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【201607077】户籍对缓刑适用的实际影响
文/刘永峰
根据第六次全国人口普查（2010年）数据显示，我国扣除市辖区内人户分离的流动人口达到2.21亿人，比第五次全国人口普查（2000年）时增加了1亿人，涨幅高达81.1%。与此相应，流动人口犯罪现象逐渐增多，成为影响社会安定秩序的重要因素。如何对流动人口（流动人口定义是以户籍地为判断标准的。人口统计学意义上的流动人口是指人户分离人口，即离开户籍所在地到其它地区居住生活的人口，同一城市市辖区内、市辖区间的情形排除在外。）对犯罪实施有效防控，是社会管理的重点工作，也是刑事领域值得研究的重要问题。笔者以A区法院2015年1月-2015年12月间判处缓刑案件数据和随机发放的100份调查问卷为基本样本，对户籍地对缓刑适用的影响力问题进行调查分析，并探讨这种现象的产生根源和解决路径，以期对规范流动人口犯罪的缓刑适用有所助益。
一、户籍状态对缓刑适用产生实际影响
通过对司法现状调查可以发现，司法实践中户籍地成为干扰缓刑适用的潜在因素，本地户籍犯罪人较之外地户籍犯罪人能够更多地获得判处缓刑的机会。对流动人口犯罪较少判处缓刑现象的产生，意味着刑罚对不同社会人群的不对等评价，显然妨碍了司法公信力的提升。
（一）户籍与缓刑关系司法现状调查
笔者对A区法院刑事审判庭在2015年1月至2015年12月判处缓刑的刑事案件进行了统计。在此期间，A区法院刑庭共受理了489个案件，涉及615名被告人，其中230名外地户籍被告人，385名本市户籍被告人。共有125人被判处缓刑，其中包括28名外地户籍被告人、97名本市户籍被告人。下面从缓刑犯中本市户籍罪犯与外地户籍罪犯比例角度和不同户籍地罪犯被判处缓刑比例角度分析户籍地对缓刑适用的影响力。为求直观，用两个表格说明问题。
表一：本地户籍罪犯与外地户籍罪犯被判处缓刑占缓刑犯的比例
（图略）
表二：本地户籍罪犯与外地户籍罪犯被判处缓刑人数比例
（图略）
为了避免个别地区数据样本的不全面性，笔者援引其他学者的研究数据来说明问题。有学者选取上海市三个基层法院的缓刑适用情况进行调查分析，发现外来人口的缓刑适用率仅为8.61%，本地人口的缓刑适用率则为30.71%。[1]有学者对浙江省某区法院的案件进行统计，发现判处缓刑人数中，本地人口占74.48%，外地人口仅占25.52%。[2]有研究者通过调查得出概括结论：“全国法院普遍存在着对流动人口较少适用缓刑的状况，同一地区内流动人口与户籍人口适用缓刑的几率相差极大。”[3]
通过对上述数据的分析，可以清晰地看出，本地人要比外地人获得判处缓刑的几率大得多。这反映了户籍地状况影响了缓刑的适用，流动人口犯罪在获得缓刑判决问题上处于实质上的劣势地位。
（二）法律规定考察
本地户籍与外地户籍的区別对待，在法律上并没有明确根据，缓刑适用评价体系中潜在的户籍地标准无法从立法规定上得到合理的解释。
首先，法律并未将本地户籍列入缓刑适用标准中。根据我国刑法第七十二条规定，对判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，同时符合犯罪情节较轻、悔罪表现、没有再犯罪的危险、宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响条件的，可以宣告缓刑。可以看出，衡量是否判处缓刑的标准主要有犯罪情节、悔罪表现、再危害社会危险性和对居住社区影响四项内容，户籍地显然不在其中。
其次，法律并未限定户籍地为缓刑犯的具体执行地。刑事诉讼法规定，对于被判处缓刑的罪犯，由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察，并未硬性规定缓刑执行地范围。而《公安机关办理刑事案件程序规范》中则规定，缓刑考验期间，由罪犯居住地的派出所考查。“居住地”与“户籍地”显然不是同一概念，从法律对缓刑执行地的规定上看，无法解释户籍地与缓刑相关联的司法现状。
（三）户籍与缓刑关系民意调查
为了弄清民众对于缓刑及其与户籍关系的看法，笔者特地选取了100名未受过专业法律训练背景的人员作为调查对象，随机发放了100份调查问卷，主要调查了以下问题：
第一，民众如何看待缓刑判决。根据问卷统计，66名受访者认为，被判处缓刑对刑事被告人不会产生什么影响；25名受访者认为，会产生一些影响，但不大；只有9名受访者认为，判处缓刑对被告人会产生重大影响。缓刑意味着被告人暂时不被收监执行，能够有条件地避免被剥夺人身自由的惩罚。不予收监执行，在民众心理上意义重大。民众通常将刑罚理解为入狱服刑，而非刑法学意义上的刑罚范畴。在大多数民众看来，缓刑犯不能算作社会语境中的“犯人’。
第二，民众如何看待缓刑与户籍地之间的关系。根据调查问卷统计，96名受访者认为，缓刑与户籍地之间不应该有什么关系，只有4名受访者认为，判处缓刑时应当考虑被告人户籍地状况。显而易见，普通民众并不认为缓刑与户籍地之间有什么内在联系，换言之，民众对户籍影响缓刑的司法现状是不认同的。缓刑评价体系中的户籍地标准难以从民意影响角度加以解释。
二、户籍影响缓刑判决之原因分析
户籍地影响缓刑适用现象的出现，是多方面因素的综合作用。具体来说，可归结为立法规定、强制措施变更、监管难度、本地人便利等几方面原因。
（一）缓刑条件的立法规定较为抽象宽泛
根据刑法第七十二条，对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，倘若符合犯罪情节较轻、有悔罪表现、没有再犯罪的危险、宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响条件的，可以宣告缓刑，对其中不满十八周岁、怀孕的妇女和已满七十五周岁的人，应当宣告缓刑。
可以看出，除了未成年人、孕妇和老年人等特殊群体之外，法官对是否判处缓刑可以自由裁量。犯罪情节、悔罪表现、再犯危险性等评价指标，只有通过法官的主观评判才能得出结论。由于我国刑法结构的客观化特点，法官习惯于运用客观性标准进行推断，进而得出结论。为了迎合法官对客观性指标的依赖心理，司法实践中逐渐形成了一些不成文的操作规则，以特定的客观性指标取代主观性准则。具体到缓刑领域，客观性指标主要有以下内容：是否被取保候审，是否完成退赔，是否获得被害人谅解，是否认罪，是否为累犯和犯罪集团的首要分子（禁止适用缓刑对象），是否为本地户籍。户籍地因此成为缓刑评价体系中的一项重要指标，刑法规定的模糊性为户籍地标准提供了存在空间。
（二）取保候审的间接推动
据笔者统计，A区法院2015年度判处缓刑案件中，有80%以上的被告人在侦查阶段被取保候审，只有不到20%的被告人在侦查阶段是被执行逮捕的。被告人在侦查阶段被采取的强制措施状况，影响了被判处缓刑的可能性。对此现象，有观点概括为：“被告人能否被宣告缓刑，更多的取决于其所承受的强制措施。”[4]
取保候审与缓刑判决的内在联系取决于以下两点：第一，缓刑与取保候审在某些评价标准上是相通的，只有犯罪情节较轻、未造成严重后果等情节，被告人才能获得取保候审。这在量刑阶段同样是衡量内容。本质上讲，对情节、后果等因素的考察是缓刑与取保候审共同的评价标准。第二，强制措施变更程序受到了严格程序限制。审判阶段中取保候审和逮捕等强制措施的变更，通常需要主管院领导的批准，在程序上给予了严格限制。而对在押罪犯判处缓刑或是对取保罪犯判处实刑，执行时需要先行变更强制措施。基于担心出错的心理，或是繁琐的操作程序，法官有时会倾向于采取避免变更强制措施的判决结论。
问题在于，本地户籍罪犯比外地户籍罪犯更容易得到取保候审的机会。侦查阶段中公安机关基于监管压力考虑，同等条件下会更倾向于同意本地户籍犯罪人的取保候审申请。考虑到取保候审期间难以对外地户籍犯罪人进行有效的管理控制，公安机关为了避免罪犯逃匿离案，更容易做出收监逮捕的决定。这也就意味着，本地户籍罪犯比外地户籍罪犯获得取保候审的机会更大，从而被判处缓刑的概率也更大，取保候审在户籍地与缓刑之间起到了桥梁作用。
（三）外地户籍罪犯监管难度相对较大
外地户籍缓刑犯大多属于外地打工人群，具有流动性较强的特点，通常没有固定住处，随着工作需要不断变换住所。流动人口管理难度较大，司法资源的有限性使得矛盾更为突出。部分流动人口居无定所、行无固业，适用缓刑确实会造成监管上的闲难。[5]以天津市为例，为解决缓刑犯监管问题，天津市依照最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《社区矫正实施办法》出台了《天津市社区矫正工作实施细则》等文件，建立了社区矫正制度，并取得了显著成效。但总体来看，监管工作还存在着一些不足，各监管部门之间还没有形成紧密一致的衔接机制，监管工作仍然停留在递交思想汇报、电话追踪、安排调查等表面层次。按照制度设计，监管机关不但要对缓刑犯进行教育管理，更要加以控制防范，杜绝再犯罪危险实际效果却难言理想，尤其是外地户籍缓刑犯，常常无法保持在某一地域的稳定性，对监管工作造成了很多困难。对这类缓刑犯的活动和行踪，监管机关往往无法及时知情，也难以防范考验期内的再犯罪。于是，法官基于对监管缺失而导致再犯罪发生的担心，便倾向对外地罪犯不予判处缓刑。
（四）外地户籍罪犯缓刑执行手续较为繁琐
外地户籍罪犯被判处缓刑后，办理执行手续时常遇到麻烦，在执行环节中遇到了一些障碍，这也成为外地户籍犯罪人判处缓刑率较低的重要原因。
第一，一些监管部门拒绝接收外地法院的缓刑执行手续。各地缓刑犯监管体制不一，对外地情况掌握不明容易导致执行手续被退回。例如天津市建立了社区矫正机构，缓刑犯不再由公安机关负责监管，改由司法局负责监管工作，执行移交手续随之发生变化。全国其它省市则进度不一，部分省市仍由公安机关负责缓刑犯的监管。另外，各地对缓刑执行手续移交规定也不完全一致，当地法院难以掌握外地司法机关的详细规定。当地法院向外地移交缓刑执行手续，有时要面临可能会因移交部门、移交程序等原因被原封不动退回的困境。
第二，案件审理地区的个别监管部门不愿接收外地户籍缓刑犯执行手续。由于外地户籍缓刑犯监管难度相对较大，个别监管机构对办理缓刑执行手续存在抵触情绪，不愿意接收法院的缓刑执行通知书，以至于执行通知书无处送达或送达不及时，对缓刑犯的监管交接出现脱节。
（五）本地人在司法资源上具有客观便利
户籍地标准的背后，体现了本市户籍犯罪人在获取司法资源方面较之外地户籍犯罪人拥有着更便利的条件。这种便利性，主要是基于地缘方面、经济能力等方面的优势地位。
地缘上的便利，使得法官了解本地户籍犯罪人群家庭状况更为容易。为了利于实现个别预防的目标，法官需要对犯罪人的生活状况进行综合评判，这建立在了解犯罪人家庭、生活、工作等多方面信息基础之上，本地户籍犯罪人群无疑更容易被了解，外地户籍犯罪人群则相对困难。
本地户籍罪犯一般在本地拥有固定住所，容易确定监管辖区。外地户籍罪犯大多没有固定住所，只能提供长期租房合同作为凭证，而许多房东在得知该租户为缓刑犯之后，因担心惹上麻烦，从而不惜付出经济代价撕毁租约，不允许缓刑犯继续租住。这对缓刑的执行造成了困难，也反映了本地人在司法资源上享有着客观便利条件。
再以赔偿被害人损失为例，本地户籍犯罪人较之外地户籍犯罪人更可能对被害人损失进行赔偿，这已成为一个普遍现象。其中缘由大致有两点：首先，本地户籍犯罪人的家属大多也生活在本市，方便与被害人接触磋商，达成调解的可能性较大；其次，外地户籍犯罪人以打工群体为多，通常经济条件较差。据有关调查数据显示，外地劳动力收入分布主要集中在低收入层次。[6]在经济承受能力上不如本地户籍犯罪人，达成赔偿协议的可能性也小一些。
三、对消除户籍不合理影响、规范缓刑适用的几点建议
因管辖地域不同而给予不同的刑罚评价，难免有地域歧视之嫌。为了消除户籍地因素的不合理影响力，保障流动人口罪犯得到公平对待，充分发挥缓刑制度功能，笔者认为应当从以下几方面入手：
第一，出台缓刑适用指导性文件，举明判处缓刑必须考虑的因素，对常见情节和常见罪名予以细化规定，消除缓刑规定的模糊性。这里涉及抽象标准和具体参考标准的把握问题。首先，对犯罪情节、悔罪表现、再犯危险性、个人情况等抽象概念进行解读，阐释在本市特定地域内应如何把握上述标准。其次，对轻罪案件中常见量刑情节的效力，可以采取建议与禁止的规定方式提供参考性标准。例如可规定，对判处拘役、三年以下有期徒刑的被告人，具有悔罪表现，并符合以下条件的，可以考虑适用缓刑：（一）初犯、偶犯；（二）正当防卫或者紧急避险超过必要限度造成损害；（三）过失犯罪；（四）犯罪预备、中止、未遂的；（五）犯罪人为老年人、未成年人、聋哑人或盲人；（六）被害人存在过错；（七）赔偿被害人损失或获得被害人谅解；（八）民间纠纷引起危害不大的犯罪；（九）其他可以适用缓刑的情形。再次，对常见犯罪中缓刑如何适用加以规定。绝大多数缓刑判决集中在交通肇事、盗窃、故意伤害、职务犯罪等几类案件中，对这类案件审判中如何适用缓刑提供指导，能够有效提高缓刑规范化水平。
第二，完善审前社会调查等配套程序，帮助法官全面掌握本地户籍与外地户籍被告人的个人情况。通过审前社会调查、缓刑听证等程序，可以综合评估被告人的平日表现、是否具有再犯危险性，并能够明确被告人是否具备缓刑监管条件，明确社区矫正主体和矫正对象。法官通过了解被告人的个人情况，解除对判处缓刑后如何执行、监管的担忧，有助于合议庭对是否判处缓刑进行全面考量，消除户籍地因素的影响力。
第三，延伸刑事审判职能，建立审矫对接工作模式，清除户籍地影响力赖以存在的体制性障碍。加强与检察、公安、司法、社区等部门的密切配合，实现审判与社区矫正工作无缝对接。定期与各部门组织协调例会，及时沟通缓刑犯在监管执行阶段存在的问题，对违反缓刑考验规定的缓刑犯及时收监执行，避免再次犯罪危害社会。法院内部建立缓刑犯档案管理制度，记录缓刑犯在考验期内的表现状况，进行动态监管。从制度层面上解决外地户籍缓刑犯执行难问题，并同步加强本地与外地户籍缓刑犯的监管环节，扫除外地户籍缓刑犯面临的体制性障碍。
第四，加强跨区域司法合作，规范执行手续流转，为不具备本地监管条件的缓刑犯在外地服刑提供保障。以周边毗邻地域的省市为重点，建立区域间司法协作机制，加强跨区域的司法合作。具体办理缓刑执行手续的书记员，要有针对性地掌握上述省市的缓刑犯管理制度，并就缓刑执行中出现的问题及时与对方沟通，避免执行手续被退回、交付执行不及时、缓刑犯脱管等情况的发生，杜绝外地户籍罪犯因无法办理异地监管手续本应判处缓刑而被判处实刑现象的发生。
【注释】[1]褚维姝：“上海市外来人口缓刑适用现状考察”，载《法治论丛》2009年第2期。
[2]郭文利、陆晓媛：“外地人员犯罪的缓刑适用状况调查与思考”，载《中国刑事法杂志》2009年第12期.
[3]薛淑兰：“缓刑适用实证研究”，载《人民司法》2010年第9期。
[4]臧德胜：“关于缓刑适用现状的统计与分析”，载《中国刑事法杂志》2005年第2期。
[5]陈磊、石磊：“身份差异与量刑歧视——流动人口犯罪缓刑适用问题研究”，载《法学论坛》2013年第1期。
[6]周海旺、高慧：“外来人口融入城市与和谐社会构建——以上海为例”，载《和谐社会论》，时事出版社2005年版。
（作者单位：国务院国资委监事会）
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