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【202031077】论我国监察调查制度与刑事诉讼制度的衔接与一致性
文/翟薇
摘要：
随着国家监察制度改革的日益深入以及监察法的出台，刑事诉讼法与监察法的衔接成了不可回避的问题。国家监察制度与刑事司法制度的性质、内容以及所规范的行为等方面看似不同，但在公职人员职务犯罪的调查、起诉、审判中，存在着诸多交叉重合之处。因此，研究我国监察调查制度与刑事诉讼制度的衔接与一致性，无论在理论上还是实践中都是有意义的。本文依据监察法和2018年修改后的刑事诉讼法，以刑事诉讼法的体例为序，详细分析了监察法和刑事诉讼法在衔接中的具体问题，从基本原则、公职人员职务犯罪管辖、证据制度、强制措施以及缺席审判程序的衔接等5大内容中对两法衔接的具体法律规定进行了解释，重点研究监察调查制度与刑事诉讼制度在5个方面的衔接与一致性问题。
2018年3月监察法在十三届全国人民代表大会第一次会议上顺利通过，标志着我国监察制度改革经过多年的酝酿和立法前的试点正式完成，进而全新的国家监察制度正式建立并投入运行。监察法的制定和新型监察制度的建立，对原来的刑事诉讼法以及刑事诉讼制度产生了广泛、重大影响，一直是实务界、法学界关注的热点。2018年10月立法机关对刑事诉讼法进行了第3次修订，修改的重点之一，就是解决与监察法以及监察调查制度的衔接问题。通过这次修改，刑事诉讼法中原来与监察法不一致甚至相冲突的问题得以解决。同时，根据监察法的规定，虽然监察调查制度不属于刑事诉讼制度，但是监察调查制度的不少内容与刑事司法制度相关的内容，在立法宗旨和价值追求上是一致的，因此不论监察法与刑事诉讼法，还是监察调查制度与刑事司法制度，存在不少相互衔接和一致的内容。
一、制度衔接的必要性前提
监察法第十一条规定了监察委员会的3项职责，其中第（二）项规定了监察调查权，即“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪的调查”。笔者认为，监察机关调查权具有3个方面的基本属性：首先是具有监督属性。由于国家的监察机关是我国宪法规定的监督机关，其监督属性不言而喻；其次，监察机关也具有行政属性。监察法规定，自监察法公布之日起施行，原本的行政监察法同时废止。监察机关承担了一部分原本行政监察的职能，这部分职能当然具备行政属性；第三，监察机关需与司法机关衔接的属性。具体而言是上述规定包含了职务违法调查和职务犯罪调查两部分，其中职务犯罪调查的职权决定了监察机关监察与刑事司法的衔接关系。
中国政法大学卞建林教授认为，监察对职务犯罪调查权发生“等同于”侦查权的效果。对于监察机关调查程序的后续衔接问题，他认为，“对监察机关调查行为的后续评价仍需遵循刑事诉讼法的相关规定，因而尽管监察机关的调查权不受刑事诉讼法的规范，但是其最终仍发生等同于刑事诉讼法上侦查权的法律效果”。[1]就监察机关管辖的职务犯罪案件而言，监察调查完毕后形成调查案卷，凡是可能构成犯罪需要追究刑事责任的，按照我国宪法规定必须移送司法机关，由此对接了刑事司法程序；经过检察机关审查起诉、提起公诉，再由人民法院定罪量刑。有学者梳理了侦查（调查）权归属的演变过程，认为“人民检察院组织法第十一条将侦查权赋予了检察机关，检察机关将大部分案件的侦查实施权交给了其他机关，不能改变检察机关享有完整侦查权的组织法精神。监察机关刑事的职务犯罪调查权实质就是侦查权”。[2]监察职务犯罪调查权需要与司法机关衔接，这决定了监察机关职务犯罪调查刑事案件最终要接受刑事司法的实体规范、程序规范的检验，具体、全面对接基本原则、管辖分工、证据制度、强制措施以及特殊诉讼程序等5个方面的要求。
二、基本原则的衔接与一致性
根据监察法第三条、第四条和第五条的规定，监察法的基本原则主要包括依法独立行使监察权原则与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约原则；有关机关和单位依法协助原则；依宪依法监察原则；以事实为根据、以法律为准绳原则；在适用法律上一律平等，保障当事人合法权益原则；权责对等，从严监督原则；惩戒与教育相结合、宽严相济原则；标本兼治、综合治理原则。可以明显看出，这些原则中不少原则与刑事诉讼法确立的刑事诉讼原则是一致的，或者是相互衔接的。之所以如此，是因为“刑事诉讼法与国家监察体制的衔接首先应体现为调查权亦应遵循刑事诉讼法所规定的权利保障标准，这既是审判中心的必然要求，也是合乎正当程序的基本原则”，[3]其中有两项原则在处理三机关相互关系方面尤为重要。
（一）分工负责、互相配合、互相制约原则
刑事诉讼法第七条规定，人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。分工负责、互相配合、互相制约一直是刑事诉讼法的基本原则。监察调查制度虽然不是刑事诉讼制度，但监察调查终结的涉嫌职务犯罪的案件，势必要进人刑事诉讼中，由检察机关审查起诉和法院依法审判，三机关之间应当是什么关系，应当在法律上作出明确界定。否则，势必影响监察制度的顺利运行。为此，监察法第四条第二款规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。这一原则表明，监察机关虽然主要负责对公职人员违法犯罪的调查，但后续的审查起诉和审判还需检察机关和法院依法办理，因此，三机关之间既要分工负责，各司其职，又要互相配合、互相制约。有学者认为，监察调查权的运行模式是“以科层监督为代表的内部控权结构模式，以网状节点为代表的外部制约机构模式”。[4]在职务违法行为的调查中，更加适用上述运行模式的表述，与刑事诉讼中的公检法分工负责、互相配合、互相制约的工作模式并不完全相同。另一方面，当监察调查得出职务犯罪的结果，则在监察调查程序与刑事诉讼程序之间，还存在程序过渡、对接的问题，监察委员会调查终结并且认为需要追究刑事责任的案件，依照宪法和刑事诉讼法的规定，移交人民检察院审查起诉，再由人民检察院向人民法院提起公诉。“检察权的应然性除来自宪法确认这一根本政治制度外，检察权作为二级国家权力与国家的行政权、监察权、审判权平行设置，相互独立。”[5]监察机关调查的案件，在对接、转换进入刑事诉讼程序时，检察机关的审查起诉发挥着独立的审查作用。监察机关办案需要与人民检察院和人民法院互相配合、互相制约，从而有效地开展廉政建设和反腐败工作，兼顾惩罚犯罪与保证人权，实现监察目的和刑事诉讼目的。
（二）认罪认罚从宽原则
认罪认罚从宽原则作为基本原则进入刑事诉讼法是2018年修法的亮点之一。在正式进入刑事诉讼法之前，认罪认罚从宽制度已经在部分地区进行了长期试点改革。“法治的本质就是无差别性、平等性和彻底性。”[6]职务犯罪作为诸多犯罪类型中的一种，也应当无差别、平等和贯穿延伸至与刑事诉讼程序衔接的监察调查程序之中。监察法充分地考虑到了认罪认罚从宽制度在刑事诉讼中的重要作用，所以第三十一条规定涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚，在符合特定条件的情况下，可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议。这一规定将认罪认罚从宽制度纳入监察机关办理的职务犯罪案件调查之中。在被调查人认罪认罚后，监察机关可以向检察院提出从宽建议，这体现了与刑事诉讼认罪认罚从宽原则的一致性，有助于保障人权，提高办案效率。与此相呼应，2018年10月26日修改后的刑事诉讼法第一百七十二条第一款规定：人民检察院对于监察机关、公安机关移送起诉的案件，应当在1个月以内作出决定，重大、复杂的案件，可以延长15日；犯罪嫌疑人认罪认罚，符合速裁程序适用条件的，应当在10日以内作出决定，对可能判处的有期徒刑超过1年的，可以延长至15日。由此使监察委员会办理的职务犯罪案件，进入审查起诉、审判阶段后均适用刑事诉讼法的认罪认罚从宽制度。
三、公职人员职务犯罪管辖的分工与衔接
监察法通过后、刑事诉讼法修改前，有学者认为，目前监察委立案调查呈现“职务违法+职务犯罪”二元一体模式。[7]国家监察体制改革就是在中央强势反腐的政策之下，改革对行使公权力的公职人员的监督方式，尤其是对职务违法和职务犯罪进行重点监督，改变原有的多头监督模式，集中优势力量，与腐败行为作斗争。“2018年是中国检察制度面临严峻挑战的一年，严峻挑战来自于国家监察体制改革所带来的侦查职能的调整，主要是职务犯罪的侦查职能转隶于国家监委会行使。”[8]监察法第三条规定：“依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作。”在这样的制度构建背景之下，对原本归属检察院的职务犯罪侦查权进行改革和重新配置，大部分的职务犯罪侦查权移交监察委员会，形成新的职务犯罪调查权，原检察院反贪反渎工作人员部分转隶到监察委员会从事职务犯罪调查工作。职务犯罪的办案程序开始了新的模式和流程，刑事诉讼法和监察法在这个问题上如何分工、衔接成为一个不可回避的问题。对此，修改后的刑事诉讼法第十九条规定，人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。
刑事诉讼法第十九条将人民检察院的侦查权限缩到对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件，具体包括徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，执行判决裁定失职罪，执行判决裁定滥用职权罪，私放在押人员罪，失职致使在押人员脱逃罪，徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪、非法拘禁罪、非法搜查罪、刑讯逼供罪，暴力取证罪，虐待被监管人罪，非法侵入住宅罪等”，以及公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定的案件，从而厘清了人民检察院对职务犯罪案件的侦查权与监察机关对公职人员职务犯罪调查权的边界。在此基础上，“由中共中央纪律检查委员会、国家监察委员会颁行的《国家监察委员会管辖规定（试行）》进一步明确了监察机关管辖案件的内容，具体包括6类型犯罪88个罪名。具体内容包括，贪污贿赂案件17个，滥用职权罪15个，玩忽职守罪11个，重大责任事故犯罪11个和公职人员其他犯罪19个”，[9]二者各自界定了具体管辖案件罪名范围，并且确定了划分原则，有利于对已有罪名和未来可能新出现罪行进行区分管辖。
“监察法的颁行在一定程度上直接倒逼本次刑诉法的修改。”[10]由于职务犯罪监察调查权与侦查管辖权发生了变化，也引起刑事诉讼法与此相关的规定随之进行了修改。比如刑事诉讼法第三十九条对辩护律师在侦查期间会见在押犯罪嫌疑人须经办案机关许可的规定中，删除了其中“特别重大贿赂犯罪”的规定；第七十五条删除了人民检察院对“特别重大贿赂犯罪”可以指定居所监视居住的规定；第一百五十条第二款对人民检察院适用技术侦查进行了修改：人民检察院在立案后，对于利用职权实施的严重侵犯公民人身权利的重大犯罪案件，根据侦查犯罪的需要，经过严格的批准手续，可以采取技术侦查措施，按照规定交有关机关执行。这些都是在管辖权发生改变的前提下，对刑事诉讼法相关规定作出的相应修改。
四、证据制度的衔接与一致性
《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第65条规定，监察机关依照法律规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。在审查起诉阶段，检察机关认可监察调查所获得的证据，实际上将监察机关职务犯罪调查程序中查明的事实与证据材料与刑事诉讼中的证据制度相衔接，肯定了调查所获证据可以作为刑事证据使用，将职务犯罪调查程序与检察院审查起诉程序相衔接。监察法第三十三条对监察机关办案中收集、固定、审查、运用证据的规定，与刑事诉讼法对证据收集、固定、审查、运用的要求以及证明标准一致。由此体现出监察机关行使调查权也应当坚持证据裁判原则，以致不管是公安机关侦查的案件，抑或是监察机关调查的案件，移送检察院审查起诉以及起诉至法院接受审理裁判时，案件的事实认定都须遵循证据裁判原则，体现了“证据裁判是严格公正司法的基石”，[11]也是严格公正调查的基石。此外，本条还规定，监察机关不得以非法方法收集证据，以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。不管是监察机关调查职务违法案件还是调查职务犯罪案件，都需要遵循本条规定。从职务违法犯罪调查的角度看，调查程序需要与刑事司法程序衔接，在以审判为中心的诉讼制度改革的背景下，职务犯罪追究最终服从于法院专属定罪权原则，法院审理刑事案件主要以刑事法规范作为裁量依据，所以监察机关移送的证据需要符合刑事诉讼法的规定，才具备可以作为证据使用的条件。监察法和刑事诉讼法都强调办案人员应当依法收集证据，对于违法收集的证据，符合非法证据排除条件的，应当依法排除，充分表明两法在维护程序正义、保障人权方面是完全一致的。
五、强制措施的不同与衔接
监察机关调查职务犯罪案件，不可避免地需要对涉案人员采取限制或者剥夺人身自由的措施。根据监察法的规定，监察机关采取的限制或剥夺人身自由的措施与刑事诉讼法的规定并不相同。比如监察法第四十三条规定，监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。留置时间不得超过3个月，在特殊情况下，可以延长1次，延长时间不得超过3个月。省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除。监察机关采取留置措施，可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。上述留置措施是监察法规定的12种调查措施之一，因为其剥夺人身自由的属性，需要在监察机关将案件移送检察机关审查起诉后，与刑事诉讼中的强制措施衔接，从而实现打击犯罪、保障人权的刑事诉讼目的。与刑事诉讼中的逮捕和拘留不尽相同，留置包含了控制并在一定期间内限制人身自由的内容，留置相当于刑事拘留与逮捕的合体，但是同时监察法第二十二条规定的留置适用则宽泛得多，适用留置为保障监察调查中被调查人的权利，与刑事侦查的人权保障理念衔接对应，也是需要逐步完善制度要求。另外，留置场所也与逮捕、拘留不同，“监察实践中，监察机关通常将两种地点作为留置地点：一是原来由纪检监察机构设立的‘双规点’，如纪检监察培训中心、纪检监察廉政教育基地等；二是在公安机关下设的看守所内设置专门的留置场所，还有些地方将检察机关设置的专门监视居住场所，改造成监察留置地点。”[12]
有学者认为，“虽然（留置）目前不适用刑事诉讼法规定的强制措施，但留置毕竟是监察体制改革初期实现‘两规’法治化的第一步，其与刑事强制措施之间的割裂状态有违法制统一，未来有待整合。”[13]刑事诉讼具有打击犯罪与保障人权的双重职能，监察制度以惩治腐败为核心目的，与刑事诉讼中打击犯罪的诉讼目的充分对接，有效对接了犯罪事实查明、追诉刑事犯罪，实现打击犯罪的制度目的，同时被调查人的权利在职务犯罪调查中也需要得到保障，现行留置措施与刑事强制措施之间就权利保障的规定不同，存在割裂，有待平衡与衔接。
另外，就程序具体流转而言，监察机关调查终结后需要移送检察机关审查起诉的案件，在强制措施适用上存在衔接问题。起初有学者提出，“对于监察机关已采取留置措施的案件，检察机关应提前介入，在留置期限结束前作出是否逮捕、取保候审或监视居住的决定。”[14]这样设计势必造成调查程序与司法程序的交叉，在理论上和法律上会产生诸多问题。经过反复研究论证，修改后的刑事诉讼法第一百七十条第二款规定，对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的10日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下，决定的时间可以延长1日至4日。人民检察院决定采取强制措施的期间不计入审查起诉期限。上述规定厘清了审查起诉程序与监察调查程序之间的接续关系，明确了移交审查起诉后，检察院通过先行拘留，转化了羁押决定主体，留置措施处于解除状态，随着案件审查情况，决定是否逮捕以及继续羁押。
六、缺席审判程序的设立与衔接
监察法的制定和通过，充分表明党和国家反腐败的坚定决心和高压态势。近年来不少腐败犯罪分子畏罪潜逃境外，逃避法律制裁，成为惩治打击腐败的一个不容忽视的突出问题。“为了加强反腐败和国际追赃追逃工作的力度，《修正草案》提出在刑事诉讼法第五编特别程序中增设缺席审判程序一章，其目的主要就是服务于党和国家的反腐败大局，因此设立刑事缺席审判程序是监察体制改革在刑事诉讼法领域的体现”。[15]有学者认为，本次刑事诉讼法修改建立刑事缺席审判制度与反腐败是有直接关系的。[16]2018年修改通过的刑事诉讼法确实在第五编特别程序中增加了一种新的特别程序“缺席审判”。刑事诉讼法第二百九十一条第一款规定，对于贪污贿赂犯罪案件，以及需要及时进行审判，经最高人民检察院核准的严重危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人在境外，监察机关、公安机关移送起诉，人民检察院认为犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，可以向人民法院提起公诉。人民法院进行审查后，对于起诉书中有明确的指控犯罪事实，符合缺席审判程序适用条件的，应当决定开庭审判。这表明监察机关立案调查的职务犯罪案件，即使在调查阶段和诉讼阶段，涉案人逃亡境外，人民法院完全可以依法适用缺席审判程序进行审理。这就使得腐败犯罪分子，无论逃亡何处，也逃不脱法律的制裁。
调查制度与刑事诉讼制度所呈现的一致性，应相互衔接，其根本原因是由监察机关所拥有的调查权的基本属性决定的。监察机关调查权的属性，笔者认为有3点，一是行政属性；二是监督属性；三是司法属性。国家监察机关是我国宪法规定的最高监督机关，其监督属性不言而喻；同时，它在国家权力结构中又属于行政机关，当然具备行政属性；就其管辖的职务犯罪案件而言，凡可能构成犯罪的，按照我国宪法的规定，必须移送司法机关审查起诉，提起公诉，由人民法院定罪量刑。就这一职权的内容和要求而言，调查权必须具备司法属性，有了司法属性，才能决定调查制度和刑事诉讼制度的衔接与一致性。
【注释】
作者单位：中国政法大学
[1]卞建林：“配合与制约：监察调查与刑事诉讼的衔接”，载《法商研究》2019年第1期。
[2]刘计划：“监察委员会职务犯罪调查的性质及其法制化”，载《比较法研究》2020年第3期。
[3]施鹏鹏、马志文：“论刑事诉讼法与国家监察体制的衔接”，载《浙江工商大学学报》2020年第2期。
[4]张俊：“论我国监察调查权程序性控制模式之完善”，载《湖湘论坛》2020年第3期。
[5]樊崇义：“健全法律监督体系推进“四大检察”深入发展”，载《人民检察》2019年第21期。
[6]樊崇义：“法治发展需要不断破除禁区”，载2020年6月24日《检察日报》。
[7]张泽涛：“行政违法行为被犯罪化处理的程序控制”，载《中国法学》2018年第5期。
[8]樊崇义：“转隶后的检察机关仍然拥有部分案件的侦查权”，载《人民法治》2018年第23期。
[9]卞建林：“配合与制约：监察调查与刑事诉讼的衔接”，载《法商研究》2019年第1期。
[10]樊崇义：“刑事诉讼法修改的重点难点问题解读”，载《法律适用》2019年第3期。
[11]樊崇义：“证据裁判是严格公正司法的基石”，载2019年8月1日《人民法院报》。
[12]陈瑞华：“论国家检察权的性质”，载《比较法研究》2019年第1期。
[13]刘计划：“监察委员会职务犯罪调查的性质及其法制化”，载《比较法研究》2020年第3期。
[14]施鹏鹏、马志文：“论刑事诉讼法与国家监察体制的衔接”，载《浙江工商大学学报》2020年第2期。
[15]杨宇冠、郑英龙：“刑事诉讼法修改问题研究——以监察法的衔接为视角”，载《湖湘论坛》2018年第5期。
[16]顾永忠、张子君：“我国刑事缺席审判制度的立法意图与特色”，载《理论学刊》2019年第1期。
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