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【201816036】司法改革背景下少年法庭受案范围之思考
文/纪金洁
一、问题之提出：受案范围不统一导致的规范化之困
上海市长宁区人民法院是最早成立专门审理未成年人刑事案件合议庭的法院，在1984年10月成立之初仅受理涉少刑事案件。1991年江苏省常州市天宁区人民法院首次突破少年司法纯刑事性的特点，把涉及未成年人权益保护的民事、行政案件纳入受案范围。之后，其他地方法院纷纷效仿，至1994年底，全国已有249个少年法庭将涉少民事权益案件集中由少年法庭审理。但由于其是一种地方性实践，各地所探索确立的涉少民事、行政案件的范围既受观念上的影响，更受制于审判力量与数量的对比，因此并不统一，对少年法庭的设立，涉少权益、行政案件纳入少年法庭审理的做法，亦产生了广泛争议。
1995年5月，全国法院第三次少年审判工作会议召开，针对前期少年法庭发展速度快、形式多样化等实际情况，提出了少年法庭规范化的议题。受此次会议精神的影响，一些曾经试点少年法庭审理涉少民事、行政案件的法院又重新改建少年刑庭。
2006年7月，最高人民法院明确部署改革，在全国范围内开展未成年人综合审判庭试点工作，将涉少刑事、民事、行政案件统一纳入少年法庭审理。但是由于缺乏统一指导，少年审判面临着许多问题。截至2014年10月，全国法院共有少年法庭2253个
（其中合议庭1200多个），开展未成年人案件综合审判试点的49家中级法院还没有全部成立独立建制的少年审判机构。至今，最高人民法院和绝大多数高级法院始终没有建立起指导全国和本地少年审判工作的统一的少年法庭机构，导致各自为点，缺乏合力，制约了少年审判的发展。[1]
近年来，随着涉少刑事案件收案数、犯罪人数均呈逐年下降、急剧萎缩趋势，案源减少导致少年法庭职能面临转变，少年法庭存在被边缘化和被迫转型的危机。各地法院也根据自身案件数量的变化开始探索，如江苏省徐州市贾汪区人民法院于2011年3月率先成立了全国第一家家事审判庭，徐州两级法院也于2015年将少年审判庭更名为少年家事审判庭，将离婚纠纷、抚养费纠纷、法定继承纠纷等27种类型的案件界定为家事纠纷案件，划归少年庭审理。山东省即墨市人民法院于2014年6月成立少年家事审判庭，构建了大家事、大少审的审判格局。家事审判改革的理念和具体内容，许多是少年法庭过去已经探索和现在正在进行的工作，与未成年人案件综合审判改革在某种程度上存在重合。[2]在前期部分地区试点基础上，2016年6月，最高人民法院在全国选择了100个左右基层法院和中级法院开展为期两年的家事审判方式和工作机制改革试点工作，在更大范围推广设立少年家事审判法庭，将家事案件和少年法庭案件相融合。
随着少年法庭试点工作的稳步推进，目前我国少年法庭的受案类型也基本成型，大体可以分为以下几类：一是未成年人刑事犯罪案件；二是侵害未成年人权益的刑事案件；三是侵权人或者直接被侵权人是未成年人的侵权案件、特殊侵权案件；四是未成年人行政诉讼案件；五是未成年人经济案件；六是婚姻、继承、赡养、抚养等家事纠纷。但是，各地少年法庭的受案范围不统一，有些地方仅仅受理涉少刑事案件，有些地方则包括以上所有类型的案件。少部分地区的少年法庭还把侵犯妇女权益、老年人权益案件纳入审理的范围。还有的提高主体的上限年龄，把在校大学生犯罪案件或者22周岁以下青少年犯罪案件均纳入少年法庭的审理范围。
Z市两级法院目前已全部成立了独立建制的未成年刑事案件审判庭或未成年人案件综合审判庭，但在受案范围上，除A区法院外，其他法院均未受理涉少民事、行政案件，一个重要原因就是涉少民事案件数量较多，审判压力较大。少年法庭审判人员较少，尤其是在法官员额制改革后，Z中院仅有三名法官，A区、C区、E区法院各有二名法官，B区、D区、F区法院仅有一名法官，而少年司法固有的主动、积极和非中立性，需要主审法官进行大量的庭前社会调查、庭中辅助教育引导和庭后固定回访，耗时耗力巨大。从目前的建制情况看，Z市两级法院根本无法将所有与未成年人有关的民事纠纷全部纳入少年审判程序。
二、现象之解读：少年法庭受案范围存在问题的剖析
（一）认识不统一，少年法庭受案范围不一致
目前，我国对少年法庭的受案范围没有明确的规定，各地少年法庭的受案范围往往是根据当地案件数量、审判人员配置等非法律因素来确定的。由此带来的问题是，进入少年法庭审理的案件差异性很大，同一地方甚至同一少年法庭的受案范围也往往处在变动之中，少年司法的规制对象不规范。如在Z市最早成立未成年人综合审判庭的A区法院，其在1999年成立之时，涉少民事、行政案件还是较少的，因此，该院当时定位于将涉少民事、行政案件全部纳入受案范围。但近年来随着案件数量不断增加，案多人少矛盾日益突出，该院少年法庭也在不断缩小受案范围，目前仅选择性地受理部分涉少民事案件。
（二）“轻民重刑”现象突出，综合审判庭徒有虚名
近年来，在最高人民法院的倡导下，我国许多地区都建立了独立建制的少年综合审判庭，但实际上大多数少年法庭的受案范围仍主要集中在未成年人刑事犯罪案件上，侵害未成年人权益的刑事案件被排除在少年法庭之外，无暇顾及民事案件，少年法庭受案范围较窄，无法全面保护未成年人的合法权益。以Z市两级法院为例，除A区法院受理部分民事案件外，其他法院少年法庭仅受理涉少刑事案件，综合审判性没有得到体现。
（三）设立初衷不明确，少年法庭受案范围不科学
因为设立少年法庭的初衷不甚明确，导致许多本应由少年法庭审理的案件没有进入少年法庭审理，而有些本不应由少年法庭审理的案件却被纳入受案范围。对人身自由剥夺或限制的决定必须由法院作出，这是国际社会的通行规则，而我国的做法是由公安机关或教育行政机关作出对少年处以收容教养、送工读学校等剥夺或限制人身自由的决定，这就导致大量涉及少年人身自由的处置决定不严谨，缺乏严格程序限制，给未成年人的成长与矫治带来很多不利影响。而对一些本不应由少年法庭审理的案件，如侵犯妇女权益、老年人权益案件都纳入少年法庭的审理范围，导致少年法庭的受案范围杂而乱。以Z市两级法院为例，Z中院除受理涉少刑事案件外，还要承担减刑假释案件的审理工作，B区、D区法院少年法庭除负责涉少刑事案件外，还承担涉财、职务犯罪案件审理工作，C区、E区、F区法院少年法庭法官还要承担所有刑事自诉案件的审理工作。
三、困境之反思：少年法庭受案范围的理论性建构
（一）强制性制度变迁：改革需要不断试错
从新制度经济学角度看，我国少年法庭的改革是以基层需求的诱致为发端，各地试点尝试后，以国家为主导，通过国家上层文件，自上而下有目的、有步骤地强制性规划与设计而推开。在国家效用的最大化指导下，国家可强制推行一种新的制度安排，直至预期边际收益等于预期边际费用为止。[3]因此改革速度快、变迁成本低、可在短期内弥补制度缺陷，实现效益最大化，但需要诱致性变迁做后续改革才能进入后期的质效评估及整合优化阶段，实现改革的渐进式发展。
改革通常分为全面创新和选择既有制度模仿创新两种模式。相对于创新战略，模仿战略以更具成功可能性的类似制度为参照模型来构建新的制度模式，可以减少在寻求变革过程中所产生的高成本，可以规避因摸索而带来的高风险，更具经济优势。[4]因此，不论少年法庭的设置、价值理念，还是受案范围的确定，均可以借鉴国外的有益经验。
（二）“父爱主义”：改革需要顶层设计
司法制度作为法治基础，其改革由国家主导，体现出不顾他人意愿而为其谋取福利为核心特征的“父爱主义”。[5]我国司法改革如此，少年法庭改革更应如此。而目前，少年法庭的改革多是各地在摸索实践，缺乏高层规划设计，导致各自为战，缺乏合力，少年法庭改革一直是“父爱”缺失下的改革，这也导致少年法庭的受案范围较为混乱，因此急需顶层的规范设计和新的考量。
（三）路径依赖：改革需要切合实际
制度的一开始建立会限制之后制度的发展路径，其原因在于“当制度既已产生，行动者便会使自身适应此制度，进而增强制度的稳定性的自我强化反馈效用”，且“制度运行愈久，欲改变既有制度、路径，需要投入更多成本，并会面对无法确定替代路径是否更好的难题”。[6]我国少年法庭的改革应当依托于正在开展的司法改革之路径，选择切合其实际的进路，实现既有制度要素之间的功能互补。
当前，我国司法体制改革正在向纵深发展，审判团队正在加紧组建，新的审判权运行模式已经开始运行。审判团队建设对提高审判质效、推进司法公正、优化绩效考核等具有重要意义，是推进审判权运行机制改革的一个突破口。我国的少年法庭改革完全可以借助于审判团队建设这股春风，明确少年法庭的受案范围，根据近年来受案数量的多少，调整人员配置，打破原有的审判庭、室体系架构，将人力资源优化重组，组建以团队负责人为核心的新型审判团队，实现审判资源的优化整合。
在基层法院少年法庭可以考虑设若干1+N（N为审判辅助人员，可以是法官助理也可以是书记员，下同）审判团队，每个团队包含一名法官，若干名审判辅助人员（见下图）。此团队可根据案件性质分为：一是涉少刑事案件团队。此团队主要负责涉及未成年人刑事案件的审理以及未成年人犯罪预防教育、社会调查、帮扶救助、心理干预等工作，团队理念是“教育、感化、挽救”；二是涉少民事案件团队。此团队主要负责审理涉及未成年人的民事案件以及社会观护、心理咨询等工作，团队理念是“特殊、优先保护”和“儿童利益最大化”；因涉及未成年人的行政案件极少，不再单设负责审理此类案件的专门团队，此类案件受理后可采取随机分案的形式指定刑事或民事团队的员额法官进行审理。
（图略）
基层法院少年法庭审判团队设置图
在中级法院以上设若干3+N审判团队，每个团队包含三名法官、若干名审判辅助人员。考虑到中级法院以上涉少案件数量多为二审案件，需要组成合议庭进行审理，团队员额法官数量应保证3~5名。而实践中，由于中级以上法院少年法庭的案件数量相对较少，不再具体分涉少刑事、民事、行政审判团队，所有案件均随机分案，每个团队人员既要负责涉少刑事案件的审理，也要负责涉少民事、行政案件的审理。
在配备少年审判团队人员时，要把政治素质高、知识面广、业务素质强，熟悉妇女、儿童心理、生理特点，擅长做法庭教育、心理干预、观护等审判延伸工作的员额法官和审判辅助人员充实到少年法庭审判团队中去。
解决了机构设置及人员搭配问题，少年法庭的受案范围即可根据其设立的宗旨及价值追求直接确定，而不会出现因案源、人员问题，本末倒置，将本不应属于少年法庭审理的案件拿到少年法庭审理的情况发生。
四、进路之探寻：少年法庭受案范围的规范化路径
（一）关于刑事案件的受案范围
确定少年法庭刑事案件的受案范围，首先应了解少年法庭刑事司法的价值追求。纵观世界各国的少年法庭，设立的主旨各有侧重，直接影响了其受案范围如何确定。如美国的少年法庭基本是刑事性的，受理未成年人犯罪和触法案件，包括身份犯案件
（身份犯是指只有少年身份才能构成的罪错行为，如美国某些州的法令规定16岁以下的未成年人不得持有危险刀具和烈性饮料、不得逃夜等。）；日本的家庭裁判所则着重体现其保护功能，受案范围也集中于未成年人的触法行为及虞犯行为。
（依照日本少年法第3条规定，虞犯是指具有法律规定某种事由，从性格和环境看，将来很可能进行犯罪或是有触犯刑罚法令的行为。如同有犯罪倾向或不道德者交往、无正当理由脱离家庭等。
）我国台湾地区的“少年法院”，其功能较为接近日本的家庭裁判所，以早期介入未成年人不良行为为主。
从以上国家和地区少年法庭的理念可以看出，其主要是为了更好地给予未成年人特殊、优先保护。保护未成年人是少年法庭与少年司法制度的历史与逻辑起点，因此，在本原意义上，少年法庭的形象应当是少年保护者的形象。“基于社会法学而设置的少年法庭的良好作用是治疗与预防性的，而不是惩罚和刑罚性的。预定的宗旨，是保护儿童的自尊心和把他从永久性的犯罪记录中解脱出来。为此，法庭所定的目的及所采用的措施应有效地使少年改恶从善，减轻失去抚养和无人照管儿童的痛苦”。[7]
在厘清了少年法庭刑事案件审理的宗旨和价值追求后，还需要解决目前实践中少年法庭刑事受案范围有争议的几个问题：
第一，年满18周岁不满22周岁的青年人犯罪案件是否应纳入少年法庭审理的问题。为了解决案源问题，有业内人士提出将年满18周岁不满22周岁的青年人犯罪案件纳入少年法庭审理，笔者认为此做法不妥。原因在于：一是两者的理念不同。对少年犯，我们主张特殊保护的理念，而普通刑事案件则是惩罚犯罪、保障人权的理念：二是从制度上看面临较多难题。将这类案件纳入少年法庭受案范围，可以将教育感化挽救方针和教育为主惩罚为辅原则的一系列举措继续拓展延伸，帮助这些生理年龄、心理年龄尚未成熟的被告人改过自新。但刑法对未成年人适用的特殊条款、特殊处理方式如果无法沿用至22周岁以下人员，帮教工作成效可能一时难以体现。如果能够沿用，社会是否接受尚需考证。[8]
第二，对未成年人作出收容教养、送工读学校等剥夺或限制人身自由的决定，以及对未满16周岁不负刑事责任的未成年人严重违法行为的司法处置是否应纳入少年法庭审理的问题。美国法律中的身份犯以及日本法律中的虞犯是较为典型的司法早期介入未成年人不良行为的实例，但我国没有专门的少年刑法，在现有法律制度下，试图从早期介入未成年人不良行为的角度探索少年法庭新的工作领域，显然还缺乏必要条件。由法院对此类问题进行司法处置，缺乏立法支持，因此建议少年法庭对此类案件暂不予受理，但有条件的法院可在授权试点的情况下先行尝试。
第三，被害人为未成年人的犯罪案件是否应纳入少年法庭审理的问题。未成年人在犯罪中受到侵害，多见于强奸、猥亵、故意杀人、伤害等案件。此类案件中虽然未成年人作为被害人，但少年法庭本身的理念和宗旨即是“少年保护者”，因此，出于对少年权益的保护，此类案件应当纳入少年法庭的受案范围。
综上，在涉少刑事案件的受案范围确定上，笔者主张对于被告人和被害人只要有一方是未成年人的案件均应予以受理。如此，少年法庭受理刑事案件的范围具体为：1.被告人实施被指控的犯罪时不满18周岁、人民法院立案时不满20周岁的刑事案件。2.被害人是未成年人的刑事案件。
（二）关于民事案件的受案范围
和刑事案件一样，少年法庭民事案件受案范围的确定，也应先明确少年民事司法的价值取向。从试点开始，我国的少年民事司法便从未囿于“预防和控制未成年人犯罪”这一单维的价值取向，抚育费、变更抚养关系、确认或解除收养关系、未成年人侵权等纠纷，甚至涉及未成年人的析产案件都在审理范围之内。[9]这一突破并非毫无道理，其背后的理论支撑在于：未成年人可依照成长阶段的不同需要进一步划分为两个时期，即儿童时期和少年时期。儿童时期重养护，强调对儿童进行适当的养育；少年时期则重教保，通过教育培养少年的行为习性和自制力，使其免于成为恶劣环境的被害者。[10]在抚养关系等纠纷中对未成年人进行特殊保护，正是出于适当养育、为儿童提供成长必需物质条件的考虑。因此，我国未成年人民事司法的价值取向从开始即是突破国外单纯以预防和控制少年犯罪为目的的范围，将其扩展到保障并教养未成年人健康成长的层面。但在如何保障未成年人健康成长方面，又有两种理论：一种认为应当对未成年人民事权益进行全面、有效的保护，充分保障未成年人的合法权益；另一种认为对未成年人民事权益全面、有效的保护不但与少年司法的演进轨迹不合，也不具有实际的可操作性。只有合理限定未成年人民事司法的价值取向，才能有效推动其未来发展，未成年人民事司法应以适当养育和充分教育保护作为价值追求。换言之，应着重给予在抚养、教育以及其他人身权方面受到侵害的未成年人以司法救济，同时受理侵权人为未成年人的民事案件，以对其不适法行为进行矫正和弥补。[11]
在这两种价值取向引导下，我国理论界和实务界对未成年民事受案范围存在宽幅论和窄幅论之争。持宽幅论者对少年司法的价值取向观点明确，即希望借助少年审判庭实现对未成年人民事权益全面、有效的保护，[12]因此主张采用宽泛的受案标准，将各种类型的涉少民事纠纷一体包括在内。与此相对，窄幅论则考虑到我国司法资源稀缺且分布不平衡、既往司法实践更注重对确需司法力量介入保护的特殊少年
（如无人管教的少年和需要抚养的少年）进行保护、宽幅审判会与其他审判庭在案件管辖上发生冲突等原因，主张应将受案范围收窄。[13]
笔者认为，不论从理论层面还是实践层面上讲，我国都应支持窄幅论。从理论层面上讲，窄幅论更符合我国少年民事司法价值追求及理念；从实践层面来看，窄幅论也更切合我国实际情况。以Z市两级法院为例，近三年受理的涉少民事案件数量基本上均占全年民事案件总数10%左右，如果将此类案件甚至将所有家事案件均纳入少年法庭的受案范围，势必带来很大的审判压力。虽然诸如调解、送达、保全等大量辅助性工作可以交由法官助理来做，但一些如离婚、继承、校园伤害等涉少民事案件，当事人矛盾较为激化，案件处理难度较大，少年法庭审判人员需要付出的精力更多。因此，出于对未成年人权益保护的考虑以及管理的规范，涉少民事案件均应窄幅审理，但窄到何种程度方为适宜应予明确。笔者建议民事案件的受案范围具体为：
1.侵权人或者直接被侵权人是未成年人的人格权纠纷案件。包括健康权、身体权、姓名权、肖像权、名誉权、隐私权、人身自由权等纠纷。对未成年人而言，人格权的完整和不受侵犯尤其重要，因之有助于独立人格的养成和完善，并有利于保障未成年人的健康成长。因此，在未成年人的人格权受到侵害时，少年司法实有介入必要。
2.婚姻家庭案件中涉及未成年人权益的案件。包括涉及抚养权的离婚、同居关系子女抚养、抚养费、变更抚养关系、监护权、探望权、确认收养关系、解除收养关系等纠纷。亲权和监护权对未成年人的意义无需赘言，家庭是未成年人最初始、最重要的成长环境，因此，未成年人民事审判适当养育和充分教保价值目标的实现，在亲属权领域最为关键，与此相关的案件自然也成为涉少民事审判的重点。[14]笔者将离婚纠纷限定在涉及抚养权的离婚案件，而未把所有的离婚纠纷均纳入少年法庭进行审理，主要是出于如下考虑：少年审判关注的视角永远是在孩子身上，其在处理涉及抚养权的离婚案件时，能更好地通过修复夫妻关系，并在抚养权的归属、抚养费的支付、探视权的行使方面充分保障未成年人的合法权益。而传统家事审判的理念是平等保护，人为地将此类案件纳入少年法庭审理明显不符合未成年人民事审判的理念和价值追求。
3.侵权人或者直接被侵权人是未成年人的特殊侵权案件。包括提供劳务者致害责任、提供劳务者受害责任、产品责任、机动车交通事故责任、医疗损害赔偿、高度危险责任、饲养动物损害责任、物件损害责任、触电人身损害赔偿、铁路运输损害责任、水上运输人身损害赔偿、航空运输损害责任等纠纷。需要说明的是，虽然将机动车交通事故责任纠纷案件规定为受案范围之内，但各地法院可以根据实际情况确定是否受理，因为在我国许多基层法院都设置了交通事故专业法庭，对此类案件实行快立、快审、快执，如果为了改革需要而人为地将涉及未成年人的交通事故纠纷放到少年法庭进行审理，显然不合适。对于此类案件，笔者主张设立交通事故法庭的基层法院可以由交通事故法庭来审理，因中级法院以上的法院基本没有设立交通事故法庭，故中级以上法院还是由少年法庭审理为宜。
（三）关于行政案件的受案范围
涉少行政案件，多是未成年人不服行政处罚诉诸人民法院的行政诉讼案件，此类案件纳入少年法庭的受案范围后，不会对少年法庭工作带来很大压力，反而有利于对少年权益的维护，因此对涉少行政案件，笔者主张只要当事人为未成年人的行政诉讼案件，均应纳入少年法庭的受案范围。
结语
“构建合理的制度是一个不断试错的过程，是一个寻找理性与现实交集的过程，理性的谨慎选择和现实的小心求证都是不可缺少的环节。”[15]我国少年法庭受案范围的改革正是在不断试错过程中前行，其受案范围的确定还需要国家层面的顶层设计、总体布局上的制度性安排以及现实中的不断纠错，其能否认定为理性尚需现实的检验。
（作者单位：山东省枣庄市中级人民法院）
[1]王建平：“关于少年审判改革的三大问题”，载2016年12月7日《人民法院报》。
[2]钱晓峰：“少年法庭，路在何方？”，载2016年6月3日《民主与法制》。
[3]李正图：“论诺思制度变迁理论的思维逻辑框架”，载《江淮论坛》2007年第6期。
[4][美]沃尔特·W·鲍威尔、保罗·J ·迪马吉奥：《组织分析的新制度主义》，姚伟译，上海人民出版社2008年版，第123页。
[5]闫健：“父爱式政府创新：现象、特征与本质”，载《公共管理学报》2014年第3期。
[6]Kathleen Thelen,Historical Institutionalism in Comparative Politics, Annual Review of Political Science,Vol.2，June 1999,pp.369—404.
[7]《外国少年司法制度与日本保护青少年条例选》，北京大学出版社1982年版，第219~220页。
[8]王建平：“关于少年审判改革的三大问题”，载2016年12月7日《人民法院报》。
[9]袁定波：“最高法院披露中级法院少年法庭详情”，载2007年3月19日《法制日报》。
[10]施慧玲：《家庭法律福利国家——现代亲属身份法论文集》，元照出版公司2001年版，第303~304页。
[11]童蕾：“浅议未成年人民事司法的价值取向及其对受案范围的制约”，载《青少年犯罪问题》2012年第4期。
[12]卢路生：“创建综合性少年法庭，全面落实对未成年人的司法保护”，载《青少年犯罪问题》2002年第2期；肖建国：“综合性少年法庭‘宽幅型’收案范围的重新认识”，载《上海市少年法庭工作经验交流研讨会专集》，第130~137页。
[13]姚建龙：《长大成人：少年司法制度的构建》，中国人民公安大学出版社2003年版，第97页；姚建龙：“评最高人民法院少年综合庭试点改革”，载《法学》2007年第12期；张正富：“上海市举行少年法庭工作交流研讨会”，载《青少年犯罪问题》1995年第1期。
[14]童蕾：“浅议未成年人民事司法的价值取向及其对受案范围的制约”，载《青少年犯罪问题》2012年第4期。
[15]童兆洪：“改革语境中的民事执行权配置理论”，载《法制与社会发展》2005年第2期。
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