身追责的担忧，加之办案能力和经验不足，为了规避诉讼风险，两害相权取其轻，倾向于对一些“疑”“难”案件作出不起诉决定，同样也属于没有正确履行检察官的主体责任。此外，还包括适用不起诉的种类错误，如一些应当作法定不起诉、酌定不起诉的案件却作出存疑不起诉决定。
（二）存疑不起诉案件办案质量不高
存疑不起诉案件办案质量不高主要表现为：第一，案件审查报告中对案件事实证据、法律关系梳理分析不深入、不全面，简单作出存疑不起诉决定。第二，退回补充侦查质量不高，包括退回补充侦查随意性大、引导侦查作用发挥不充分不全面、未能有效利用二次退回补充侦查、自行侦查意识不强、能力不足。第三，法律监督乏力或者监督不当的问题。包括对侦查中存在的不规范甚至违法侦查行为未及时有效监督，没有深挖细查漏罪漏犯，怠于履行法律监督权或履行法律监督职责不到位。第四，作出存疑不起诉决定后，对于有可能发现新事实、新证据的案件，怠于后续督促公安机关补充证据，从而造成作出存疑不起诉决定后实质性结案，诉讼程序实质性终结。
产生上述问题的原因是多方面的，既有检察官办案能力水平、经验阅历不足，以及司法理念相对保守、陈旧等主观方面的原因，也有案件疑难复杂、不起诉标准难以把握等客观方面的原因。第一，公安机关侦查环节的问题传导到审查起诉环节。由于公安机关取证不到位、关键证据把关不严、证据或取证程序存在瑕疵，对补充侦查工作不重视、不深入，消极侦查或办案程序违法。第二，检察官对疑难案件的把握能力不够。法律的生命力在于经验而非逻辑。一些基层院检察官比较年轻，法律专业知识比较扎实，但受办案能力、办案经验、社会阅历不足等因素的制约，对于案件事实、证据、法律适用、司法政策等理解和把握不准，存在机械办案、就案办案、简单司法的情形。第三，受传统考评标准影响，检察官担当精神不够。个别检察官在案件认定存在一定分歧情况下，过度强调诉讼风险，担心被法院判决无罪而降格作出存疑不起诉决定。第四，放权后的监督制约机制未充分发挥作用。检察委员会、检察长、检察官联席会、办案部门负责人监督管理作用发挥不充分、不到位，对检察官缺少有效的监督制约。司法改革后，各级检察院尤其是基层院，将不捕、不诉等权力大幅度下放给检察官独立决定，但程序制约功能没有发挥到位，监督机制运行不畅。对于检察官作出存疑不起诉、公安机关提请复议的案件，即便复议审查认为处理不当，也以尽量维持原决定为主，没有坚持有错必纠原则，在复议程序中发现问题时没有立即监督纠正，导致复议程序虚化。
三、存疑不起诉监督制约机制的完善建议
任何一种权力的行使都必须有相应的监督机制，否则将导致权力的扩张和滥用。[5]检察官起诉裁量权是一种重要的程序权力，同时具有实体权力的特征。[6]制约检察官起诉裁量权的途径无外乎两种：一是用权力制约权力，如侦查机关针对存疑不起诉提出的复议、复核，对检察官起诉裁量权有制约效果。二是用权利制约权力。如被害人提出的申诉和自诉、被不起诉人提出的申诉等。就存疑不起诉而言，检察官起诉裁量权的行使不仅对侦查权、审判权、刑罚执行权等其他刑事诉讼主体所行使的权力产生影响，而且决定了犯罪嫌疑人、被害人所享有的程序权利能否实现，以及在什么样的范围内实现。为防止不起诉权的滥用和泛化，从制约检察官起诉裁量权的角度，应当建立监督制度，采取预防措施，依法、规范、正确适用存疑不起诉，在“不枉”的同时做好“勿纵”。
（一）比较视角下的存疑不起诉监督制约机制
他山之石，可以攻玉。现代意义上的检察制度发端于西方，因此通过比较现代法治国家的检察制度，可以对完善我国检察制度提供借鉴的视角，存疑不起诉亦如是。纵观英美法系和大陆法系的代表国家，赋予检察官公诉裁量权乃是各国通例，各国不约而同赋予检察官公诉裁量权，都承认证据不足不起诉存在的必要性和合理性，但同时都对裁量权予以密切关注，并通过建立相关监督制约机制来加以规范。[7]对公诉裁量实行制约是防止滥用裁量权的重要方式，对公诉裁量权的制约分为对起诉决定的制约和不起诉决定的制约。两大法系国家对公诉裁量权的制约，都注重对检察机关作出决定正确与否的监督与制约，以防止检察官错诉与滥诉。但两大法系国家关于公诉裁量权的制约机制，侧重点各有不同。比较而言，英美法系国家主要侧重于对起诉决定的制约，大陆法系国家主要侧重于对不起诉决定的制约。
英美法系国家注重对起诉决定的事先审查，为了保证起诉的质量，防止浪费国家司法资源，同时也为了实现对被告人人权的保障，因而更注重对提起公诉的监督。提起公诉作为不起诉的另一面，对完善监督制约机制也有借鉴意义。对于起诉裁量权有可能产生的差异性风险，会有具有指引性的准则来统一裁量标准，例如：根据《皇家检察官准则》，英国皇家检察官的审查起诉分为两个阶段：证据检验阶段和公共利益检验阶段。控方举证应当达到非常高的证明标准，例如：排除合理怀疑。因此，检察官在第一阶段进行证据检验时，必须能确认为每一罪名的指控提供充足可靠的证据，所有证据的使用都要达到被告人预期可以定罪的目的。[8]如果达不到相应的证据标准，案件就不会进入公共利益检验阶段。检察官如果只基于法律、证据考虑或只基于经验判断，就会出现片面的判断。不起诉的案件太多就会有损检察机关在公众心目中的形象，会使人们对国家的法律丧失信心。但是，对获得定罪的现实可能性极小的案件进行起诉，无疑会浪费有限的诉讼资源，降低诉讼效率。所以，检察官只有将二者紧密结合起来考虑，才能准确地对定罪可能性进行预测。[9]
大陆法系国家注重对不起诉决定的审查，其出发点是基于尽量避免放纵犯罪，以保证不起诉决定的正确无误，深层次的原因是其秉持的犯罪控制观念和追求实体真实理念。例如：德国联邦和各州的检察机关乃分层设置，联邦或州司法部长为最高长官，上级机关对下级机关具有监督权。[10]因此，德国检察官的不起诉决定，会受到来自上级检察机关、州司法部等方面的制约。[11]司法部长作为长官，有权依法就个案的政策适用和起诉决定向检察机关作出指示。法国检察机关等级森严，司法部长级别最高，其可以就个案向检察长发出指令，但不能就个案向下级检察官发出指令，且这种指令必须书面发布并附在案卷中。同时，检察机关的等级体系要求下级检察官必须服从上级书面指示。但法国刑事诉讼法典第40-1条对监督权作了限制，根据该规定，每个检察官自行行使起诉权。如果检察官拒绝追诉，即使上级下达了命令，程序也不会启动。但是如果拒绝执行上级指令，下级可能会被纪律处分。
上述比较研究可以对完善我国存疑不起诉监督制约机制提供借鉴：一是基于上命下从检察一体的监督制约，即上级检察机关对下级检察机关、检察长对检察官的个案不起诉决定有权监督。二是监督指令应当书面化。三是基于证据标准的规范性指引或准则。四是注重惩罚犯罪和保障人权的平衡。五是体现诉讼经济和诉讼效率。
（二）存疑不起诉监督制约机制的完善思路
存疑不起诉体现的是疑罪从无思想，它的直接诉讼理论依据是无罪推定原则，尽管各国立法和理论对无罪推定原则的表述不尽相同，但其基本含义是一致的，即被告人在未经法院依法判决有罪之前，应当被假定为无罪。据此，可以从司法理念、能力素质、工作机制3个方面予以完善。
1.秉持检察官的客观公正立场
我国台湾地区学者林钰雄从将检察官定位为“法律守护人”角度来理解检察官客观义务的内涵，认为检察官并非一造当事人，“毋纵”之外还要“毋冤”，“除暴”之外还要“安良”，并非也不该是片面追求攻击被告人的狂热分子。[12]同理，正如最高人民检察院张军检察长讲话中所强调的：检察官既是犯罪的追诉者，也是无辜的保护者，疑罪务必从无。审查起诉工作最能体现检察官作为司法官的中立性，检察官作为“法官之前的法官”，不能带有个人主观色彩，应当避免先入为主、偏听偏信，做到不偏不倚、不枉不纵。[13]客观公正立场要求检察官在依法履职、参与诉讼的过程中不能单纯站在追诉者的立场上一味地追诉犯罪，而应兼顾惩罚犯罪与保障人权。因此，检察官在审查起诉过程中，应当树立正确的司法理念，不断强化人权意识、程序意识、证据意识、客观意识。最重要的是要提高办案责任心，杜绝就案办案、简单办案、机械办案，杜绝仅依据侦查机关移送的证据材料对案件审查的现象，注重听取犯罪嫌疑人和律师的意见，真正把维护法律尊严、维护人民群众合法权益当作办案的先导，牢固树立以人民为中心司法理念，让人民群众在每一起案件中都能感受到公平正义。
2.加强检察官履职能力建设
司法责任制改革对检察官的素质能力提出了较高的要求和标准，特别是专业化要求很高。这种检察专业化是在实现了标准化、规范化之上的精细化，要按照“基本素质+专门领域+特色化”模式，在具备基本素质的基础上突出专门领域发展，在专门领域基础上注重特色化培养，实现人和岗位相适应。检察官不仅应当具有扎实的理论基础和实践经验，对法律规定、法学理论有精准全面的理解，能够准确把握案件的证明标准，还要在司法实践中不断积累经验、总结规律。一是严格贯彻证据裁判原则，严把审查起诉关。一方面，要严格贯彻证据裁判原则，确保提起公诉的案件事实清楚，证据确实、充分；另一方面，要保持公诉在追诉犯罪上的张力，防止该诉的不诉。二是全面加强业务学习，提高办案规范化水平。尤其对适用存疑不起诉的理由、事实、法律、政策根据，及不同意见的分析应当透彻、全面，不但要有简洁的结论，而且应当有对结论详细的分析论证，避免缺乏分析的简单结论。
3.完善工作机制
对于符合条件的案件，在准确适用存疑不起诉的同时，也要切实做到放权不放任，防止裁量权的不当适用，着力强化监督制约机制建设，确保不起诉裁量权始终在合法合规的轨道上运行。
一是坚持并完善层级监督制约机制。上下级检察院之间是领导与被领导的关系，上级对下级检察院的监督制约是非常必要的。上级检察院除了依据《人民检察院刑事诉讼规则》，对于下级人民检察院确有错误的不起诉决定，应当予以撤销或者指令下级人民检察院纠正之外，还可以通过不起诉决定备案审查、总结办案经验、颁布办案规则等方式间接指导不起诉工作，形成一个直接领导与间接指导相结合、合理性监督与合法性监督兼顾的监督制约机制。
二是检察长、检察委员会对于重大、疑难、复杂、新型、敏感案件拟作存疑不起诉的，应当加强审议决定把关。此外，还要通过加强办案部门负责人对于本部门办理同类案件的备案审查，以及检察官联席会议的专业建议、讨论评价等。因为存疑不起诉的准确适用，除了程序性监督制约机制之外，还应当关注实体依据。通过强化上述工作，可以共同扩展办案思路，统一对法律适用的理解和认识，在内部形成良好的学习氛围，共同提高办案水平。在这里，还可以借鉴刑事证明标准的思路，仿照立案标准、起诉标准、定罪标准，逐步在司法实践中确立统一的类案不起诉标准，以实现相似案件相似处理。[14]
三是对存疑不起诉案件的后续跟踪监督。关于存疑不起诉案件，在制度设计上并没有完全否定后续起诉的可能性。如果因为同案犯到案等原因证据发生变化，符合事实清楚、证据确实、充分的起诉条件的，依然可以提起公诉。
四是强化案件流程监控和案件评查。前者侧重于日常常态化的监督，对于异常数据进行评估和提示，着眼于对存疑不起诉的前端监督。后者通过定期开展存疑不起诉案件评查，以反向审视的方式，对一定时期之内的存疑不起诉案件、趋势、特点等进行分析、汇总、评估，对存疑起诉案件质量进行监控，发现确有错误的决定并及时纠正。此外，还要重点对公安机关不服检察机关存疑不起诉决定提请复议、复核的案件，以及被害人申诉等案件进行动态分析评估，对于存疑不起诉决定頻遭质疑的检察官，由检务督察部门介入，进行重点评查。
五是引入外部智力资源支持。对于部分专业性较强的案件或法律适用争议较大的拟作出存疑不起诉决定的案件，可以邀请专业人士或专家学者进行论证，或者提出专业意见，以增强不起诉决定的权威性。
六是强化存疑不起诉公开审查。阳光是最好的防腐剂，应当认真贯彻落实最高人民检察院有关规定，组织对存在较大争议并且有较大社会影响的拟作出存疑不起诉决定的案件和复查后拟维持原存疑不起诉决定的案件进行公开审查。通过组织公开听证、公开宣告、公开答复、公开质证，邀请人民监督员、人大代表、政协委员等第三方监督的方式，强化检务公开，以公开促公正，以公开赢公信，加强存疑不起诉的释法说理。
七是加强对直接受理立案侦查案件行使不起诉裁量权的制约。修订后的刑事诉讼法为检察机关保留了14个罪名的侦查权，主要涉及司法人员渎职犯罪。对此，要特别关注，尽快出台起诉标准和不起诉标准，制定更为严格的程序性规定，着力加大监督制约力度。
【注释】
作者单位：北京市人民检察院第二分院
[1]“2019年1至9月全国检察机关主要办案数据”，载2019年10月31日《检察日报》。
[2]何家弘主编：《检察制度比较研究》，中国检察出版社2014年版，第463页。
[3]王守安：《检察裁量制度理论与实践》，中国人民公安大学出版社2011年版，第85页。
[4]李继华：《不起诉的实体根据研究》，中国检察出版社2013年版，第19页。
[5]童建明：“论不起诉权的合理适用”，载《中国刑事法杂志》2014年第4期。
[6]蔡巍著：《检察官自由裁量权比较研究》，中国检察出版社2009年版，第204页。
[7]万毅：《一个尚未完成的机关——底限正义视野下的检察制度》，中国检察出版社2008年版，第136页。
[8]中国政法大学刑事法律研究中心编译：《英国刑事诉讼法（选编）》，中国政法大学出版社2001年版，第543页。
[9]何家弘主编：《检察制度比较研究》，中国检察出版社2014年版，第37页。
[10]［瑞士］古尔蒂斯·里恩：《美国和欧洲的检察官——瑞士、法国和德国的比较分析》，王新阴、陈涛等译，法律出版社2019年版，第217页。
[11]［德］克劳斯·罗科信：《德国刑事诉讼法（第24版）》，吴丽琪译，法律出版社2003年版，第371页。
[12]林钰雄：《检察官论》，法律出版社2008年版，第20～21页。
[13]缐杰：“检察官秉持客观公正立场的基本要求”，载2019年10月10日《检察日报》。
[14]楼伯坤、王静远：“起诉标准与定罪标准司法适用的问题及应对”，载《人民检察》2019年第17期。
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