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【201628094】试论以审判为中心的减刑假释工作模式
文/陈恒，李嗣胤
2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专门强调，要进一步规范减刑、假释、暂予监外执行工作，强化相关监督。习近平总书记、中央政法委孟建柱书记分别在2014年中央政法工作会议和《求是》杂志上强调，要加强和规范减刑、假释、暂予监外执行工作，强化监督。2014年1月，中央政法委发布的《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》明确要求，注重解决社会反映强烈的有权人、有钱人被判刑后减刑快、假释及暂予监外执行比例高、实际服刑时间偏短等问题。可以说，自新中国成立以来，减刑、假释、暂予监外执行工作未受到中央领导如此高频率的关注和重点强调，这些都对减刑假释工作程序的改革和完善提出了前所未有的新要求。因此，必须对刑罚执行机关、检察机关、人民法院各方主体权力职责予以重新明确界定，积极确立以审判为中心的减刑假释工作新模式。
一、确立以审判为中心减刑假释工作模式的必要性
关于减刑假释案件的工作程序，刑法第七十九条规定：“对于犯罪分子的减刑，由执行机关向中级以上人民法院提出减刑建议书，人民法院应当组成合议庭进行审理，非经法定程序不得减刑”。这是在我国法律中关于减刑假释工作程序的明确规定。假释案件的审理依照上述减刑案件的审理程序进行。减刑假释案件办理是一项司法工作，应遵循司法规律运行，但是现实中减刑假释案件的办理却是以行政化模式运行的，致使刑罚执行机关的执行权力突出，审判权在很大程度上被虚置，检察机关监督的刚性不强，司法属性的减刑假释工作程序异化成了“以执行为中心”的工作模式。该工作模式客观上导致罪犯减刑假释数量的多少成为评价刑罚执行工作质量好坏的风向标，罪犯多挣分多拿奖、早日减刑成为改造的唯一标准，并演化成了其接受改造的内生动力，而是否认罪悔罪、遵守法律法规和监规、积极履行财产刑则没有合理纳入减刑假释评价体系。该模式具有易受到外部不良习气浸染、“前重后轻”、易滋生违法行为等诸多弊端。
(一)“以执行为中心”的减刑假释工作程序容易受到外部不良习气的浸染
在“以执行为中心”的减刑假释工作模式中，作为刑罚执行机关的监狱集计分考核标准的制定者、考核者、减刑假释的提请建议者于一身，对减刑假释具有程序启动权、控制权，其独享的对减刑假释能够起决定作用的计分考核、奖惩不受外界监督。在减刑假释的程序化运作过程中，由于监狱掌握日常考核、奖惩和提请建议权，其对法院的审理和裁定减刑假释具有决定性作用，甚至可以说在一定程度上左右着案件的进程和结果。绝大多数情况下，监狱提请程序启动必然导致法院裁定。因此，刑罚执行机关权力突出，有超越甚至取代审判权之势。从减刑假释的外部环境来看，由于当前我国正处于改革发展的转型期、矛盾的高发期，腐败现象及其影响存在于社会各个角落。在社会上，在正常的社会经济生活中，找关系、托门子，能够得到不同于正常情况下的灰色甚至黑色利益。权钱交易、寻找潜规则、习惯于钻制度的空子寻求特殊照顾的心理，在许多服刑人员及其家属中也不同程度地存在。在监管改造环节，一些服刑人员及其家属想尽各种办法拉拢腐蚀权力突出的刑事司法监管人员，以期能够得到超常规的减刑甚至假释。尤其在减刑假释案件办理、计分考核、劳动岗位安排方面，一旦给服刑人员提供了便利或非法利益，他们亟待权力变现，从而获得非法收益。
(二)“前重后轻”的减刑假释工作程序的弊端日益凸显
一是法院仅主要依据刑罚执行机关的提请建议材料进行审查作出裁判的审理方式难以作出准确判断。法院作为审判机关，远离监管改造一线，对罪犯的教育、改造、劳动、计分考核等工作不甚了解，单凭刑罚执行机关的提请建议材料，难以准确判断被判刑人是否符合减刑、假释的条件。
这种审理方式不利于人民法院全面科学判断罪犯是否符合减刑假释条件，也不利于促进罪犯认真接受教育改造和回归社会。
二是罪犯和被害人难以参与减刑、假释程序。作为减刑、假释工作的利害关系人，罪犯在减刑假释工作中处于被动地位，只参与了前期的计分考核、评鉴和提请程序，在真正决定其是否减刑的案件审理程序中只有最后陈述权，没有辩论权等参与权。被害人作为减刑假释工作的重要利害关系人，对罪犯的减刑假释工作一无所知，无论是在审理程序前、审理程序中、审理程序后，都没有知情权、表达权、参与权。
三是减刑假释案件审理程序在实践中没有真正发挥出查明事实、明辨是非的作用。在以往的减刑假释工作中，法院对减刑假释案件大多数是书面审理。目前的公开庭审中，庭审内容仍然主要围绕罪犯的计分考核成绩展开，整个过程侧重于审查嘉奖、表扬等奖励是否达到减刑所必需的起始时间、间隔时间、减刑幅度，罪犯所获的积极分子记功是否真实，对于罪犯的主观恶性、人身危险性、原判量刑的宽严等因素以及罪犯实际思想认识、认罪守纪等方面情况很少涉及，法庭调查比较简单。因此，当前的减刑假释工作模式在形式上是以审判为中心，实质上则是以监管机关执行和提请为中心。在不开庭审理的情况下，减刑假释案件书面审理等同于书面审批；在开庭审理的情况下，由于只是刑罚执行机关陈述、检察机关发表检察意见，没有明确的庭前调查、充分的庭审证据出示和质证辩论程序，庭审调查内容单一，相关利害关系人法律地位不明确、无法充分发表意见等问题，致使减刑假释案件开庭审理也类似行政审批，没有真正发挥出庭审程序应有的查明事实、明辨是非的作用。
四是检察机关的法律监督权被虚置。修改后刑事诉讼法第二百六十二条、第二百六十三条、第二百六十五条规定了检察机关对刑罚执行机关执行刑罚活动、人民法院审判活动的监督职责，但是在减刑假释工作程序中，法律只是授权检察机关以提出书面意见、纠正意见的方式进行监督，其柔性有余而刚性不足。从对刑罚执行机关的监督角度来看，检察机关可以参加刑罚执行机关提请减刑假释呈报审批会，但是对于计分考核排名、罪犯劳动岗位安排和调整、奖励审批这些至关重要的能够影响减刑假释实体条件的监管执法行为，检察机关缺乏介入监督的渠道和方式。从对法院审理和裁定环节的监督角度来看，根据新刑诉法和2012年最高法院《关于办理减刑假释案件具体应用法律若干问题的规定》的相关规定，检察机关收到执行机关提请减刑假释建议书副本后，可以向法院提出书面意见；检察机关对提请减刑假释案件提出的检察意见，应当一并移送受理减刑假释案件的人民法院。但是，检察机关的意见对当前的减刑假释没有制约力，被监督者收到纠正意见书之后应当如何回应，以及不接受监督意见该承担怎样的不利后果，法律均未规定，致使监督权在很大程度上被虚弱。
(三)“以执行为中心”的减刑假释工作程序容易产生违法减刑、假释问题
“以执行为中心”的减刑假释工作程序封闭不透明，有关权力没有在阳光下运行，给司法腐败留下了较大的空间。从对罪犯的计分考核与提请环节来看，目前计分考核情况是罪犯获得减刑假释的主要根据，但是对考核分数多少具有决定性作用的罪犯劳动岗位安排、计分考核排名、奖惩认定缺乏明确的评判标准，决定分差的加分扣分情况往往由罪犯服刑分监区的领导和干警主观决定或掌控，审批程序和内部监督多流于形式，外界无从知晓、参与和监督。从法院审理和裁定环节来看，以往法院据以作出减刑假释裁定的主要依据就是刑罚执行机关报送的减刑、假释提请建议书和相关考核评审鉴定材料，除部分公开开庭审理的案件外，绝大部分还是类似审批式的书面审理，裁定前没有公示环节(即使有公示也是在封闭的监管场所内的相关分监区，出于维护自身利益的考虑，罪犯对减刑假释有异议，也很难通过正常途径反映)，裁定后也没有公开环节。在这种封闭运行的状况下，减刑假释程序及相关信息不公开，给以钱抵刑、办关系案、人情案等司法腐败留下了较多的空间。
构建以审判为中心的减刑假释工作模式不仅必要，而且可行。特别是中政委《规定》印发以来，最高法院、最高检察院、司法部分别结合各自工作对办理减刑假释工作规范进行了修改和完善。2014年4月最高法院公布《关于减刑、假释案件审理程序的规定》，对减刑假释案件的管辖、移送接受材料、裁前公示、审判组织、开庭审理的案件范围和程序、审理后向社会公示、减刑假释案件的纠错程序等做出了较为明确的规定。最高检察院2014年8月发布《人民检察院办理减刑假释案件规定》，对检察机关开展减刑假释案件的提请、审理、裁定法律监督进行了明确。2014年10月司法部发布了修订后的《监狱提请减刑假释工作规定》，对减刑假释案件的提请、审核程序和听取检察机关意见进行了明确。另据悉，最高法院正在对《关于办理减刑假释案件具体应用法律的规定》作进一步修改。这些都为促进减刑假释实现以审判为中心提供了必要的工作制度和工作机制保障。近年来的减刑假释审理听证、远程庭审以及相关减刑假释工作的改革完善，为构建以审判为中心的减刑假释工作模式也积累了丰富的实践经验。
二、确立以审判为中心的减刑假释工作模式
“推进以审判为中心的诉讼制度改革，就是要高度重视、切实发挥审判程序的职能作用，促使侦查程序和公诉程序始终围绕审判程序的要求进行，确保侦查程序和公诉程序的办案标准符合审判的法定定案标准，从源头上防止事实不清、证据不足的案件或者违反法律程序的案件‘带病’进入审判程序，从而有效防范冤假错案，提高办案质量，节约诉讼资源，确保侦查、起诉的案件经得起法律的检验”。[1]笔者认为，以审判为中心的诉讼制度改革对减刑假释制度改革同样具有参照和指导意义。虽然“严格地说，对减刑的审理并非严格的诉讼程序，因为这一程序并非由‘控辩审’三方构成的三角结构，”[2]但“从诉讼法原理分析，人民法院对减刑、假释案件的开庭审理活动是一种特殊的刑事诉讼活动，或者说是一种特殊之诉”，[3]其诉讼标的是对罪犯应否减刑、假释，同时具有一审终审、诉讼对抗性不强的菱形诉讼结构、诉讼主体独立性不强等特点。[4]
为区别于以审判为中心的诉讼制度改革，同时着力改变既往刑罚执行机关权力过分凸出、隐形主导减刑假释的工作模式，笔者认为可以确立以审判为中心的减刑假释工作模式。在这一模式中，要充分发挥法院审判对执行的引导作用，明确庭审对罪犯是否确有悔改或立功表现、是否符合减刑假释条件、是否应当给予罪犯减刑或假释的刑事奖励的证据认定、证据标准的审核裁定作用，适当增加审理裁定过程中的公示、听证、接受社会监督环节，保证庭审在办理罪犯减刑假释中发挥主要作用，同时进一步强化检察机关全程同步监督，改变原有减刑假释程序中前重后轻的状况。笔者认为，应从调整刑罚执行机关的相关职权、完善检察机关的同步监督权、充实法院的审判权三方面入手，确立刑罚执行监管场所提出、检察机关提请、以人民法院审判为中心进行裁定的减刑假释权力配置模式。
(一)对刑罚执行监管机关在减刑假释工作中的相关职权进行调整和改造
刑罚执行机关在刑罚执行工作中主要负责对罪犯进行日常考核，并享有对罪犯的奖励、惩罚和向检察机关减刑假释的建议提出权，具体的减刑幅度以及是否减刑假释的提请建议权应赋予检察机关。检察机关的提请建议与执行机关的非正式建议存在分歧的情况下，检察机关与执行机关就各自的主张提供相应的证据材料，由法院在减刑假释庭审前召开庭前会议予以审查裁判，从而改变刑罚执行机关作为减刑假释隐形主导者的现状。同时，执行机关应当按照公开、公平、公正和利于监督的原则，将符合资格、推荐评审、呈报和裁定减刑、假释的罪犯名单在刑罚执行机关内外张榜公示，让罪犯和社会公众享有知情权、参与权和申诉权。对于在监狱管理环节提出减刑假释的罪犯名单、依据(主要是本次提请减刑假释前的认罪伏法、遵守监规、接受教育改造、财产刑执行及退赃退赔等表现)，要在向检察机关提出前通过互联网向社会公开，接受社会监督，在程序上增强减刑假释工作的透明度。
(二)以赋予检察机关对刑罚变更执行的提请权、赋予糾正意见法律效力为重点，从事前、事中、事后三个方面完善检察机关全程同步监督机制
1.事前监督。以日常派驻检察为平台，以对减刑假释具有核心影响的劳动岗位调整、计分考核、分级处遇、奖惩等为重点，通过与刑罚执行机关实现监管信息联网为保障，构建检察机关随时介入监管执法的监督机制。检察机关对罪犯的计分考核、分级处遇和奖惩异议，拥有调查权、复议权和建议权。检察机关对呈报中不真实、不公正、不公平的情况进行监督、调查，并对刑罚执行机关提出检察建议。
2.事中监督。事中监督的核心是赋予检察机关对部分减刑假释案件的程序控制权和提请权。如对于有重大立功、悔改或立功表现特别突出、或者有特殊贡献的罪犯，检察机关可以建议执行机关报请法院裁定减刑或假释。笔者认为，在刑罚执行机关做考核、奖惩等工作的基础上，检察机关加强对刑罚执行机关计分考核、教育惩戒相关公权力行使过程、环节的筛选和监督，并赋予检察机关刑罚变更执行提请权，应当视为检察机关监督视野的延伸，同时也是检察官客观性义务在刑罚执行监督中得以体现的具体途径。“对于经过法院定罪判刑的犯罪分子申请刑罚的执行，监督刑罚的实现，其实正是检察机关追诉犯罪职能的自然延伸，也是实现追诉犯罪目的的真正落实”。[5]检察机关享有减刑假释提请建议权与履行法律监督职责并不矛盾。检察机关既是刑事诉讼的重要主体，又担负着对刑事诉讼实行法律监督的重要职责。在监督工作中，检察机关仍然要坚持客观义务，既要通过履行监督职责，确保前期刑事追诉得到法院审判确认的刑罚在罪犯身上得到正确执行，同时也要确保那些符合法定条件罪犯的减刑假释得到正确的变更执行。因为“检察官的客观性也不允许限定在查明人罪和出罪情形的义务上，而无论在制度还是实质上，必须在整个刑事诉讼中得以保障”。[6]
3.事后监督。事后监督重在赋予检察机关对不当减刑假释裁定提出纠正意见的法律效力，并增强监督刚性。
4.检察监督可以采取抗诉与提出纠正违法意见的方式，在减刑、假释、暂予监外执行裁决前发现不当或违法的，以提出纠正意见的方式进行监督；裁决后发现不当或违法的，以抗诉方式进行监督。
(三)充实法院审判权，确立以审判为中心的减刑假释工作新格局
1.成立专门审判庭，切实发挥庭审作用。确立以审判为中心的减刑假释工作模式，要求有条件的法院成立专门负责减刑假释工作的审判庭，集中精力专研减刑假释审判工作。这方面中政委《关于严格规范减刑假释切实防止司法腐败的意见》文件中已经有了规定。要确保庭审在控制减刑幅度、认定罪犯是否符合减刑假释条件、查明罪犯认罪悔罪和立功的事实与证据、听取与减刑假释相关的利害关系人意见、促进减刑假释工作公开透明等方面发挥主要作用，实现罪犯悔改表现、立功表现的司法认定与符合减刑假释的法定条件确认在法庭、减刑幅度证据形成在法庭、听取罪犯等利害关系人意见在法庭、裁判理由形成在法庭，进而充分发挥庭审对罪犯是否符合减刑假释条件的筛选、过滤和司法确认作用。
2.进一步明确开庭审理减刑假释案件的适用范围及条件。考虑到减刑假释案件有别于普通刑事诉讼案件，一般来说，相关证据的调查、核实、质证相对简单，在目前司法审判资源有限的情况下，实践中并不是所有的减刑假释案件都需要开庭审理。同时，根据最高法院《关于减刑假释案件审理程序的规定》中已经明确规定的六类应当开庭审理的案件范围以及中政委五号文件明确规定的对于有权人、有钱人具有影响力、较其他普通犯罪罪犯更容易钻减刑假释制度漏洞的三类罪犯(职务犯罪罪犯、涉黑犯罪罪犯、金融犯罪罪犯)应当开庭审理的精神，需要开庭审理的案件应该进一步限定在如下范围：(1)原县处级以上职务犯罪罪犯减刑案件；(2)虽原不是县处级职务犯罪罪犯，但贪污受贿数额巨大、犯罪情节较重、影响恶劣的职务犯罪罪犯减刑案件；(3)组织(领导、包庇、纵容)黑社会性质组织犯罪罪犯减刑案件；(4)破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪罪犯减刑案件；(5)所有的假释案件；(6)因罪犯有重大立功表现报请减刑的案件；(7)提请减刑的起始时间、间隔时间或幅度不符合司法解释一般规定的案件；(8)公示期间收到不同意见或检察机关提出异议的案件；(9)在社会上有重大影响或社会关注度高的案件；(10)人民法院认为其他应当开庭审理的案件。
3.明确减刑假释的证据标准。减刑的程序在运作上应当以更好地促进程序参与各方积极提供能够对服刑人员进行准确评价的证据信息为第一要务。“健全完善减刑假释程序所要解决的问题应该是及时有效地认定服刑人的悔罪表现，依照法律规定并给其刑罚上的宽待，因而其核心是如何实现再次评价服刑人员人身危险性的信息的最大化”。[7]因此，对罪犯进行再评价，必须明确减刑假释的证据标准。确定罪犯减刑假释的证据主要有原判刑原因、犯罪具体情节和犯罪危害、服刑后确有悔改和立功表现的事实情节、历次减刑时间减刑幅度、接受教育改造事实、拟假释后对所居住社区的影响、拟假释后生活来源以及监管条件等影响再犯罪的因素、拟减刑假释罪犯财产刑执行和民事赔偿退赃情况的证据材料等等，所有采信的证据必须真实、合法，有证明能力。基于减刑假释程序的特殊性、诉讼的非对抗性、刑罚执行机关与罪犯及检察机关等诉讼参与方参加诉讼目的的高度重合性，适用减刑假释的证据标准，既不宜采取排除合理怀疑标准，也不应采取优势证据标准，应考虑介乎两者之间的标准，即达到充分可信的程度。[8]
4.赋予法院综合考量减刑假释的权力，促进监管标准与司法标准的有效衔接。实践中普遍存在的直接将省级改造积极分子视为有立功表现、将刑罚执行机关的百分考核”制和法定的减刑、假释条件等同起来的做法，无法准确反映出罪犯的思想改造情况。同时，现行计分考核制度考核内容不完善、不科学，不能对罪犯改造表现形成准确的评估，因此不能将减刑、假释的标准简单化。罪犯在改造过程中所累积的“分”可以作为审理减刑、假释案件的重要参考，但不能作为减刑、假释的唯一依据。有鉴于此，应该赋予人民法院综合考虑对减刑假释有影响的因素的权力。法院审理减刑案件时，在重点审查以计分考核为代表的罪犯服刑改造表现的同时，综合考虑犯罪的具体情节、原判刑罚情况、财产刑执行情况、附带民事裁判履行情况、罪犯退赃退赔等情况。法院审理假释案件，除应当审查前述情形外，还应当综合考虑罪犯的年龄、身体状况、性格特征、假释后生活来源、社区矫正机构的调查评估报告以及监管条件等影响再犯罪的因素，综合进行判断后决定。
5.进一步扩大庭前公示、调查和庭后公开，以公开促公正。最高法院《关于减刑假释案件审理程序的规定》中已经规定，法院审理减刑假释案件应在立案后五日内将执行机关报请减刑假释的建议书等材料依法向社会公示；对于决定开庭审理的减刑假释案件应当在开庭三日前进行公告；减刑假释裁定书应当通过互联网依法向社会公布。当前，最高法院已经建立了减刑、假释、暂予监外执行信息网，确定立案公示、庭审公告、文书公布统一在网上公开。笔者认为，对于庭前公示，除在法院审判信息互联网进行立案公示、发布庭审公告外，还应在罪犯服刑监区进行公示、公告，在与罪犯有影响的群体中公示、公告。词时，完备庭前调查程序，主要是对与支持此次减刑假释相关的客观证据、证人证言、物证书证进行调查核实，注意听取相关不同群体的意见。对于庭后公开，除充分借助信息化手段进行公开之外，法院对检察机关提请的有重要影响的减刑、假释案件(有重要影响案件类型应确定为职务犯罪罪犯、破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪罪犯、黑社会性质罪犯、严重暴力恐怖犯罪罪犯或其他在社会上有重要影响和社会关注度高的罪犯减刑假释案件)，应接受罪犯家属、原案件受害人、有关社会公众的旁听许可，允许相关人员旁听对减刑假释案件的开庭审理。审理结束后，对于书面审理、开庭审理后依法作出的减刑假释裁定，还可以结合微博、微信公众号等自媒体，扩大宣传，接受更为广泛和便捷的监督。
【注释】[1]周强：“必须推进建立以审判为中心的诉讼制度”，载2014年11月14日《人民日报》。
[2]时延安：“刑罚目的反思与减刑制度改革完善”，载《人民检察》2014年第8期。
[3]袁其国：“减刑、假释案件庭审法律监督若干问题研究”，载最高人民检察院监所检察厅《监所检察工作指导》2014年第4期。
[4]袁其国：“减刑、假释案件庭审法律监督若干问题研究”，载最高人民检察院监所检察厅《监所检察工作指导》2014年第4期。
[5]张智辉：“刑罚执行监督断想”，载《人民检察》2006年第2期。
[6]王新环：“检察官基本立场：客观性不能动摇”，载2010年6月4日《检察日报》。
[7]付磊、冯玉厅：“论减刑程序的改革模式及其理念转换”，载《江西警察学院学报》2011年第11期。
[8]陈霁蕾：“减刑案件同步法律监督之思考”，载上海检察内网，2013年11月28日。
（作者单位：北京市第三中级人民法院，北京市人民检察院）
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