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【202004037】扫黑除恶专项司法建议机制的构建——以全国各地扫黑除恶司法建议书为样本
文/王婷婷陈思同
中共中央、国务院印发的《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，揭开了全国范围扫黑除恶专项斗争的序幕。“两高两部”联合印发的《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》，进一步深入贯彻落实了扫黑除恶专项斗争工作。2018年1月至2019年10月底，全国法院审结涉黑犯罪案件1088件、涉恶案件9771件，针对涉黑涉恶案件提出司法建议4191条。司法建议作为延伸审判职能的载体推动综合治理的媒介，既能助力铲除黑恶势力、深挖保护伞，又能加强基层组织建设、巩固边打边建的长效机制。本文旨在通过多角度分析全国各地发送的扫黑除恶司法建议书，探索构建扫黑除恶专项司法建议机制的有效途径，为扫黑除恶专项斗争提供长期制度性安排。
一、扫黑除恶专项司法建议机制的成因与前景
（一）扫黑除恶专项斗争的持续性和复杂性
扫黑除恶专项斗争的焦点是涉黑涉恶问题突出的重点地区、重点行业、重点领域，靶心是群众反映最强烈、最深恶痛绝的各类黑恶势力违法犯罪。黑恶势力横行乡里、称霸一方，不少都有着严密的组织结构、雄厚的经济实力、残酷的行为手段、恶劣的社会影响。短短三载，要将根深蒂固、盘根错节的黑恶势力一网打尽，并彻底铲除相应的滋生土壤，必定是艰苦卓绝的斗争。值得注意的是，部分黑恶势力在当前压倒性态势下选择偃旗息鼓、销声匿迹，并不意味着扫黑除恶已经完全取得压倒性的全面胜利。因为，少数黑恶势力仍心存侥幸，妄图一旦态势趋稳、政策放缓、管理松懈，就能死灰复燃、重操旧业、伺机反扑。
随着经济的高速发展、社会的多元互融、科技的更新迭代，涉黑涉恶问题也逐渐呈现向政治领域渗透、向新行业领域扩张和向隐蔽化转型的特点。针对复杂诡请的涉黑涉恶问题新动向，包括审判机关在内的社会各界只有给予高度关注，保持定力、精准发力、持续用力，才能为取得扫黑除恶全面胜利奠定坚实基础。
（二）司法建议机制的靶向性和灵活性
司法建议的定义存在法院建议说、法院合理化建议说、法院意见和建议说、法院纠正意见说、法院预防措施说、法院裁判辅助方式和行为说、法院解决经济纠纷说等概念。[1]综合这7种学说，笔者在本文所述的司法建议是指法院在履行法定职权时，依法提出的主张或具体办法的意见。司法建议的要旨在于防患于未然，法院的审理裁判职能和矛盾化解职责决定其能够最先聆听到群众的诉求、最早发现社会问题、最快解析矛盾的关键。因此，司法建议时常能够精准地针对特定的社会问题采取措施，具有无可比拟的靶向性。不仅如此，相对于不告不理、循规蹈矩的审理裁判，司法建议先天具有防微杜渐、灵活温和的软性优势。司法建议机制通过给社会提出意见的柔性方式，为法院和社会就创新社会治安综合治理搭建出一座不可替代的桥梁。
（三）扫黑除恶与司法建议齐头并进、相得益彰
法院作为政法机关，身处化解基层矛盾的第一线、惩治黑恶势力的最前沿，在日常审理案件过程中可能触及黑恶势力线索，觉知背后的腐败问题及关系网、保护伞等。针对黑恶势力的新变化、新动向，如果政法部门只满足于对涉黑涉恶问题的专案攻坚、重点打击，而不着力于摸排线索、深挖幕后，也不用心于体系构建、机制预防、综合治理，那么扫黑除恶专项斗争的最终成果可能会大打折扣。对于狡猾的黑恶势力，显然不能仅依靠形式机械固化、反应迟钝滞后的普通预防、管理机制。只有通过司法建议这种具有靶向性、灵活性的机制，对黑恶势力进行定向追踪、精准打击、深挖根除，才能真正让黑恶势力无所遁形。
2018年1月至2019年10月底，全国各地法院就扫黑除恶专项司法建议已有不少成功探索实践，至少有60家法院发送了扫黑除恶专项司法建议书并进行网络专题宣传。这些司法建议书的内容涉及操纵破坏基层换届选举、垄断侵吞集体资产、宗族势力勾结攫取非法利益、强迫组织卖淫、非法高利放贷、聚众毁坏财物、在资源领域敲诈勒索、在网吧虚构欠款实施诈骗、在校园欺凌抢劫、在监狱实施故意伤害等20余种涉黑涉恶问题，分别向辖区公安局、工商局、民政局、财政局、教育局、卫生局、司法局、国土局、质监局、街道办等20余家单位发送。这些法院中，发送首份扫黑除恶专项司法建议书时间在2019年第一季度的约占30%，在第二季度的约占40%，在第三季度的约占20%。由此可见，扫黑除恶专项司法建议在2019年呈井喷式增长，而且随着该项实践的深入完善，相应机制必将焕发蓬勃生机活力，为扫黑除恶专项斗争作出不可磨灭的贡献。
二、扫黑除恶专项司法建议机制探索的困境及原因剖析
（一）法律规定缺少，品控程序松懈
司法建议在我国现行法律体系中既未有专门的立法规定，也未在法律规定中设有专章专节。除民事诉讼法第十章对妨害民事诉讼的强制措施中的第一百一十四条、行政诉讼法第八章执行中的第九十六条外，再无其他法律提及司法建议。司法建议的立法简单，导致其适用范围狭窄，实行条件模糊，发送单位有限，执行措施匮乏。最高人民法院先后下发的《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》和《关于加强司法建议工作的意见》，着重就加强学习、注意要求、完善机制、适用范围、文件格式、适用程序、针对对象等对司法建议实践作出了规范，起到了一定的指导作用。但是，这些规定比较原则，在制作司法建议时仅能起到参考作用，而且规定强调法院内部自律，缺乏他律要素等刚性约束，属于软性要求。况且，这些通知并不专门针对扫黑除恶专项斗争，缺乏靶向性、适用性和时代性。
2018年9月，湖北省高级人民法院专门下发《关于在扫黑除恶专项斗争中加强司法建议工作的通知》，对扫黑除恶专项司法建议的发送主体、发送层级、跟踪反馈、立卷归档、分类宣传、统计督导等方面均进行了清晰明确的规定。2019年7月，广东省湛江市中级人民法院出台的《关于加强扫黑除恶专项斗争司法建议力度的工作指引》，针对全市两级法院扫黑除恶专项司法建议书发送对象单一、格式不统一、跟踪回复无力等问题，对主要发送对象、框架格式内容、台账跟踪反馈等方面作出了详实凝练的规定。
然而，不少法院并未制定实施扫黑除恶专项司法建议的审批、讨论、签发等制度，所发出的相应司法建议格式不一、形式混乱、内容不全、签发随意，尚未达到质优可行的标准，得不到被建议单位的认可或好评，发出去后不乏石沉大海、查无音信的情况。有些法院未将扫黑除恶专项司法建议工作等同于裁判工作，在确定司法建议选题时仅凭一时感觉，没有专门开会研究讨论，确定写作思路及预期效果。有些法院发出的扫黑除恶专项司法建议就案论案、机械说教，欠缺宏观意识和大局观念，未作事前沟通和有效交流，对被建议单位的职责不清楚，提出的建议也缺乏针对性、可行性和前瞻性，导致被建议单位想有所作为，但难以付诸实践，对法院工作方式和作风颇有微词。提升司法建议的质量是司法建议生命力的源泉。[2]同理，高质量的司法建议才能得到被建议单位的接受、党政领导的重视和社会媒体的欢迎0由于立法规定尚不健全，地方重视程度各异、品控程序未臻完善，扫黑除恶专项司法建议质量参差不一、良莠不齐。
（二）绩效激励偏失，平台资源匮乏
客观上，许多法官将精力放在审判执行业务上，未分出时间顾及扫黑除恶专项司法建议工作。一些非刑事部门法官认为与涉黑涉恶案件关系不大，对扫黑除恶专项司法建议机制缺乏关注，在遇到涉黑涉恶线索时，反应不够敏锐。当然，保障机制的缺失也造成了这项工作未能达到理想效果。有些法院未将扫黑除恶专项司法建议工作纳入绩效考核内容，与干警的晋职晋升不相挂钩，致使干警动力不足、热情不高，相应司法建议无人问津，相应司法建议机制本身形同虚设。有些法院对完成相应司法建议数量作出硬性规定，个别干警疲于应付、盲目发文，此类以量取胜、滥竽充数的行为导致相应司法建议质量下滑，遭到被建议单位的质疑非难。判断扫黑除恶专项司法建议机制的好坏，不能只着眼于提出数量的多少，而必须考量相应司法建议的质量、数量及实际效果，如果存在偏废，势必会影响相应司法建议的成效。
目前，法院系统普遍尚未搭建扫黑除恶专项司法建议发布平台，也没有召开专门的新闻发布会或者通过法院公众号、自媒体等平台通报相应司法建议的情况，相应司法建议的舆论优势、社会价值未能得到充分挖掘利用。各家高级法院开发的审判系统软件基本对扫黑除恶专项司法建议未开发平台，有的虽有数量统计但未有内容记载，更缺乏大数据分析系统。法院人员无法及时了解掌握本院或其他法院相应司法建议的内容，从而提升相应司法建议的制作水平。特别是针对类似问题，法院人员难以彼此借鉴学习，吸取有益的经验，避免重复雷同，再根据所发送、抄送的对象，进行个性化修改润色，从而写出更优质的司法建议。全国高级法院尚未有效开发扫黑除恶专项司法建议软件系统，造成各级法院对相应司法建议情况掌握不全面，分析不精准，决策不对路。反之，针对社会普遍存在的共性问题，法院如果能及时通过大数据分析系统进行学习提高，向党政部门就扫黑除恶专项斗争提出针对性强、适用性广的参考依据和建议，将起到良好的社会治理作用，也将改变司法建议数量少、重复多、质量差的困局。
（三）反馈回复敷衍，制约措施不力
当前，扫黑除恶专项司法建议发挥实效的关键仍在于被建议单位的接受度。据统计，全国已发送的专项司法建议书中收到、尚未收到书面同意整改回复函的占比分别为57.8%,42.2%，而其中5.2%得到辖区党政负责人的高度重视和重要批示。在收到司法建议后，有的单位没有认真分析问题原因，研究落实整改措施，积极回应司法建议；有的单位没有正面理解司法人员的用心良苦，而是心生抵触、置之不理更有甚者，没有从自身监督管理方面找原因、想对策，而认为是下属部门惹的事、闯的祸，法院不应该也不必要小题大做，弄得彼此左右为难、骑虎难下，从而满怀怨怼、责难抗议。
实践中，不少法院认为收到反馈回复函就起到效果了，而对收到的司法建议反馈回复函，法院一般很少研究，也无心关注整改落实结果。法院自身未对扫黑除恶司法建议进行回头看，也未实行相应司法建议回访制度。现行法律对督促被建议部门单位整改到位的规定处于真空状态，扫黑除恶专项司法建议方面的相应规定更是接近空白。让人忧心的是，有不少单位在接到扫黑除恶专项司法建议后，只将精力集中在应付反馈回复函上，至于今后究竟如何整改到位、举一反三、防微杜渐，往往被抛之脑后、没有下文，严重损害了扫黑除恶专项司法建议机制的权威性。可喜的是，河南省高级人民法院在2019年7月出台的《关于在扫黑除恶专项斗争工作中进一步加强司法建议工作的通知》中，不仅对相应司法建议书的格式质量作出严密规范，更着重要求加大对沟通协调、跟踪回访、督促整改的力度。
扫黑除恶专项司法建议作为法院提出的参考性建议，与裁判文书相比，明显缺乏法律上的强制执行力。但是，扫黑除恶专项司法建议如果没有强有力的督促机制，甚至可能起到反效果，因为群众可能误认为连法院出具的扫黑除恶专项司法建议书都无法得到落实，背后势力腐败猖獗、难以根治。被建议单位的敷衍抵制抗拒行为甚至可能使法院陷入尴尬被动的境地，导致扫黑除恶专项司法建议成为无刃钝剑、缺齿困兽，难以实现审理一案、教育一片、防范一方、推进一步的理想效果。换言之，这也会影响法院扫黑除恶专项司法建议的积极性创造性、公信力、影响力，使得相应司法建议长期处于温而不热的地带。
（四）社会关注冷淡，共治作用虚化
司法建议作为法院重要的社会资源，颇具社会价值。在当前扫黑除恶斗争的压倒性态势下，相应的专项司法建议更应得到广泛的关注与重视。但是，各法院在接到相应司法建议反馈回复函后，很少会对司法建议进行归类整理，找出一些规律性的东西，并向当地党政部门提供决策参考。据统计，个案、类案、综合扫黑除恶专项司法建议书分别占49.6%、31.3%、19.1%，可见综合扫黑除恶专项司法建议书占比仍相对较低，大多数专项司法建议仍停留在就案论案、类案论法的阶段。一般来讲，综合的司法建议需要对问题进行梳理分析，提出富有价值的建议意见，但在实际工作中，这类司法建议存在严重短板。上级法院一般也较少对本地区相应司法建议进行整体分析，通过大数据系统找出规律，向相关部门提出更有份量的专项司法建议。据统计，全国基层法院、中级法院发出的扫黑除恶专项司法建议书分别占比90.4%、9.6%，高级法院、最高人民法院尚未发岀扫黑除恶专项司法建议书。各地法院普遍尚未设立公开扫黑除恶专项司法建议的互联网平台，社会公众和相关部门无法及时了解掌握这些重要的社会资源。特别是媒体单位也难以知晓相应司法建议的情况，使得扫黑除恶专项司法建议的知名度、影响力和社会促进力颇受影响，很难得到社会高度广泛的认同和支持。
扫黑除恶专项司法建议如果仅由法院一发了之，缺乏被建议单位的认同，党委、人大、政府的支持以及媒体、公众的理解，最终很可能沦为一纸空文。2019年4月，辽宁省高级人民法院就扫黑除恶专项司法建议专门出台《关于加强人民法院与行业协调联动的意见》，深化与行业部门协调联动机制建设。可见，法院希冀通过凝结多方共识，汇聚多元合力，发起多维联动的方式来落实扫黑除恶专项司法建议机制也并非一蹴而就，需要有相应的配套机制作为保障。实践中，扫黑除恶专项司法建议在发送的同时，法院很少会注意抄送其他相关部门，如果能够抄送受送达部门单位的上级部门、党委、政府、纪委监委或者扫黑办，则可更好地掌握相关情况，强化受送达部门单位及其上级部门单位等对相关问题的重视程度，督促其进行整改。共治合力的缺失和虚化往往可能导致扫黑除恶专项司法建议机制最终难以落到实处、产生实效。
三、扫黑除恶专项司法建议机制构建的途径
（一）提升机制法律地位，确保实践规范合法有据
扫黑除恶专项司法建议机制应作为一项法院创新的工作机制，在民法典、人民法院组织法中有所体现，作为法院相应工作的法律依据。这样就可以破解以往没有相应的专门规定，仅靠法院实践试水的困局特别是在即将修订完成的民法典中，可以对扫黑除恶专项司法建议机制的权利义务、救济路径、操作程序等作相应的规定，使广大人民群众和党政部门都感受熟悉这一新的规定，从而为这项机制的运用起到推广作用，避免对法院相应司法建议机制的误解，消除抵触情绪，督促相关单位履职尽责。同时，也可以让法院人员理直气壮地开展好相应的扫黑除恶工作，真正让扫黑除恶专项司法建议机制走上规范的法治化轨道。
（二）完善规范制作标准，运用信息系统整合资源
作为扫黑除恶专项司法建议机制构建重要职能部门的人民法院，要将司法建议等同于“不是案件的案件”，及时进行规范统一。最高人民法院或各高级人民法院可以根据扫黑除恶专项司法建议机制的实践情况，仿照裁判文书格式样本，制定详细严格的格式样本。可以根据个案、类案、综合不同类型分别制作样本，也可以按照民事、刑事、行政、执行等线索来源分类制作样本。同时，各级法院在实际操作中，也要厘清发送的条件、时间，明确起草、审核、签发的流程及责任人。各法院对每一份扫黑除恶专项司法建议书要进行编号管理，建立扫黑除恶专项司法建议台账、信息库，以便内部学习、交流、传承、推广优秀扫黑除恶专项司法建议工作的经验和方法。法院综合部门可以为扫黑除恶专项司法建议机制提供信息系统支持，通过各法院上传相应司法建议书形成司法建议信息共享的云网络，将扫黑除恶专项司法建议及时精确地纳入司法统计范围，搭建相应司法建议的信息平台，最大程度整合、利用信息资源，为分析、指导扫黑除恶专项司法建议工作提供有效数据支持。
（三）科学评估建议质量，建立绩效考核增强动力
优质的扫黑除恶专项司法建议书不仅要深层剖析问题原因，充分阐明所提建议的理由根据，还需要具备严谨规范、措词得当、方法适当、切实可行、易于采纳等特点。法院除了倡导院、庭长亲自撰写司法建议外，还可以不定期地对法官进行专项技能培训，传授扫黑除恶专项司法建议技术，提升相应司法建议质量。发送扫黑除恶专项司法建议的数量、质量、采纳、宣传情况可以作为法官绩效考核或者晋职晋级的加分项目。法院应及时奖励或表扬产生重大积极影响、具有典型意义的扫黑除恶专项司法建议。法院内部可以定期展开优秀扫黑除恶专项司法建议书评选活动，激发法官的热情潜力，激活机制的内生动力。
（四）创设信息反馈机制，注重跟踪回访提升实效
各法院应创设扫黑除恶专项司法建议信息反馈机制，除了要求被建议单位在合理时间内反馈外，法院还可以联合其上级管理部门进行跟踪回访，了解具体执行情况，防止出现被建议单位做表面文章，敷衍应付了事。除被建议单位外，法院也可以将司法建议报送相应的上级主管部门，对于一些必须引起党委、政府、纪委监委、扫黑办关注的案件，也可以报送党委、政府、纪委监委、扫黑办等部门，以便他们掌握情况，加强被建议单位重视程度，促使他们认真反馈，对问题切实整改，对方案高效落实。对于仅以口头形式反馈的单位，也应及时完整地将其意见记录在案。对于拒不反馈、发文抗议的被建议单位，可以向党委、政府、纪委监委、扫黑办进行报备。法院可以单独或会同相关部门，通过实地走访、专题座谈等方式了解被建议单位的反馈信息和落实情况。此类双向沟通的形式既有利于缓和司法机关与被建议单位的关系，聚焦漏洞风险问题，群策群力解决矛盾，也有利于法院了解被建议单位的真实情况，积累相应的工作经验，今后提出更加内容详实、切实可行的相应司法建议。
（五）加强多方联动协作，形成社会合力共治格局
扫黑除恶专项司法建议机制的良性发展既离不开法院自身的重视，也离不开外部对相应司法建议机制的支持。法院可以通过丰富多样的渠道和形式主动发声，加强对扫黑除恶专项司法建议工作的宣传，取得全社会的理解和支持，从而扩大相应司法建议工作的社会效果。法院可以利用门户网站、微博、微信等网络平台，开辟扫黑除恶专项司法建议专栏，公开宜于发布的相应司法建议，在方便公众查阅的同时，倒逼法官提升司法建议的质量。法院可以建立与党政机关的共享平台，便于党政机关获取、共享、监督扫黑除恶专项司法建议。法院与行政机关、事业单位等可以定期通过联席会议、宣传手册、手机月报等形式，对扫黑除恶专项司法建议展开讨论交流，在全社会营造重视司法建议的氛围，实现多方齐抓共管、合作共赢的良好局面。
结语
扫黑除恶不易，毁伞破网更难。扫黑除恶专项司法建议机制构建，就是要通过立法、行政、司法的不断完善提高，织密扫黑除恶的天罗地网，彻底清除滋生黑恶势力的土壤，荡涤社会丑恶，净化社会风气，从而打造中国特色社会主义法治建设的靓丽名片，为优化营商环境、促进经济高质量发展提供有力的保障。
【注释】
作者单位：江苏省无锡市新吴区人民法院
[1]薛伟宏、卢培伟、苗红环：《司法建议理论与实践》，法律出版社2016年版，第340页。
[2]沈明磊：“司法建议工作若干问题研究——以江苏法院司法建议工作实践为基础”，载《法律适用》2012年第5期。
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