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【201901075】刑事申诉案件分流机制的建构
文/肖萍，李文艺
【摘要】
申诉案件多头管辖、申诉期限不明等规范层面的问题，以及司法实务中刑事申诉案件积压、立案复查困难重重，均限制了刑事申诉制度的错案救济功能。当事人行使申诉权的高频与启动再审的低效形成鲜明对比，在通过司法解释改善申诉困境成效不彰的现状下，为更好地配合律师代理申诉制度的有效推进，可转向申诉机制的整体性改良，将申诉案件的管辖主体重新分工。为解决申诉立案难、申诉滥等问题，可以将刑事申诉案件的事由划分为实体与非实体，法院审查非实体事由，检察院审查实体事由，并对数量较多的实体事由申诉案件推行强制律师代理，以筛选大量无理申诉案件。在此基础上，监狱内充分发挥监狱管理人员与驻监检察官筛选申诉案件的职能；监狱外强化驻点法院、检察院的值班律师以中立第三方身份辅助审查申诉案件。多措并举分流申诉案件，加之律师的高度参与，让刑事申诉活动迈向有序化。
一、问题的引出：刑事申诉制度的现状与焦点
2017年2月27日，最高人民法院发布《中国法院的司法改革(2013—2016)》白皮书，显示2013年至2016年全国各级法院纠正重大冤假错案44件54人，其中2016年纠正11件17人，数量创历史新高。[1]与传统错案依靠亡者归来、真凶伏法的纠错方式不同，近年来以事实不清、证据不足为由改判的疑罪案件数量增多。即使错案纠正理念逐渐转向有疑则纠，陈满案、陈夏影等案、钱仁凤案等的纠正，依然经历了漫长申诉历程。十几年甚至二十几年才改判无罪，折射出刑事申诉制度的种种弊病。审视成功改判的刑事申诉案件，需要汇聚当事人坚持不懈的申诉及信访、代理律师团队的帮助、专家学者不断呼吁、社会媒体广泛关注、司法改革的时代背景等有利因素，否则启动再审及案件改判极其艰难。刑事申诉的症结是多因素综合作用的结果，司法环境、案件积压、证据难题、人为阻碍等主客观原因共同造成申诉困境。据学者研究及媒体报道，申诉权的落实状况确实不容乐观，刑事申诉缺乏常规性机制，寄望于正常法律程序成功申诉希望渺茫。[2]
刑事申诉有广义、狭义的区别。广义的刑事申诉包括侦查决定申诉、检察决定申诉和生效裁判申诉。狭义的刑事申诉仅指当事人针对生效裁判向检察院、法院提出申诉。本文以狭义的刑事申诉制度为研究对象，文中所指申诉均为狭义的刑事申诉。刑事申诉制度一直是理论界、实务界的关注焦点，相关研究围绕申诉权的来源、价值内涵、性质争议等基础理论，同时聚焦错案救济功能检视制度本身，建言修改申诉主体、理由、期限、管辖机关和审查方式，提出重构审判监督程序、明确刑事申诉异地审查规则等对策性的论文不胜枚举。毋庸讳言，健全规则是改善任何制度的基础，但对策构想单从某一角度考虑且忽视实务现状，实难达成研究目的。2001年至今，最高人民法院、最高人民检察院陆续出台了《关于规范人民法院再审立案若干意见(试行)》《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》等系列司法解释以解决申诉难题，却收效甚微。有鉴于此，刑事申诉存在的问题不仅是法律规定不合理，还有深层次的机制设计问题。目前，律师代理申诉制度正逐步推行，笔者以规范分析为切入点，剖析刑事申诉制度的现状，通过建构刑事申诉案件分流机制，更大程度发挥律师在刑事申诉案件中的作用。
二、现实与困境：当事人行使申诉权的层层阻碍
我国法律及司法解释关于刑事申诉活动的规定散乱，分而治之、未成体系。司法机关以规制申诉活动的有序性、减少无效申诉为立足点；监狱监管压力大，管教服刑人员服从改造成为首要任务；人大、政法委等机构以疏导信访为主要目的。权力运作为核心的制度设计易忽视对申诉人及其代理律师的权益保障。仅从法律文本分析，当事人行使申诉权的阻碍存在于每一个环节，监狱、检察院、法院等都可能架空申诉权。监狱法尚未有效协调申诉权与认罪悔罪之间的矛盾，导致部分服刑人员不敢申诉；我国刑事申诉制度长期饱受争议，存在申诉权不受限制、案件多头管辖、申诉期限模糊等缺陷；申诉案件代理律师的积极作用有目共睹，但全面推进强制律师代理任重道远。
(一)申诉权与减刑、假释之间的悖论
认罪服法是我国服刑人员减刑、假释的基本条件，但判断主观心理状态需要结合一些具体情形。2012年最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》第2条第2款指出：“对罪犯在刑罚执行期间提出申诉的，要依法保护其申诉权利，对罪犯申诉不应不加分析地认为是不认罪悔罪。”此款规定一方面指出申诉与认罪悔罪不具有必然关系，另一方面也说明具体分析的自由裁量权无论在法官或狱警，都潜藏了认定存在申诉行为不得减刑、假释的可能性。申诉行为与服刑人员申请减刑、假释利害相关，那么申诉权作为一种救济权利，行使效果必定大打折扣。西方主要法治国家都认可申诉行为不对服刑人员改造产生任何消极影响，[3]而我国刑法、监狱法却规定减刑、假释必须有悔改表现、认罪服法，司法解释也未厘清二者的逻辑矛盾。实际上，剥离申诉与减刑、假释的关系，能为服刑人员留足改造空间，一定程度上也能缓解监狱的监管压力。
(二)饱受非议的刑事申诉制度
刑事司法传统理念方面，强调实事求是基本原则，凡当事人申诉，原则上检察院、法院理应审查，无形中增加了司法机关的工作量。制度构建方面，虽然刑事诉讼整体制度设计已有巨大进步，纠错机制却不断倒退。[4]刑事申诉制度的法律地位颇显尴尬，作为刑事司法体制的一部分，申诉行为无法定程序可以遵循，也无诉讼上的约束力。司法实践中，审查期限及标准随意，内部审查、书面审查等问题难以根治。受制于权利救济的混乱方式、错案纠正的重重障碍，申诉立案难、申诉滥是对刑事申诉制度的普遍评价。申诉立案难若是难在将申诉案件立案后决定启动再审程序并得以改判，实则是刑事审判的应有之态。为维护生效判决的既判力、确保国家刑罚权的正当性，刑事案件申诉及审判监督程序理应处于克减状态。而申诉立案难若是难在当事人申诉之案件石沉大海、毫无回复，则是刑事申诉制度应该检视、改造之处。申诉滥即多次申诉、反复申诉，既与申诉权的性质有关，也是申诉立案难病症的延续。
1.反复申诉。2012年最高人民检察院《关于办理不服人民法院生效刑事裁判申诉案件若干问题的规定》，确定了经两级人民检察院办理且省级人民检察院已经复查的，如果没有新的事实和理由，人民检察院不再立案复查。检察机关虽然设置了刑事申诉终结机制，但也强调原审被告人可能宣告无罪的除外。司法解释中主观性较强的例外情形实际上难以真正确立申诉案件终结机制。在我国，反复申诉是常态，司法实务中更是出现申诉多达233次的李锦莲案。按照我国法律规定，刑事申诉权是宪法性权利、民主权利、诉讼权利。从国家刑罚的层面，刑事申诉是审判监督程序的材料来源，保障实体正义；从申诉人个体的角度，申诉人行使救济型诉讼权利，并不必然启动再审程序，自然不能从规范层面完全限制行使申诉权的次数。基于申诉权作为诉讼权利的定性，为保障刑罚公正性、保护公民的诉讼权利，不能限制反复申诉，而应转为引导及规范申诉行为。律师参与审查或代理申诉案件，既能保障申诉人的诉讼权利，也能减少反复申诉、无理申诉。
2.申诉案件多头管辖。法院、检察院并行启动再审，存有侥幸心理或确实蒙冤，当事人都会同时向各级检察院、法院以及党政机关投寄申诉材料，直至最高级别的权力机关、司法机关。最高人民法院的司法解释规定由终审法院审查申诉，最高人民检察院的司法解释规定由作出生效裁决的人民法院的同级检察院刑事申诉检察部门依法办理，而依据刑事诉讼法当事人可以向上级法院、检察院提出申诉，法律规定为申诉案件多头管辖、重复立案埋下隐患。不可否认，案件受到较高级别司法机关重视，启动再审的可能性更大。但是，上级机关不了解案件具体情况，同样会将申诉书转至承办案件的司法机关，申诉流程又倒回起点，加重了司法机关审查案件的工作量，也可能造成司法机关相互推诿，搁置对申诉案件的审查。
3.法院刑事申诉期限规定不全。刑事诉讼法对申诉案件的受理、审查和处理程序无具体规定，2014年最高人民检察院修改了《人民检察院复查刑事申诉案件规定》，明确了检察院办理刑事申诉案件的受理、复查及执行期限，使检察院的申诉流程有章可循。最高人民法院《关于各级人民法院处理刑事案件申诉的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)规定了向法院申诉的主要流程，但该规定从1987年沿用至今未曾修订，法院刑事申诉流程中存在的最大问题即缺乏期限限制。《暂行规定》第6条要求人民法院收到申诉，均应登记，因此法院接受申诉材料后立卷登记，甚至让诸多律师误以为已经立案，然后开始了无音讯的漫长等待。由于司法解释没有规定接受材料立卷登记和立案审查之间的期限，为保证多数申诉案件能在法定期限内审查完毕，迟迟不立案成为法院的常规对策。即使进入立案审查程序，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》(以下简称《解释》)第375条规定的6个月审查期限依然可以突破，依据《解释》第173条延长审理期限的规定，仍可以多次延期。以延长审理期限的法条为依据，申请延长申诉案件审查期限，也反映了法院申诉期限规定不全。
4.信访削减刑事申诉制度的公信力。长久以来，信访文化对民众维权模式影响较大，信访不信法的观念深入人心，信访这一非规范救济方式备受青睐。根据法律规定，即使申诉被驳回，还可以继续申诉，由检察院、法院登记，按照普通民众的来信、来访处理。普通民众极少区分刑事申诉与信访，加之信访依托于政治威信，形式上简便易行，当事人大多都会向各级人大、政协、人民政府信访，请求督促司法机关快速启动再审。实践中不乏个案经领导督办而改判无罪，形成了权大于法的示范，与信访制度相互缠绕导致刑事申诉制度陷入了治丝而棼的状态。司法机关处理申诉案件乏力，扩张了信访制度的公信力，同时压缩了民众对司法制度的信任空间。
三、整体性改良：刑事申诉案件管辖主体重新分工
如前所述，对刑事申诉制度的条件限定，均留有兜底条款，基于刑事诉讼活动实体真实的价值追求，实难作出让步。在头痛医头、脚痛医脚的治理策略未见成效的情形下，应转向机制调整，整体考量实务现状，寻求新出路。有学者指出，刑事伸冤渠道存在多头、无序、缺乏专业性和权威性等乱象，盖因我国错案纠正系统缺乏合理的申诉过滤程序。[5]笔者认为，确有必要分流刑事申诉案件，有效筛选更多适格案件进入再审程序。一直以来，改造刑事申诉制度成为共识，分歧在于路径抉择。考量资源限度，在我国构建中立第三方的申诉案件审查机构存在较大的设计难题。所以，坚持职权审查模式、终审法院及其同级检察院管辖的前提下，笔者认为，应区分检察院与法院受理申诉案件的职权范围，最大程度发挥二者的职能效益。根据新刑事诉讼法第二百五十三条，刑事申诉理由包括事实错误、法律错误、程序错误、枉法裁判四种情形，笔者建言由检察院审查事实错误引发的实体申诉案件，其余三类非实体事由申诉案件由法院快速纠正或驳回，实现权责统一。若案件存在多种错误情形，只要包含事实错误的可能性，均由检察院受理。区分法院与检察院受理刑事申诉案件的范围，只是针对当事人提出的申诉案件进行立案审查分工，并不动摇检察机关的法律监督地位，对于生效裁判的任何错误，检察机关都能行使法律监督权。
职能精细化、专业化是现代刑事申诉程序设计之趋势，因申诉理由不同，相应的审查方式肯定有区别。诸如法国、韩国、日本等国的立法区分再审程序、非常上告程序对应事实错误与法律错误的不同救济途径，较本文所指的申诉案件分流更进一步。笔者仅就申诉案件管辖即审查申诉案件的主体机关提出分流，案件具体审理程序的区分涉及更精细化的操作。改革须循序渐进，现阶段着力提高申诉案件的审查效率，解决申诉立案难、申诉滥是主要方向。我国法院享有启动再审的权力历来颇受争议，审判前审查申诉案件形成预判，可能导致再审之诉的审理程序形同虚设，且自查自审有违审判中立之要求。故此，不乏学者主张限缩或取消法院主动启动再审的权力。[6]当下司法改革试点中，律师驻点法院值班审查申诉案件，实际上有法院自我限缩申诉审查权的倾向。笔者认为，完全剥夺法院的再审启动权实无必要，因为法律错误、程序错误、枉法裁判此三类非实体性申诉案件，待审内容简单，法院快速作出最终裁决，能减少申诉案件积压，避免申诉人在一些无效环节上浪费成本，显著提高申诉案件办结效率。近年来，检察机关通过抗诉或提起再审检察建议相继纠正了一些错案，法律监督地位得到民众认可。加之申诉案件证据收集难度大，检察机关复查实体事由能发挥侦查职能，同时改善法院行政化审查及自我纠错动力不足的弊端。当然，上述管辖的重新分工，只是让检察院审查申诉案件更具针对性，确有必要时，检察院仍可依据审判监督权对非实体错误的生效裁判向法院抗诉或提出再审检察建议，分流构想只是限制了法院对申诉案件的受理范围，为当事人的申诉活动指明方向。
四、出路与构想：刑事申诉案件分流机制
刑事申诉案件分流机制以划分实体与非实体申诉事由为基础，充分发挥监狱管理人员、驻监检察官、值班律师的案件筛选职能，且针对案件数量较多的实体事由申诉案件逐步推行强制律师代理，过滤部分无理缠诉。与此同时，为克服法院、检察院司法资源短缺的瓶颈，可借助值班律师辅助审查申诉案件。以上环节从监狱内部、外部双管齐下，实现繁简分流。
(一)畅通监狱内部的申诉渠道
1.消除服刑人员不敢申诉的因素。从错案发现机制、权利保障视角，申诉与减刑、假释应毫无关联，服刑人员只要遵守监规、服从教育、认真劳动改造，申诉行为一律不得影响减刑、假释考评。所以，应修改关于减刑、假释必要条件的相关规定，用服从监狱管理替代悔改表现、认罪服法，消除影响服刑人员不敢申诉的因素。同时，狱警应阐明行使申诉权与启动再审的巨大差异，以免服刑人员对申诉抱过高期望，影响改造。
2.积极发挥监狱筛选申诉案件的职能。根据监狱法第二十四条：“监狱在执行刑罚过程中，根据罪犯的申诉，认为判决可能有错误的，应当提请人民检察院或者人民法院处理，人民检察院或者人民法院应当自收到监狱提请处理意见书之日起六个月内将处理结果通知监狱。”可见，监狱就申诉案件向检察院、法院提请处理意见，远比服刑人员的申诉高效。封闭的刑罚执行机关内，管理人员通过日常观察和频繁接触，对服刑人员的基本情况及涉案缘由非常了解，筛选有效申诉的精准度更高。与区分检察院、法院的管辖范围相对应，申诉案件存在实体问题，监狱应向检察院提出意见，非实体问题则向法院反馈。
3.加强监狱内法律援助。我国服刑人员获取律师帮助权经过一系列艰难发展，从剥夺、限制向尊重、保障转变的过程，与法治发展历程同步更迭。随着律师执业环境变化，律师参与刑事申诉是法治进步、法务市场运作的必然趋势。原审证据造假、程序违法、收集影响事实认定的新证据是启动再审的突破口，刑事申诉是一项专业性极强的法律活动，刑事申诉案件调查取证工作量大且阅卷难、费时费力，但狱内法律援助经费保障体制不健全，办案补贴常常未及时落实，所以目前监狱法律援助大多局限于普法宣传教育和法律咨询。加强监狱内法律援助，健全法律援助经费保障体系，提升律师代理服刑人员申诉的积极性，能及早将申诉活动引向法治化轨道。
4.联动驻监检察室与申诉检察部门的职能。驻监检察人员是监督刑罚执行、保障服刑人员权利的主要力量。驻监检察官应帮助服刑人员理性行使申诉权，为缩短刑事申诉期限，应联动驻监检察室的错案发现职能与刑事申诉检察部门的案件审查职能。由驻监检察官查明、转递申诉材料，将涉及实体事由的申诉案件向刑事申诉检察部门反馈，非实体事由的申诉案件则转交法院。
(二)推行强制律师代理实体事由申诉案件
陈满案、陈夏影等案、聂树斌案的最终改判，都离不开代理律师的大力推进。律师代理刑事申诉，对于实现司法公正、推动诉访分离，尤其为申诉人提供专业法律帮助、开辟有效的申诉路径多有裨益。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“对不服司法机关生效裁定、决定的申诉，逐步实行律师代理制度，对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。”笔者认为，对事实错误的实体申诉案件应推行律师强制代理申诉，非实体性申诉案件比较简单，则任意代理。参照域外经验，法国对被判刑人申请再审，要求必须有律师代理。德国虽未强制要求律师参与刑事再审，但事实或法律复杂时，法院会为当事人指定辩护人。针对生效裁判存在事实错误的申诉案件，应将目前的律师任意代理逐步转化为强制代理，把有代理律师设定为申诉案件的立案前提。从分流申诉案件、减轻司法机关压力的角度，代理律师能劝息申诉，过滤部分无效、无理申诉。2017年最高人民法院、最高人民检察院、司法部发布《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》，进一步完善了律师代理申诉制度，涉及申诉案件法律援助、律师开展工作的具体范畴、代理律师的权利保障、经费保障等具体规定，将律师代理申诉向法治化、规范化引导，其中也强调法院、检察院可引导申诉人、被申诉人委托律师代理案件。鉴于强制律师代理申诉案件必须以高度成熟的法律援助体系为支撑，目前只能逐渐扩大申诉案件的法律援助范围，为推行强制律师代理制度预留准备空间。
(三)律师驻点法院、检察院值班审查刑事申诉案件
2015年中央政法委颁布《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》，鼓励律师驻点法院、检察院值班审查申诉案件。此举意味着我国司法机关牢守刑事申诉立案审查权、再审启动权的局面出现松动，兼具权利救济与权力监督双重属性。经验表明制度构建既是价值问题，也是技术问题。基本理念方面，值班律师从事公益性法律服务，须以保障申诉人的合法权益为主，而息诉止纷只是次要目的。对不满足再审条件的案件，律师应该向申诉人说明法律规定；满足再审条件的案件，指导申诉人理性行使申诉权。组织管理方面，律协与律所、司法行政机关、法院分工协作，承担值班律师的选拔工作、资金保障、纪律管理等。权利义务方面，律师审查申诉案件时必须遵守执业道德，严格以法律为依据，司法机关应充分尊重和保障律师的必要权利。最为重要的是，值班律师审查后认为案件确有错误，经律师工作小组集体评议，以律师事务所的名义向政法机关提出意见，法院应在七日内立案复查。[7]即律师意见并非仅供参考，而具有实质效力。结合检察院、法院管辖申诉案件的职能区分，若案件涉及实体事由，应告知申诉人后转交检察院处理，涉及非实体事由，则建议法院立案审查。律师驻点法院、检察院值班，能够缓解司法机关人力不足的办案压力，值班律师在审查申诉案件后，认为确有错误还可为申诉人代理案件。值班律师是司法机关用以辅助审查申诉案件的一种方式，与律师代理申诉案件不冲突，二者角色可以重合。若值班律师与申诉人能就案件代理达成一致意愿，还缩短了申诉人对接代理律师的时间成本。目前司法实务中律师审查申诉案件主要在法院试点，试点地区所取得的显著效果表明，该制度值得全面复制推广。笔者认为，若能建构刑事申诉案件分流机制，律师驻点检察院值班审查实体性申诉案件更有必要。
【注释】[1]曹雅静：“最高人民法院发布司法改革、司法公开白皮书”，载2017年2月28日《人民法院报》。
[2]徐昕：“申冤、无辜者计划及其推进策略”，载《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2015年第2期。
[3]樊崇义、刘文化：“服刑人员申诉权保障探析——以诉冤机制构建为视角”，载《内蒙古社会科学(汉文版)》2014年第4期。
[4]陈永生：“冤案为何难以获得救济”，载《政法论坛》2017年第1期。
[5]刘品新：《刑事错案的原因与对策》，中国法制出版社2009年版，第131页。
[6]陈卫东、杜磊：“再审程序的理解与适用——兼评〈刑事诉讼法〉关于再审程序的修改”，载《法学杂志》2012年第5期。
[7]唐欢：“律师驻点参与化解涉诉信访省高院和省司法厅出台相关实施办法”，载2016年5月13日《安徽法制报》。
（作者单位：北京师范大学，贵州省贵阳市人民检察院）
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