|
【201604060】关于审理非法集资案件的调研报告
文/安徽省高级人民法院课题组
近年来，非法集资案件屡打屡禁，仍呈高发态势，严重破坏了经济秩序和社会安定。本报告以安徽法院近年来审理的非法集资案件为例，抽取了2009-2015年的362件案件为样本进行分析，总结审理经验，探讨治理之策。
一、态势分析与研判
（一）近年来非法集资案件的特点
2009年-2015年，全省法院共受理非法集资类刑事案件695件，约占全省一审刑事案件总数207857件的0.33%，约占全省经济犯罪一审刑事案件总数9782件的7.10%。此类案件主要特点有：
1.案件数量上，上升趋势明显。2009年以来，安徽非法集资案件数量除年有所下降外，总体呈上升趋势。
2.作案手段上，合法与非法交织。为筹集资金，犯罪分子往往通过各种合法经营的外衣进行伪装，以表面合法经营活动掩盖非法行为。
3.案发地域上，范围广阔，人口众多和经济发展较快的地、市案件较为集中，约占全省案件总数的68%，并以这些区域为中心向周边地市甚至其他省份辐射。
4.涉案领域上，呈现“两广两杂”。一是涉案领域广，行业杂。近年来，各地非法集资案件多涉及农林、房地产、制造业、商业服务、批发零售、金融等各个领域，有的一案就涉及多个行业。二是涉案人员分布广，身份复杂。集资参与人普遍在百人以上，有的案件涉案人数甚至上万，如兴邦案：皖北地区如阜阳、亳州等，参与集资的人员以农村群众居多。皖南地区如合肥、芜湖等，以城镇群众居多。参与集资人员身份复杂，既有退休人员又有在职人员，既有投资散户又有资金掮客。
5.涉案金额上，逐年攀升。近年来，非法集资犯罪涉案金额不断攀升，千万、上亿的案件时有发生。500万元以上的案件所占全年此类案件比例逐年增大，1000万元以上的案件也不断增长，亿元以上的案件也呈多发态势（见图一）。
┌───────┬────┬────┬────┬────┬────┬────┬─────┐
│年度 │2009 │2010 │2011 │2012 │2013 │2014 │2015 │
│数额 │ │ │ │ │ │ │ │
├───────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼─────┤
│500万元以下 │3 │3 │7 │13 │34 │21 │12 │
├───────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼─────┤
│500—1000万元│3 │4 │3 │6 │16 │26 │34 │
├───────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼─────┤
│1000万元以上 │6（0） │8（1） │7（2） │30（5）│34（9）│43（13）│49（16） │
│（其中亿元以上│ │ │ │ │ │ │ │
│） │ │ │ │ │ │ │ │
└───────┴────┴────┴────┴────┴────┴────┴─────┘
（二）非法集资案件发展趋势预判
1.案件数量短期内仍呈上升趋势。当前，受经济下行压力及国家银根紧缩的影响，市场资金需求进一步紧张，中小企业融资难问题仍较突出，同时经济下行导致投资实体经济利润空间逐渐缩小，很多投资者转而通过放贷赚取高额利息的方式进行投资。民间借贷市场不规范的融资行为极易导致非法集资犯罪。
2.犯罪领域实体与网络并存。传统犯罪领域主要集中于房地产、种植养殖、煤炭等行业，后涉及银行证券、投资理财、私募股权、电子商务、环保福利、劳务输出等领域。近年来，犯罪领域多转变为纯粹融资性集资。调研发现，当前以网络平台（P2P）等形式进行非法集资的现象频发，不法分子通过网络平台发布虚假标的，骗取投资人投标，将募集的资金用于自身消费或进行其它投资。
3.职业化犯罪将日趋明显。随着大量民间闲散资金的出现以及熟悉金融、企业经营的专业人才进入融资领域，集资行为亦由传统的个人名义发展为公司专业化运作。
4.跨区域犯罪将成为主要形式。行为人为逃避打击，往往是在甲地注册，然后在乙地等多地实施非法集资行为，导致目前非法集资案件很多不仅跨区（县），而且跨市、跨省甚至跨境，境外新型犯罪手段也被不断引进。
二、司法实践与治理的现实困境
针对非法集资案件的办理，2014年最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合出台《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》（以下简称《意见》），这是专门针对非法集资行为第三次做出指导意见或司法解释。解决了非法集资行为在“向社会公开宣传”的认定、共同犯罪的处理、涉案财物的追缴和处置等方面的问题，但调研中发现，非法集资案件在审理中仍存在不少疑难问题，在治理上也面临诸多现实困境。
（一）法律上的疑难
1.单位犯罪和自然人犯罪区分难。根据我国刑法规定，认定为单位犯罪或者自然人犯罪承担的责任方式不同。在非法集资犯罪中，行为人往往都设立了正规企业，也从事正常的生产经营活动，后来才从事犯罪行为。公司合法经营与非法经营混在一起，个人账号和公司账号不分，账目管理混乱，资金去向无法查明，因此对如何区分自然人犯罪和单位犯罪，审判实践中难以把握。
2.主观方面认定难。非法集资案件主观方面大多要求以非法占有为目的。但非法占有目的是一种主观心态，具有内在性和不可测性，且绝大多数行为人归案后对此坚决予以否认，审理中只能根据行为人实施集资行为前后的经济状况、经营状况、行为手段、后续表现等情形进行司法推定。司法实践中，行为人的主观目的通常难以用证据证明，如果机械地坚持纯粹的证据裁判原则，极易放纵罪犯；如果片面采取结果论，则实为客观归罪。
3.“不特定”范围界定难。非法集资的对象具有开放性、不特定性，集资行为人最初主要向亲友吸收资金，随着吸收资金规模的不断扩大，之后便直接或通过亲友向其他公众吸收资金。根据最高人民法院《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》1条第2款规定，在亲友内部针对特定对象吸收资金的，不属于非法吸收或变相吸收公众存款，但如何界定“亲友”的范围，各地做法差异很大。
4.民刑交叉厘清难。在诉讼程序交叉问题上，《意见》已明确规定：对于公安机关、人民检察院、人民法院正在侦查、起诉、审理的非法集资刑事案件，有关单位或个人就同一事实向人民法院提起民事诉讼或申请执行涉案财物的，人民法院应当不予受理，并将有关材料移送公安机关或检察机关。在合同效力认定问题上，审判实践中有观点认为，既然被告人行为被认定为集资诈骗罪或非法吸收公众存款罪，那么其所有的借款合同与担保合同均属无效。也有观点认为，非法集资行为主要是因为向不特定的公众吸储才构成犯罪，而每笔独立的借贷行为并不构成犯罪，故每份借款合同与担保合同仍属有效，在主债务人无力清偿时担保人应承担约定的担保责任。两种观点对涉及刑事犯罪的合同效力认定截然不同，也代表了审判中对刑民交叉问题的不同立场。
（二）治理上的困境
1.对刑事打击和防范期待过高。经济犯罪不同于其他刑事犯罪，而经济犯罪中非法集资犯罪又有自身的特点。非法集资犯罪主要是当前经济环境下，资金需求和供给的结构性失衡导致的，其生成环境决定了此类行为的发生具有复杂的经济因素和社会背景，试图完全依赖刑事打击来防范集资犯罪是不切实际的。同时，非法集资犯罪侵害的客体是多方面的，刑事打击仅能解决个案，而此类犯罪带来的社会问题必须通过多方面的措施才能解决。
2.“自愿被害人”的存在。集资参与者普遍希望通过放贷或参与集资项目的方式获取高额回报，而集资者正是利用了这一侥幸心理，不切实际地许以高额利润或高出银行数倍的利率。部分集资参与者法律意识淡薄，明知是投资陷阱，仍冒险参与。随着事态的发展，一些最初属于被骗对象的被害人，为获利开始介绍、拉拢、吸收其他被害人参与其中，从而使其在整个事件中所处的地位发生变化，由原来的被害者变成了犯罪分子的帮凶，甚至成为被告人。
3.有关职能部门监管不力。目前行政机关在行政监督、审批等方面往往流于形式，只注重形式审查，而忽视对审批主体资格、实际资质、项目真实与否等方面的把关，同时对失范行为疏于防范、跟踪监管不力、网络监控不及时、宣传广告审核不严等也在客观上为非法集资行为提供了便利。
三、审判应对的方法
（一）以实质决定为标准区分单位意思和个人意思
区分单位犯罪和自然人犯罪的关键在于集资行为所体现的是单位自身的意思，还是作为单位成员的自然人意思。凡是由单位意思决定，以单位名义实施，集资款项主要用于单位的，以单位犯罪论处，但相关法律或司法解释另有规定的除外。
1.对于集资者原先已注册成立单位并实际经营，之后为解决资金困难、扩大经营规模等，经单位集体研究决定，以单位名义募集资金的，或者单位主要负责人未经集体研究决定，以个人或者单位名义募集资金，但主要用于单位经营、使用的，一般应以单位犯罪处理。
2.对于实际上的一人公司，如果公司财物与股东财物独立，彼此间并无资金往来，或虽有往来，但财务记账规范，非法集资构成犯罪的，应视为单位犯罪。但对于那些个人资产与公司资产混同，财务制度不规范，即使非法集资行为以单位名义实施，一般应视为自然人犯罪。
3.以单位名义实施的非法集资刑事案件往往涉及人员众多，应严格控制追究刑事责任的人员范围。对于明知单位非法集资，在主管人员授意下，积极参与非法集资活动的，应认定为其他直接责任人员，依法追究刑事责任；对于没有参与预谋，只是受主管人员指派，参与实施某些与自身工作岗位相关的具体行为的，应不认定是其他直接责任人员。
（二）根据主客观相一致原则认定非法占有目的
对非法占有目的的认定，应坚持主客观相一致原则，在综合分析案件客观事实的基础上，具体案件具体分析，既要避免以对诈骗方法的认定替代对非法占有目的的认定，又要避免根据损失结果简单地客观归罪。具体实践中，主要考虑以下因素：是否使用了诈骗方法；投入生产经营的实际情况；是否具有还款行为和能力；事后态度及是否具有归还财物的意图；集资者的辩解是否客观、合理等。
在推定集资者是否具有非法占有目的时，应注意以下四个方面：（1）基础事实必须客观、真实，并且不得进行二次推定；（2）基础事实与推定事实须具有逻辑上的必然联系；（3）必须坚持主客观相一致，既要注意分析、判断行为人的主观心理，更要查清其客观行为，如是否存在还款行为、不能还款的具体原因、集资款的去向等；（4）允许行为人反驳或提供反证。如果行为人能举证证明某种相反的例外情形存在，足以使办案人员对拟推定事实产生合理怀疑，推定结论即不成立。
非法集资往往是一个持续过程，集资者的非法占有目的，既可能形成于集资行为前，亦可以形成于集资过程中。对于非法集资开始时并无非法占有目的，后在集资过程中产生该目的，应根据行为人的经营盈亏情况、集资规模、资金用途、是否虚构事实等，结合行为人主观心理状态，进行综合分析，如果能够明确界定的，可以此节点作为犯意转化点。开始集资时没有虚构事实。且资金均用于合法经营，集资规模与投资规模基本相当，该时段行为实质为非法吸收公众存款的行为，可根据实际返还情况，以非法吸收公众存款罪处罚或者不作为犯罪处理；在集资过程中因经营亏损等丧失偿还能力，仍以投资为由虚构资金用途，集资款主要用于归还前期借贷本息、肆意挥霍或者进行非法活动等，属于集资诈骗，应与前期的非法吸收公众存款罪实行数罪并罚。如果无法明确界定的，则不应人为划分节点，应将集资行为视为一个整体，以集资诈骗论处，集资数额、持续时间等可作为量刑情节予以考虑。
（三）准确把握非法集资的社会性特征
对于集资对象既有行为人亲友又有其他社会公众的情形，司法认定不宜一概而论。
1.非法集资刑事案件中的“亲友”，包括亲属和朋友。对亲属的认定，原则上限于夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姐妹。对于其他亲属，应在确定亲属关系的基础上，进一步查明相互间关系如何，日常交往是否密切，借款的目的等因素进行综合判定。关于朋友，应作限制性理解，从认识方式、交往基础、持续时间以及借款目的等因素综合考虑。关于单位内部人员的认定，可参考“朋友”的认定规则。
2.对于集资对象既有亲友、单位职工等内部人员，又有其他社会人员的情形。如果均为非法集资行为指向的对象，均应纳入社会公众的范围；最初未向社会公开宣传，仅向亲友、单位内部职工集资的，不计入非法集资范围。
3.对于通过中间人居间介绍而直接出资的人，应纳入社会公众的范围；间接资金关系中的实际出资者一般不纳入社会公众范围，但集资者明知名义出资者向不特定对象吸收资金而予以放任的，实际出资者应纳入社会公众范围。
（四）刑民并用解决债务清偿问题
根据合同法第五十二条规定，非法集资案件中的借款合同均属于无效合同。对于设定担保的借款合同，担保合同作为借款合同的从合同，其效力也应随主合同的无效而归于无效。该部分数额应当计入非法集资数额。
对于集资参与者先行提起民事诉讼，且人民法院已作出生效民事判决的，该部分事实原则上不再作为刑事案件处理。无论是通过民事诉讼所确定的赔偿数额，还是刑事诉讼所确定的赃款返还数额，在统一执行、分配时，应遵循“相同事实相同处理”的原则，即按照借款数额、已返还本金及支付利息的情况等统一处理。
四、综合防治建议
治理非法集资案件是一项系统工程，包括预防、控制和打击等。治理非法集资案件，当前应着重做好以下几点：
（一）加大金融体制改革力度，拓宽中小企业融资渠道
我国中小企业在促进技术进步、拉动内需、扩大就业以及提高经济运行效率等方面发挥着非常重要的作用，但中小企业融资难一直困扰着企业发展。
1.拓宽贷款渠道，增加银行信贷额度。降低中小企业贷款门槛，适当释放一些储备金流入市场，用于保障中小企业发展资金需求，同时对中小企业放贷松绑，或采取中小企业联合担保的方式来降低银行贷款风险。鼓励担保机构为中小企业提供低费率担保服务，对低费率的担保国家给予一定补助。鼓励商业银行针对中小企业推出新产品、新服务，如最高额循环自助贷款、法人账户透支、小企业贷款等，降低贷款门槛，简化贷款手续，降低贷款利息。央行在采取货币新政、保证重点项目时，要兼顾中小企业融资。
2.着力推进企业股份制改革，鼓励中小企业充分利用多层次资本市场，向社会公开融资。
3.借鉴西方发达国家私募资金等方法，鼓励中小企业面向职业投资者或专门投资机构吸收资金等。
（二）建立良好的社会融资平台，为民间闲散资金寻找出路
不断推进金融体制改革，规范民间金融，构建多层次资本市场，将民间闲散资金转化为有效投资。除传统意义上提供存款外，银行尽可能推出一些高回报的理财产品，让这些资金既有回报又不担风险。另外，要注意整合民间闲散资金，发挥整体优势，允许民间资本投人金融领域，如允许成立社区银行、村镇银行等。加快形成竞争充分、服务优良、成本低廉、风险可控，服务中小企业、农村、社区群众的金融体系。
（三）提高小额贷款公司、担保公司、投资公司准入门槛，规范网络贷款（P2P）平台，严格市场监管
小贷公司、担保公司和投资公司这三类公司对繁荣经济确实起到了一定的作用，但这三类公司非法吸收社会上的闲散资金，实行体外循环，逃脱监管的现象十分普遍。
1.把好入门关。对申请成立小贷公司、担保公司和投资公司的应进行严格审查，提高门槛，让真正有实力的公司进入市场。严禁那些资金短缺、意图谋取暴利的公司进入市场。
2.加强监管。相关监管部门要强化对担保公司、小贷公司、投资公司等涉及民间借贷业务机构的监督、管理，建立信息共享平台，及时披露真实信息。尤其是银行、房产、土地、税收等部门，要充分利用部门管理优势，加强监督。
3.建立严格的退出机制。对屡次违反法律、行业管理规范或严重违法甚至犯罪的融资性企业，要予以严厉制裁。除依法追究其刑事责任、民事责任外，还应依法给予行政制裁，如行政罚款、取缔金融许可证等。
当前，P2P网络贷款业务随着经济发展和互联网的普及应运而生，由于缺少及时有效的监管措施，涉P2P的非法集资案件不断增多。人民银行曾明确为P2P业务划线：P2P网贷平台本身不得提供担保，不得归集资金搞资金池，不得非法吸收公众存款，更不能实施集资诈骗。下一步，应尽快出台相关法律规定对P2P业务进行法律规制。
（四）创新资产处理方式，有效维护受害群体合法权益
1.增加处置资产的透明度，条件允许的情况下，尽可能安排集资户代表聘请的律师参与此项工作。2.提高资产处置效率。一些案件从侦查到二审审结要经过几年时间，效率太低，容易造成资产贬值。3.创新资产处置方法，如对不利于长期保存的财物，应该果断处理；对一些企业可以通过重组、改组、整体拍卖的方式，能够最大化保护集资户权益的，应协调各方，整体处置：严格依照相关司法解释的规定，厘清财产权属，明确追缴范围；妥善保管涉案资产，防止贬值、毁损或者灭失；确定返还时机、比例，统一返还。查封、扣押、冻结的涉案财物，一般应在诉讼终结后返还集资参与人。涉案财物不足以全部返还的，按照集资参与人的集资额比例返还。对于分别处理的跨区域非法集资刑事案件，应当按照统一制定的方案处置涉案财物。4.注重权利的公平保护。针对利息过高等实际情况，为最大限度地公平保护受害人的合法权益，可以采取“往息抵本”等方式方法。
（五）严格非法集资案件的认定标准，适度扩大民事调整范围
非法集资案件中，不少债权人会放弃通过民事诉讼方式维护自身权益，甚至有的债权人聚集在一起，以被骗受害等种种理由要求政府为其损失买单，因此应严格界定非法集资案件的认定标准，充分发挥民事调整功能。
1.裁量刑罚时要充分考虑退赔损失的情况，准确适用相关司法解释。
2.尽可能发挥民事调整功能。纯属民间借贷的案件，要告知债权人借贷风险，引导当事人通过民事诉讼解决，避免主动调查债务人有无其他融资行为而让本属民事诉讼的案件人为进入刑事诉讼程序现象的发生。
总之，非法集资案件涉案金额巨大，受害群众众多，严重破坏金融管理秩序，削弱产业政策宏观调控的效果。同时，该类案件稍有处置不当，极易引发群体性事件。多年来，我国对非法集资犯罪的打击始终保持高压态势，惩处了一大批犯罪分子，但非法集资案件打击形势仍然严峻，大案要案仍频频出现，有屡禁屡打，却愈演愈烈之势。原因何在？如何打击？如何防范？安徽省高级人民法院多次召开座谈会听取专家学者、一线办案人员、金融部门等各界意见等方式，掌握了全省非法集资案件的审理情况，并以审判工作为视角，分析了该类犯罪的特点、发展趋势以及司法实践与治理的现实困境，深入了解查处此类案件存在的突出问题并进行研究，有针对性的提出了解决措施，同时还就如何预防治理非法集资犯罪提出了建设性意见。
（作者单位：安徽省高级人民法院）
|